加强社区建设，是贯彻落实科学发展观，建设社会主义和谐社会的重要途径。为落实省委、省政府《关于深化社区建设推进社区服务的若干意见》（鄂发[2007]4号）精神，推进居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的新型和谐社区建设，省政府发展研究中心、省民政厅组成联合课题组，对襄樊、十堰、黄石、荆门等地的小城镇社区（县城及集镇社区）建设进行了专题调研。
一、我省小城镇社区建设的现状
我省的社区分为大中城市社区、小城镇社区及农村社区。截止2007年底，我省共有社区3539个，其中大中城市社区2573个，小城镇社区及农村社区966个。大中城市社区以城市居委会为基础，经过几十年的建设和发展，已经形成比较规范的运行机制，服务功能较强，基础设施比较完备；农村社区目前还处于试点阶段。随着农村工业化、城镇化的不断发展，小城镇社区成为当前社区建设的重中之重，引起社会广泛关注。近几年来，在各级党委、政府的领导和民政部门的指导下，我省小城镇社区，针对自身底子薄、规模小、情况复杂等特点，不断探索，各项工作开始走上正轨，并取得初步成效。
（一）社区组织普遍建立，基层社会管理体制基本形成
各地针对过去居委会规模过小、地域交叉、资源分割、管理不便等问题，以原城镇居委会、城中村及周边村镇、大中型企业社区、新建小区等为基础，整合新建社区、调整社区规模，在城区和乡镇（包括撤并乡镇）基本实现社区全覆盖。各地在社区整合调整及培育过程中，同步健全社区组织、构建服务管理体系，社区党组织组建率已达到100%，初步建立起以社区党组织为领导核心，以社区自治组织为主体，以社区群团组织、志愿者组织和服务性民间组织为基础的社区组织网络体系，小城镇的基层社会管理体制基本形成。
（二）社区干部结构普遍优化，综合素质和工作能力得到提高
从2001年推进社区建设之初到现在，各地已经基本完成社区干部换届选举，干部队伍建设进入新阶段。通过“公开招聘、定岗竞争、择优入围、依法选举”的办法，逐步改变了过去社区干部年龄偏大，文化素质不高，创新服务意识不强的状况。本次调研结果显示，四城市（宜城、老河口、丹江口、钟祥）139个社区的703名社区干部中，年龄结构趋于年轻化，中青年干部占到近半数，其中30岁以下的干部占12.5%，30-40岁占33.4%；文化水平有了较大提高，其中学历在大专及以上的干部比例达到32.3%。小城镇社区干部队伍的年龄、文化等结构得到优化，逐步缩小了与大中城市社区之间的差距。与此同时，各地高度重视社区干部的职业道德、政治素养以及工作技能培训，部分有条件的社区还组织社区干部到大中城市先进社区学习管理经验，社区干部的综合素质和工作能力得到提高。
（三）社区基础建设逐年加强，社区服务工作条件得到改善
近年来，各地按照因地制宜、循序渐进的原则，多方筹措资金，不断加大社区投入，不同程度地解决了社区工作用房、活动阵地、服务场所、工作经费和社区干部待遇等问题。襄樊、十堰等地区小城镇通过财政补贴、对口援建、以奖代补、资产划拨等措施，逐步解决社区工作和居民活动用房问题，取得明显成效。宜城市财政从2007年起对城区13个社区按照1万元标准安排办公经费，改善社区服务条件，逐步实现“十个一”和“八个有”目标。老河口市和丹江口市建立“四大家”领导联系社区工作制度，联系的领导帮助积极筹措社区建设资金，解决社区建设中的问题，使社区场所面貌焕然一新。各地按照鄂发[2007]4号文件的要求，落实社区干部的工资待遇，一部分地区为社区干部办理了基本养老和医疗保险；部分社区的所驻单位还通过“费随事转”等形式，向社区提供一定的工作经费。
（四）社区各项制度普遍建立，推进社区建设的工作机制逐渐完善
各地积极探索政府职能转变、理顺关系、划分职权的实现形式，努力构建“党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道社区主办、社会各方支持、群众广泛参与”的社区建设工作机制。不少地方政府结合自身情况出台社区建设指导性文件，成立社区工作建设领导小组；部分城市在民政局单独设立社区办公室，专职负责社区建设工作；建立党政领导挂点社区和部门对口帮扶社区制度；将社区工作纳入政府工作目标，建立责任制。如老河口市，在健全社区工作机制方面进行了积极探索。在领导机制上建立并坚持“四大家”领导联系社区工作制度、社区建设联系会制度、社区书记直接责任人制度、市领导工作专班督查制度等；在社区民主制度建设上建立居委会成员包片、居民代表包户的社区联系居民制度，人大代表、政协委员社区接待日制度等。有力推进了社区建设和管理规范化、精细化、公开化。
