政企究竟如何分开?
国企改革，我们已经讲了20多年，要说的新话，似乎都说过了，人们对这个话题的热情，好像也大不如前。其实，时至今日，国企改革已进入到实质性的攻坚阶段，一些深层次矛盾已水落石出。改革尚未成功，同志仍需努力。
国家所有的资产，未必就得由国家经营，这个观念，时下好像已被世人接受。可要是10多年前，肯定会有人认为你在说胡话。
大家一定还记得，计划经济时代，我们把国家办的企业叫国营企业，钱是政府拿的，政府当然要自己经营。所以那时的政府，可以说与企业是事不分家，企业的事政府都管。政府整天都在忙于制定计划，调拨产品。企业实质上就是一个生产车间，严格地按指令行事，凡事不能越雷池半步，却不在乎利润的多少。当一个企业不为金钱所动时，这样的企业要有活力，恐怕只能是天方夜谭。改革开放后，国民经济有了长足的发展，国家投资的企业多了，块头也变大了。这时候，政府要直接管理企业已显得力不从心；同时，企业普遍“低能”，需要政府改变管理方式。再说我们搞市场经济，也要求政企分开。于是，我们把国家投资办的企业，换了个说法，叫国有企业。名称虽然换了，但政府绝对不会因此就撒手不管。如果你在企业里投了一笔巨资，企业的事儿你会不闻不问？恐怕还没有人“潇洒”到这种程度。现在的问题是，政府既要看住国有资产，又要政企分开，不直接插手企业的事。要解决这一问题，就需要在政府和企业间，找一个“二传手”。1992年，政府出台了授权经营的政策。
授权经营，就是授权大型企业、企业集团和控股公司，经营国有资产，形成政府、控股公司和企业3个利益相关的层次。其中，国有资产归国务院所有，政府不再直接干预企业，而是授权控股公司去进行管理。控股公司一旦接受政府的委托，就能代表所有者，行使部分股东的权利。比如，他们能够到市场上去投融资，按需要对受托的国有资产进行重组，委任全资子公司的董事会和经理人员，向控股或参股子公司委派董事，对资产收益具有一定的使用权等。但是，控股公司既被委以重任，就必定要以国有资产保值增值相回报。企业与控股公司只有资产纽带，没有行政隶属关系，作为独立法人，自主经营，自负盈亏。
毋庸置疑，授权经营以来，一批企业的公司制改组步伐明显加快；各控股公司通过对旗下的资产进行重组，产业结构得到了优化，规模效益开始显现；政府对企业的事也不再一竿子插到底。不过据我们观察，目前在政府、控股公司和企业三者之间，关系似乎还是理得不顺。部分控股公司是“翻牌公司”，由原来的行业性总公司、政府行业主管部门改头换面而来。以前是衙门，现在尽管改了个名号，但“官老爷”的习惯，一时三刻改变不了，他们在子公司面前，不像一个股东，俨然是个准政府。不是用手或“脚”投票，去对子公司施加影响，而是从产
供销、人财物上全面控制子公司。子公司名义上是独立法人，实际上并无多大的自主权利。但话说回来，控股公司的境遇也好不到哪里去。在政府眼里，控股公司也是“儿子”，政府仍是“爹”。如果说子公司的顶头上司只有一个的话，控股公司则有多个，有的握有票子，有的握有帽子，他们的话是一言九鼎，不听不行。控股公司“控”了别人，自己也尝到了被“控”的滋味。
那么，如何处理好三者之间的关系？国际上，德国算是管理有方的国家，它奉行的一个原则，就是政府不直接插手企业的事，经营国有资产的角色，改由国有控股公司去担当。国有控股公司虽然经营的是国有资产，但并不搞特殊化，而是与普通股份公司一样，严格按《公司法》行事。政府作为股东，向公司选派监事和董事，监事会主席和董事长则通过选举产生。这些人，或来自政府官员，或向市场招聘，但都是行家里手。尽管控股公司负有一定的政治使命，如当时成立大众公司，就是要发展民用汽车工业，钱由政府拿，具体的运作，则由公司定夺，只要民族汽车工业红火，国有资产保值增值就行。当然，为了防止内部人控制，政府也有一定的监管措施，如控股公司必须定期向财政部报送经营计划，政府定期进行检查，若在资本运营中有大动作，要事先征得财政部的同意；同时，国家还通过严格的审计制度，掌握控股公司的经营和财务情况。但能够在控股公司面前高谈阔论的，除了财政部外，一般就只有主管部门，而控股公司则通过资本纽带，与子公司建立联系。尽管是“老子”，控股公司在子公司里也不能高高在上，指手画脚，只能用“手”或“脚”投票，来对企业施加影响。其他一些国家，像新加坡、意大利等，在国有资产经营方面也搞得有声有色，但办法大同小异。归纳起来，他们在政府、控股公司和企业的关系上，把握的是两条原则：一是政府不干预控股公司具体的资本运营业务；二是控股公司不干预子公司的生产经营活动。
