殡葬，亘古的话题，被人称之为“夕阳下的产业”。1997年7月，国家颁布《殡葬管理条例》，以法规的形式赋予殡葬部门履行殡葬社会事务管理的公共职能。十几年来，随着社会文明大幅进步，社会法制不断健全，社会功能日趋细化，以及在贯彻实践科学发展观，构建和谐社会的精神指导下，殡葬活动成为人们社会活动中的一项重要内容，殡葬管理成为维持社会肌体正常运转的一部分，其向社会履行的公共管理职能和公益服务性质在新的供需形势下日渐突出与广泛，并以其形成的自然垄断性倍受社会关注，成为公众媒体抨击的主要对象，针对这个热点，笔者经过论证，形成殡葬行业现状与改革构想。
　　一、殡葬事业单位的公共特点
　　殡葬事业单位，是由国家兴办或投资，从事殡葬改革与管理，殡葬法规宣传与执行，向公众提供殡仪服务，从事殡葬科研教育，具有特殊社会服务功能的组织。它包括殡葬管理所、殡仪馆、公墓、殡仪服务站等。
　　殡葬事业单位的公共性质，主要体现在四个方面：一是国家扶持，由国家投资或部分投资，具有对国家政策法规的一定依赖性；二是管理职能，它在政府的指导下，履行殡葬事务公共管理职责，对公众殡葬行为、意识有引导与教育作用，具备推进社会文明进步的功能；三是公益特征，它为公众提供死亡后对价值观念的尊重和提供殡葬文化与物质的满足，有慰藉公众、缓解社会矛盾的作用；四是服务性质，殡葬管理与服务涉及各个层面，每个行为主体，在计取微量成本的前提下，保证社会公众逝有所葬，是整个社会正常运转的重要组成部分。
　　二、殡葬事业单位公共职能缺失原因及其影响
　　殡葬事业单位是一个特殊的单位，有为社会提供特殊服务的公共职责。目前，在我国许多地方的殡葬事业单位，基本实行的是财政差额补贴、经营自负盈亏的体制，在一定程度上既体现对国家政策的依赖性，又体现着它的自主发展性。在国家殡葬法规尚不健全、经费保障尚不落实的情况下，殡葬管理事业单位一方面有维护国家利益、公共利益、履行公共服务不可推卸的责任，一方面具备自主发展、谋求生存的属性，在这种体制下，造成殡葬公共职能的缺失，其主要原因是：
　　1、经费保障缺失，使殡葬事业单位未能充分履行好公共管理职能。
　　国家现行的《殡葬管理条例》规定：殡葬管理遵循积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬……。国家民政部、国家发改委在《民政事业发展第十一个五年规划》中也明确指出：“十一五”期间，全国火化率要达到56%。根据有关数据显示，近几年来，我国年平均死亡人口为820万人，火化数在360万左右，火化率仅达到43.9%。可见，国家将殡葬管理工作重点确定在“有步骤地推行火葬，改革土葬”上结合了我国人多地少的基本国情，殡葬改革与管理任务的艰巨性在一段时间甚至更长时间内存在。缺乏经费保障，国家的殡葬政策将得不到很好的落实，其原因有三：一是我国人口众多，殡葬发展情况不一，殡仪服务要求不一，各地极不平衡，特别是西北、东北、革命老区和少数民族地区，文明殡葬意识淡薄，需要大量的资金投入，其投入重点应是观念破除与建设殡仪馆所上；其二，绝大多数殡葬事业单位，是由国家先期投资，因陋就简办起来的，在为推行殡葬改革初期提供无偿服务的情况下，没有资本积累，在落实国家殡葬管理政策上力不从心。再是作为中小城市，特别是平原地区，在倡导社会文明新风，推行先进殡葬文化，特别是在建设社会主义新农村中，如何引导村级组织和村民建设乡风文明的农村，具有不可推卸的责任。没有经费保障，平原地区的殡葬事业单位将无法为社会主义新农村建设提供基本服务，影响国家有关农村总体发展规划的落实。
　　2、行政推力缺失，影响了殡葬事业单位在建设资源节约型和环境友好型社会中的作用。