（五）民主自治活动普遍开展，居民参与意识逐步增强
党组织领导下的充满活力的社区居民自治机制正在形成。自2003年我省开始社区居委会直接选举试点以来，社区干部选举制度逐步建立和完善。如2003年，宜城市七里花园社区实行自愿报名、闭卷考试、公开答辩、直接选举的方式组建社区居委会，取得良好效果。各地积极拓宽畅通居民民主参与的渠道、进一步健全完善居民代表会议、议事协商等制度，组织居民开展“门栋自治”、“社区对话”、“社区听证”、“民评官、民评民”等民主管理活动，创新民主管理机制，推动社区民主自治，居民参与意识普遍增强，社区重大事务的民主协商和决策机制正在形成。
（六）社区服务普遍拓展，居民群众得到真正实惠
总体来看，小城镇社区已构建起较为全面的社区服务平台，基本具备再就业、最低生活保障、治安防范、环境卫生、计划生育、医疗保健、文化娱乐、体育健身等设施和条件。各地积极培育服务中介机构和社区民间组织。部分社区开设了医疗服务、家政服务、保洁服务、困难群体优抚救助、下岗及失业人员再就业等便民服务。同时积极引导组织社区居民成立民间兴趣组织，开展社区文化活动，丰富了社区居民的精神文化生活。
二、当前我省小城镇社区建设中存在的主要问题
虽然小城镇社区建设取得一些进展，但面临的问题也比较多，有些情况还比较突出，亟待研究解决。
（一）管理体制问题
现行社区管理体制问题主要体现在以下几个方面：
一是政府职能转变不到位，对社区的职责定位存在偏差。按照《居委会组织法》规定，居委会是基层群众性自治组织，其主要职责是建设社区、服务居民。而现阶段大量应该由政府部门作为责任主体的工作，均通过签订责任状、组织考核验收、实现一票否决等强制性措施，下推转嫁给社区，致使社区居委会成为一个职能包罗万象、具有无限责任主体的准行政化、全能的组织。
二是社区与政府的关系没有理顺，社区工作职责与权利不相符。部分街道办和政府部门同志在一定程度上仍将社区当作政府的延伸，对社区干部采取行政式领导方式，习惯于管住社区、控制社区，把社区作为下属组织，让不具备执法主体资格的社区承担拆违、食品安全等执法任务，致使社区常常被作为民事纠纷的被告，担负一定的法律责任。
三是“权随责走、费随事转”落实不到位。现阶段小城镇社区尚未建立起行政工作进社区的准入机制，有关部门要求社区协助完成的工作不能够较好的做到“权随责走、费随事转”，往往事转费不转，一定程度上还存在硬性摊派的做法，加重了社区工作负担和经济负担，影响了社区正常工作的开展。
四是社区日常管理和共驻共建机制有待完善。小城镇社区构成情况比较复杂，主要有老城区居委会转换身份而成的社区、城中村改造形成的社区、城乡结合部农村城镇转变而成的社区、企业移交社区、新建小区社区等；其人口结构也趋于多样化，包括老居民、城中村农民、乡镇进城农民、外地落户居民、企业职工等。社区居民原有身份的不同，造成同一社区所享受的政策待遇各不相同，致使社区在进行日常管理时左右为难，部分居民对社区不信任。另一方面驻社区单位参与社区建设意识不强，多数社区单位援建仍处于靠关系、靠感情的阶段，尚未形成完善的社区共驻共建制度。
（二）基础设施和服务功能问题
在硬件基础设施建设方面，由于资金投入有限、场地约束等原因，部分社区仍存在办公场地小、条件简陋、基础设施差的问题。本次调研结果显示，四城市139个社区中办公面积在80平方米以下的社区占到26%，其中部分社区办公面积不到40平方米，另外，还有7个社区租房办公。这些社区办公条件简陋，少数社区甚至无电话、电脑、档案柜等基本办公设施，严重影响社区日常工作的开展。另一方面，某些社区办公场所面积充裕，装修档次较高，但办公场所布局不合理，社区干部办公场所面积较大，居民议事活动和开展社区服务的场所较小，未设置“一站式”服务大厅，便民设施放置不科学，造成社区居民办事不便，制约了社区服务功能的发挥。