为什么我们的授权经营效果却差强人意？体制和观念肯定是重要原因。但我们站在政府的角度，或许还能看到些什么。对政府来说，控股公司能否确保国有资产保值增值，始终是一块心病。因为控股公司经营的国有资产，数额十分庞大，一旦受损，则回天无力。前些年，百年老店巴林银行，被一个小交易员搞得清了盘，这种损失，你就是把小交易员杀10次头也弥补不回来。这是国外的事，其实国内的例子也不少。这些惨痛的教训，恐怕也是我们的政府把控股公司“控”得很死的一个原因。但既已授权，政府就不能再当“婆婆”，所以，现在的关键是要找出一个办法，来看住控股公司。在利益的博弈中，控股公司的“底细”，政府并不完全清楚，因此难有万全之策。但凭借人类的智慧，总能想出一招半式。在国外，只用砸饭碗这一招，就很管用。政府委派董事，董事长聘请经理，中介组织参与审计，一层层相互牵制。哪一环出了问题，饭碗被砸了，以后就别想再在这“道”上混，就是位居极品的政府官员，也可能因用人不当而引咎辞职。所以，我们搞授权经营，首先应有完善的法律体系，要推行连带责任制度，通过砸饭碗而不是换饭碗去约束“代理人”。只有监督到位，委托人才敢放手，“三者”的关系才好理顺。
公司制改革如何规范
国企改革历经20年，前10年主要是在看中医，吃中药，采取的是保守疗法；进入九十年代以后，人们发现单纯地实行承包、租赁以及放权让利的措施，没有从根本上触动传统国有企业的旧体制，所以有人建议，应该为国有企业请西医，吃西药，动大手术。对国有企业进行股份制改造，大抵就是在这样的背景下提出来的。
1993年10月，当时我正在香港做学术交流，从香港的传媒上，我了解到中央已经在十四届三中全会上，把股份制确定为国企改革的方向，这一决定曾使我兴奋不已。我本以为，我们国企改革的征途上，从此会一路阳光。可不巧的是，香港的一家报纸在第二天发表了一篇评论，题目是“股份制圆不了中国的改革梦"。对这篇文章的判断，那时我并不以为然。1994年5月我回到北京，我又注意到内地的报纸上，也陆续发表了一些非议股份制的文章，这就让我困惑非常。为了弄清究竟，我专程赴广西、山东等几个省进行实地考察。结果我才发现，股份制之所以在中国不灵，主要是我们的国有企业，并没有按公司法的规范进行改造，很多企业虽然挂出了股份公司的牌子，但企业的机制却仍然是江河依旧。因此，这种有名无实的股份制改造，不仅没有救得了我们的国有企业，相反还把股份制的名声搞坏了。我们现行的国有企业，经股份制改造后，在形式上虽然已和西方的公司没有什么不同，但细细比较，却仍有天地之别。公司制作为一种现代的企业财产组织形式，其优点主要在两方面，一是它的“有限责任制度”，这样可以鼓励企业进行风险投资；二是它以权利制衡为特征的法人治理结构，以保证企业做到管理科学。比如，在规范的公司制企业里，至少有三大权利主体，一是股东大会，属公司的最高权力机构；二是董事会，属公司的最高决策机构；三是总经理（副总经理），是公司经营活动的指挥中心。尽管这3个权利主体的权力都很大，但他们的权力都要受到约束，因为公司制这种财产组织关系使他们的饭碗都不端在自己手里。股东大会尽管是最高权力机构，但每一个股东的饭碗却端在“市场”手里，如果企业在市场竞争中失败，股东的饭碗就砸了。