　　环境与资源是人类赖以生存和进步的基础，中国是一个环境与资源大国，也是人口和殡葬大国。党的十六届三中全会指出：要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。落实科学发展观，尽最大可能地节约资源和保护环境，实行人与自然的和谐相处是新时期殡葬工作的重要任务。党的十七大和十七届三中全会将农村工作摆在更加突出的位置，然据中国科学院可持续发展课题研究组有关数据显示，我国现有总人口近14亿，人均耕地面积0.11公顷，森林覆盖率为13.9%，占世界水平的15%。然而，据民政部门有关数据表明：近几年，全国年土葬遗体405.08万具，占死亡人数的49.4%，如果平均每具遗体使用木材0.5立方米，那么每年制作木制棺材需要木材202.54万立方米，占全国木材产量的4.3%左右，且现在很多地方的公墓以及农村中的公益性墓地，多是采用水泥砖混永久性结构，以平均占地10平方米计算，那么我国每年有4051万平方米的土地被坟墓占去。为此，推行生态公墓，实行环保殡葬，促进土地资源和森林资源保护是新时期殡葬工作的又一任务，同时，也是殡葬行业在贯彻实践科学发展观、促进人与自然和谐相处的共同责任。然而，在实际工作中，很多地方政府在此项工作上，往往是“只打雷，不下雨”，也就是只发红头文件，没有具体落实措施，其最终结果是许多地方树木滥砍滥伐，青山绿水白化，没有充分发挥好地方政府在节约资源和环境保护上的主导作用，造成土地、木材资源的浪费。
　　3、市场机制缺失，造成殡葬事业在履行公共服务职能的缺位。
　　在前面的论述中，我们已经明确，殡葬行业是向社会提供公益服务的特殊组织。随着社会分工的细化，以及人们丧葬观念的不断更新，殡葬事业单位的公共服务功能也日趋扩大，其社会公共的覆盖面是其它任何行业无法比拟的，也是备受关注的。据笔者了解，现在绝大多数的殡葬事业单位运行的是财政差额补贴，经营状况自负的体制，这种体制使殡葬事业单位游离在“是事业非事业，是企业非企业”的模糊空间，殡葬事业单位既要履行公共管理职能，又要满足日趋扩大和增长的公益服务要求，又无积累参与社会竞争，这种状况造成了殡葬行业在公共职能上的缺位，并在一定程度上促成了少数殡葬事业单位“向钱看”。其主要症结在：
　　（1）由于管理和财政体制的不明确，许多职能部门在管理对象概念模糊的情况下，见缝插针，能管就管，殡葬事业单位的“婆婆”越来越多。在实际工作中，伸手要钱的部门多，支持工作的部门少。据调查，2008年，某市殡葬事业单位缴纳物价、财政、工商、税务、土地等11个部门的各项费用就达8万余元，严重挫伤了殡葬事业单位在履行公共服务职能上的积极性。
　　（2）盲目扩建升档，造成恶性循环。为满足日益扩大的公益服务要求，许多殡仪馆在政府断奶的情况下，不得不负债经营，使殡葬事业单位履行公共职能的主观能动性减弱。在中小城市，殡葬服务单位负债率在80%以上，有的高达千万，少的也有三、四百万，使不少殡葬事业单位不得不以变相创收和提高价格来弥补费用不足，其公益性质有所改变，成为媒体抨击的对象。
　　（3）政府投入减少与运转成本增加，使殡葬事业单位在履行社会公益职能上力不从心。某市殡葬事业单位现有殡葬服务人员83名，以公益性质确定其身份的话，应该是财政全额补贴，按该市2008年度事业单位月人均基本工资为1200元计算，政府财政每年拨给人员基本经费应该是119.5万元，然而政府财政每年仅给予差额补贴7万元。该市年平均火化遗体为5400具，市民平均火化消费水平为380元，而据该市物价部门测算，每具遗体的火化及配套服务设施使用费用却已达到368元，如果把人员工资算进成本的话，每火化一具遗体的成本达到529元。也就是说，在保障公众火化这块公益职能上，殡葬事业单位基本上是亏损的，在履行社会公益服务上，也是付出了巨大的努力，该市殡葬事业单位每年都要减免农村特困户、城市低保户、无名尸体等的火化费及其配套服务费用近5万元，既要履行社会公共职能，又无资本积累参与市场竞争，是促成少数殡葬事业单位年牟取“暴利”的思想根源。