在社区的软件服务功能方面，由于条件有限，创新意识不强，服务领域和服务水平与居民的实际需求还存在一定的差距。现阶段社区的服务领域主要集中在劳动就业、生活救助、困难帮扶、家政服务等基本生活需求方面，精神文化等较高层次的服务开展相对较少，养老、心理咨询、健身娱乐、文化教育等一些居民迫切需要的服务设施覆盖率还比较低，部分服务设施虽已建立，但由于经费紧缺等原因无法保证长期正常运转。
（三）社区干部的身份及待遇问题
据调查了解，目前社区干部身份比较复杂。一部分为原街道办机关人员，身份上仍然是国家公务人员，通过财政拿工资；一部分为原居委会老干部，按原来的管理费方式发放工资；一部分为临时聘用干部，发放临时工资；一部分为乡镇机构改革时富裕人员充实到社区工作的，享受乡镇干部待遇；一部分村改居社区还保留原村委会干部身份。这种同一个社区不同身份并存的现象较为普遍，造成社区干部对自身的定位不明确，影响工作情绪。另外，社区干部承担大量政府和部门下派的行政性工作，与其非行政性身份不符，导致社区干部抱怨情绪较浓。
总体来看，现阶段我省小城镇社区工作人员待遇普遍偏低，养老保险、医疗保险等基本福利普及率不高。本次调研结果显示，四城市社区工作人员平均工资仅为每月612元，尚有60%的工作人员每月工资不到600元。养老保险和医疗保险普及率仅分别为30%和42%。目前小城镇社区普遍存在“事多人少”、“工作任务重，经济待遇低”、“眼前无虑，后顾有忧”的问题。据调查，平均一个社区5-6名社区干部，要承担近20多个大项社区日常管理工作及上级政府和部门下派的行政性工作，基本无节假日休息时间。尚有大量社区干部未纳入养老保险、医疗保险体系，存在离职即失业、生活无保障的问题。
（四）相关政策落实问题
在社区建设方面，各级政府都出台了相关的文件和指导意见，如国务院出台《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发[2006]14号）、省政府出台《关于加强社区建设推进社区服务的若干意见》（鄂发[2007]4号）等，其中对社区适宜规模、新建住宅小区预留社区办公用地、基础设施建设标准、社区居委会成员选举办法、民主自治制度、社区建设经费保障等方面都有明确意见，但在小城镇社区的落实情况并不理想，其主要原因有以下几个方面：
一是部分地区的基层政府和社区干部对相关政策的认识不足。由于缺乏系统的学习和培训，致使相关人员无法及时正确领会文件精神，对某些已经明确提出的规定并不熟悉，从而影响到有关社区政策规定的落实。
二是部分地区财力有限，无法落实关于社区硬件设施建设、办公经费以及社区干部福利待遇的规定。我省部分小城镇还处于吃饭财政的困境，无法按照文件规定标准对社区建设进行补贴和转移支付。
三是社会各方面对社区建设重视程度不高，配合力度不够。社区建设和管理往往涉及到多个利益主体，由于缺乏有效的协调机制，使得某些文件规定流于形式。如新建小区预留社区办公用地的规定，部分地区由于开发商和规划部门缺乏配合而无法落实。
三、进一步加强小城镇社区建设的基本思路
（一）完善社区管理体制
1、合理划分社区公共事务，科学定位政府与社区在社区管理和服务中的角色、功能及权责关系。全面实行行政事务进社区准入制度，凡未经市（县）社区建设领导小组审核同意而要求进社区的工作，社区有权拒绝。对批准进入社区的各项行政事务，要明确工作的权责范围和经费标准，严格落实“权随责走、费随事转”。政府各部门派入社区工作的专职人员，遵循“条块结合，以块为主”的管理原则，在社区委员会和上级业务主管部门的双重领导下开展工作，以社区管理为主。倡导政府机构和非政府组织对需要并适宜社区办理的非自治性事务通过向社区购买社会服务的方式解决。
2、改革考核方法。首先要取消多头考核。政府的各级各类职能部门对社区应开展的工作，不再进行分头考核，取消对社区的“一票否决”制度，由各相关部门提出考核项目、指标的建议，以区社区建设主管部门为主对社区进行统一的综合考核，减轻社区应付各种检查验收的负担。其次要改革相关工作的考核办法。各项进入社区的工作，应以工作的实际效果为考核标准，明确规定各相关部门不得以社区是否悬挂本部门的工作牌匾、建立专项档案、设立专门机构等作为考核工作的依据。