因为股份投资关系到每一个股东的身家性命，所以股东会从关心自己的饭碗出发，监督好董事会；同样道理，由于董事会是受股东会委托经营的，他们的饭碗是端在股东的手里，如果玩忽职守，决策失误，给公司造成重大损失，股东也会砸董事、董事长的饭碗。总经理、副总经理是由董事会授权经营的，自然他们的饭碗是端在董事会手里，如果经营指挥失误，或者经营业绩差，董事会也要砸经理人员的饭碗。管理层尚且如此、企业员工自不待言。如果工作不努力，或自身素质不能适应企业要求，经理也要砸员工的饭碗。正是因为西方企业有了这样一套封闭制衡的制约机制，所以保证了企业的高效运作。反观我们的国有企业，尽管也进行了股份制改造，也建立了企业法人治理结构，可制衡机制却是镜中花，水中月。为什么？问题就出在我们的用人机制上面，或者说得更确切些，是出在我们的管理人员和员工的特殊身份上。因为我们的企业管理层仍是国家干部，企业员工是国家职工，一旦人们身上贴上“国家”的标签，就等于进了保险箱，谁也砸不了谁的饭碗。既是如此，企业改革无论实行承包制也好，实行股份制也罢，大家都不担心丢饭碗，企业亏了可以吃国家，国家资产吃空了还可以吃银行，人们没有生存危机，积极性从哪里来？国有企业何以有活力？
看来，国有企业要“股”得规范，“股”出效果，就必须全面改变企业管理者和员工的“国家身份“，实行“就业”面前人人平等。如果我们不能解决这个问题，企业改制就永远不可能真正到位。企业管理者能上不能下、企业员工能进不能出，无论再精良的设备、再先进的技术和管理，都于事无补。目前国有企业效益普遍不如民营企业，原因主要不在设备，也不在技术，最缺乏的是民营企业那种灵活的用人机制。当然，现在要一下子改变国企职工的“国家身份”，也并非易事。这不仅仅是由于人们的就业观念陈旧，而更主要的还是在于政府能不能支付这种转换成本。因为现在我们国企职工的这种特殊身份，并不是他们凭空所得，而是用过去几十年低工资的代价买来的，因此。政府要改变职工的身份，也得花钱买，即便是变卖国有资产，这个钱也得花。可是有人担心，动用国有资产置换职工的“国家身份”，会不会导致国有资产严重流失？我认为这决不是国有资产流失，一方面，这是一种等价交换，是公平交易；同时这也就像花钱买设备一样，是一种投资。买设备是为了提高企业的技术装备水平；置换职工的“国家身份”，是为了转换企业的经营机制。一个是硬件投资，形成有形资产；一个是软件投资，形成无形资产。过去，人们并没有把花钱改造企业的经营机制也看作是一种投资，事实上，企业的经营机制，就如同企业的技术、管理、商标等等，都属于重要的无形资产，既然国家可以花钱向外国人买技术、买管理、买商标，那为什么我们不能花钱来买（改造）企业的经营机制呢？如果企业的经营机制改造好了，劳动者有了积极性，企业有了活力，这不成了一笔很合算的投资吗？实际上，用国有资产置换职工“国家身份”的做法，我们并不是没有先例，现行政策也并非完全不允许。如国家有关政策就明文规定，企业破产后资产就可以优先安置职工，现在限制的只是未破产企业不准这么做。对此，人们必然要问，为什么我们一定要等企业死了之后才肯花钱去买棺材，而舍不得在企业生病时去花钱买药呢？这笔账，的确值得我们有关部门仔细算一算。
制衡机制如何完善
当前国企领导班子，普遍存在着两个问题：一是班子不团结；二是缺乏监督。近些年来，党和政府就如何加强国企班子建设，可谓煞费苦心。可国企班子存在的问题，似乎并没有从根本上解决。
国企班子不团结的问题，其实由来已久。过去改制前，是党、政、工等“老三会”闹别扭；改制后，又出来了党委、董事会、经理会三套马车，现在是要各拉各的套，各跑各的道，造成了企业功能的严重内耗。年前我去广西某市调查，当地的负责同志告诉我，本来他们有一家很好的企业，3年前还是市里的利税大户，可就是由于班子不团结，现在已是濒临倒闭了。类似的情况，全国各地不少，各级政府，也为此深感头痛。可头痛归头痛，如何医病，我们还没有找到对症的药方。据我的观察，当前我们的国企班子不团结，根源就在我们现行管理班子的一套办法不完善、不科学，或者说是由体制不顺造成的。一方面，我们要对国有企业进行股份制改造，那么就得按《公司法》的要求，建立股东会、董事会、经理会等机构；另一方面，我们是共产党执政的国家，那么又必须坚持党管干部原则。这么一来，矛盾就出来了。比如我们现在各地实行党管干部，实际上