　　正由于上述三种主要原因，殡葬行业在履行社会公共上不得不打折扣，以牺牲社会效益来换取经济利润，殡葬行业忽视社会效益，追求经济利益在一定范围内客观存在，殡葬行业自2003年以来连续五年被媒体列入暴利行业黑名单也就不足为奇，这与殡葬行业的公益性相违背，与构建社会主义和谐社会的精神相违背。
　　综上所述，笔者认为，殡葬事业单位必须按照公共财政的理念，逐步进入市场的方法运作，这是构建社会主义和谐社会的必要，是建设资源节约型与环境友好型社会的必要。
　　三、殡葬事业单位的改革方法
　　（一）殡葬行业履行公共职能的定位
　　党的十六届三中全会以来，我国提出了以科学发展观为指导，坚持以人为本，走可持续发展之路的总体目标，党的十七大和十七届三中全会把保障民生、加强农村建设作为一项十分重要的工作，所以殡葬行业必须服从与服务于构建社会主义和谐社会、进一步保障老有所葬，推动新农村建设的总体要求，推进殡葬改革，规范殡葬管理，完善殡仪服务，积极、稳妥、健康地发展我国殡葬公益事业，保障人民群众丧葬权益。
　　（二）殡葬事业单位实行公共财政和进入市场的基本框架构想
　　党的十六届六中全会报告中指出：健全公共财政体制，把更多的财政资金投向公共服务领域。这为殡葬事业单位纳入公共财政、为准殡葬事业单位进入市场理清了思路，笔者的基本框架构想及建议是：
　　1、科学设置殡葬管理事业单位，严格界定财政供给范围。
　　社会主义市场经济下的公共财政有其公共性、公平性、公益性和法制性四大特点。按照公共财政的理念，殡葬事业单位可以分为公益性单位和准公益性单位。公益性事业单位是指完全承担了政府公共管理职能，提供社会公益服务的事业单位。它包括殡葬管理所、殡仪馆和殡仪服务中心。其次是准公益性单位，是指在为社会提供公益服务的同时，又以其公共产品参与市场，获得利润的单位，如殡葬设备科研推广单位、殡葬教育培训单位和殡葬事业单位兴办的经营性公墓等。对于公益性殡葬事业单位，必须采取财政拨款、政府买单、公众受益的方式。对于准公益性事业单位，地方财政可根据实情，采取定向补助、定额补助的方法，逐步推向市场，这样可以有效地降低运转和服务成本，改变社会公众对殡葬事业单位的看法。
　　2、准确把握殡葬事业单位财政供给保障原则。
　　过去由于殡葬事业单位实行差额补贴，不少殡葬事业单位不得不用创收办法来冲减为社会提供公益服务的支出，所以在制定保障标准时要将殡葬事业单位的实际支出和可预见支出作为重要依据来考虑。结合殡葬公益服务的特点，其主要原则应是：坚持公平性与差别性相结合，坚持需要性与可能性相结合，坚持公益性与随机性相结合，这样，才能保证殡葬服务单位能够及时、优质、高效地为人民群众提供殡葬公益服务，切实履行公共管理职能。
　　3、供给与上缴及准公益殡葬事业单位的调控。
　　享受政府全额财政补贴的公益性殡葬事业单位，其殡葬服务价格应由地方政府物价部门根据当地实际消费水平以不营利的原则确定，其殡仪服务收入与行政罚没应该上缴地方财政。对准公益性事业单位，必须建立合理的政府预算调控体制，从严控制其公共产品支出与收入，从源头上维护人民群众的丧葬权益。
　　4、建立落实殡葬改革、殡仪设备更新、殡葬科研与殡葬职工再教育的专项经费保障体系，弥补殡葬事业单位在上述经费上的严重不足，使殡葬事业单位在贯彻实践科学发展观、突出保障民生、推进农村公共服务建设中发挥更好的作用。

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