主要是由组织部在管干部，由组织部直接任命企业的董事长、总经理，并且两人的行政级别也相同，都是正处级或副局级、正局级。如此做法，若是强弱搭配尚可，倘是强强搭配，多数都会明争暗斗，谁也不服谁。中国有句古话：一山不留二虎，为了回避矛盾，所以现在各地组织部门又推出新招，让董事长、总经理一人兼。一人兼二职，矛盾是没有了，因为自己肯定不会跟自己过不去，想闹矛盾也没了对手，可是这又引发了另一个更大的问题，权力过于集中，使班子的一把手失去监督。权力一旦失去监督，就必然出现腐败。这些年，国有企业的一把手频频犯经济错误，甚至违法犯罪，已是最好的明证。
班子不团结也好，一把手腐败也罢，事实上都说明一个问题，国企的领导班子需要看住。如何看住班子，现在有两个办法：一是由政府出面，从外部去监督；一是按公司法的要求，规范治理结构，从内部来约束。我历来倾向用第二种办法，而辅之以第一种办法。因为如果主要由政府去监督，通常会由于信息不对称，监督成本不仅会很高，而且效果也不会很理想。比如对班子不团结的问题，我们的各级政府和组织部门，现行的办法就是调班子。因为不团结的班子，通常会有人告状，有人告状，政府就有可以了解到企业的一些真实情况。这种办法，初看起来是既简便，又可行，可是时间一长，就会上有政策，下有对策。人们发现，没人告状不调班子，而团结就没人告状，团结干好事不调班子，团结干坏事也不调班子，于是企业班子就会和气一团，甚至集体作案。媒体上曾经炒得沸沸扬扬的东锅集团几位原负责人，合伙私分公司股份，就是前车之鉴。再比如说班子的腐败问题，由于政府监督往往是事后监督，一旦查出问题，虽然可以将当事人撤职查办，也可以绳之以法，可损失已经发生，亡羊补牢，已经晚矣。正是有鉴如此，故而我主张应主要依照公司法，从内部对班子加以约束。
用公司法约束班子，说白了就是用砸饭碗的办法，来保证班子的团结和廉洁。《公司法》明文规定：由股东会选举和更换董事，由董事会聘任或者解聘经理。这就是说，政府作为国有企业的出资者，只能委派董事长及董事会成员，而经理则应董事会聘任。如此按公司法运作，最大的好处，就是明确了出资部门与董事会是委托代理关系，董事会与经理是授权经营的关系。董事会必须对出资者负责，经理必须对董事会负责。董事会代表老板，经理只是雇员。这样彼此权责利害，就如同小葱拌豆腐，一清二白。今后若经理再与董事会闹对立，董事会肯定会让他走人、另谋高就；董事长若以权谋私，或者说出现严重的决策失误，股东会也会砸他的饭碗。如此环环相约，丝丝相扣，哪会班子不团结，何愁班子不廉正。并且用这种办法，也不排斥党管干部原则。因为在国有的股份公司里，只有国有资产的法人代表才是干部，党管干部，落实到企业，就是由党委和政府向企业委派董事、董事长，这正好是与公司法的要求，并行不悖、殊途同归。
不过，要从根本上杜绝腐败，还有一个问题不能忽视。政府作为出资者，它与一般的自然人股东不同，是一种特殊股东，对特殊的股东，必须要有特殊的约束。比方在自然人股东组成的股份公司里，股东选派董事会成员，是用自己的投资作为风险抵押的，如果选人不当，导致企业亏损，倒霉的是股东自己，所以自然人股东，一般不会任人唯亲。可是政府股东不同，即使选人不当，吃亏的只是国家，选人的人，丝毫不会受损。因此，当务之急，是要建立一种选人、用人的“连带责任制度”。对那些利用职权，假公济私，往国有企业安插亲信，以及玩忽职守，选人不准、用人不当的政府有关当事人，一经发现，就要对其予以行政和法律追究，凡给国家造成经济损失的，必须让其作出一定的经济赔偿。用人的腐败，是最大的腐败，这方面的教训，既沉痛、又深刻。因此，在看住国企班子的同时，我们还要看住政府。