3、根据《居委会组织法》，加快制定社区居委会选举办法，出台社区民主管理规范，建立社情民意反映制度和重大事项的决策听证、居务公开民主管理、民主评议等制度，建立健全社区自治章程、居民公约，实行居民自我管理、自我监督，推动建立党领导下的充满活力的社区居民依法自治的机制。
4、完善社区共驻共建机制。把满足社区居民需求作为共驻共建的主要目标，将社区居民实际需求与挖掘社会单位现有服务资源有机结合，形成“社会单位参与、街道社区联动”的共驻共建运作机制。建立由街道、社区、社会单位组成的社区建设协调委员会，定期召开协调委员会会议，对社区建设的重大问题进行协商，对重大事项、重大活动的进展情况进行通报。在开展共驻共建活动中，不断总结推广社会单位、社区和个人的先进经验，适时召开社区建设工作会议，对关心支持社区建设的优秀单位和共驻共建示范社区进行表彰。
（二）创新社区工作机制
1、探索并推广社区“大党委”工作机制。借鉴武汉市江汉区的做法，在全省小城镇社区中开展“大党委”制试点，即在社区内成立由常驻单位领导参加的社区党委，从组织上增强社区自我服务力量。社区党委定期召开会议，确定社区工作思路和重点，共同解决社区面临的困难和问题。
2、推行社区专干工作制度。在社区行政事务准入制条件下，对允许进入社区的行政性事务，实行专干工作制度，由相应的行政部门通过选聘等方式，确定社区工作（如低保、残联、信访等）专职社区工作者，由相应行政部门承担工资及福利保障责任，社区提供办公场所，协调相关事务。
3、探索社区行政事务与自我服务职责分离的制度。对自我服务职责可比照小区业主委员会的办法，在社区居民中通过选举产生的人员负责；对行政性事务，由行政部门选定的社区专干承担。
（三）强化社区基础设施建设
1、将社区公共服务设施建设、公益事业发展和商业服务网点布局等纳入城乡建设总体发展规划，统筹安排。
2、根据社区的人口规模、地域面积和功能定位，采取新建、改造、调整、划拨等多种方式和途径，规划、配置好社区各类公共服务设施，重点解决好社区组织工作、服务用房和居民公共活动场所等问题。
3、按照“统一规划、统一标准、统一建设”的原则，充分利用、整合各级政府现有的信息网络资源，由政府立项、信息产业部门指导、民政部门组织实施，统一开发以居民基本信息为基础、以社区日常业务工作为主要内容的社区管理信息系统软件，建设社区管理信息系统，实现各级政府、相关部门信息资源共享和协同服务；以城市为单元，建设社区服务信息网站和服务热线系统，不断提高社区服务的现代化水平。
（四）健全社区服务功能
1、改善服务设施。充分考虑新建社区与原有社区、中心地段社区与边远社区、商务区与纯居民区的不同条件和需求，采用多种方式，因地制宜地解决社区服务设施滞后的问题。对于即将新建的社区，要鼓励支持建设体制优化、功能完善的新型社区；对于带动能力强的社区，要积极推进社区间的“嫁接”、“重组”，促进资源共享；对于老社区，要探索社区公共资源的社会化运营工作机制。属于政府投资的公益性事业单位，应先行向社区开放，并制定相关优惠政策，鼓励其他驻社区单位向社区开放服务设施。
2、整合社区服务资源。充分发挥社区服务中心和社区服务站等社区公共资源的示范带动作用，引导社区内的企事业单位开放服务设施面向社会联合经营，提高服务资源的社会化程度。
3、拓宽服务领域。加快社区服务中心建设，建立集公益服务、市场服务、志愿服务为一体的社区服务中心。启动居家养老工程，完善社会救助工程，扩大下岗再就业工程，实施环境综合整治工程，发展社区卫生事业，推进社区服务产业化，做好老年人、残疾人、优抚对象、贫困人员等弱势群体的服务，逐步把流动人口纳入社区服务的视野，使他们共享社区发展成果。
4、创新社区服务方式。以《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发[2006]14号）为指导，坚持把社会效益和经济效益、传统服务方式和现代服务方式相结合，既要发挥好现有服务体系的作用，又要充分利用现代技术开展便民服务热线、中介、现代信息等新型的服务方式，提高服务的效率和水平。要本着便民利民的宗旨，按照市场经济规律，区分不同情况，采取无偿、低偿、有偿相结合的方式发展好社区服务业。
（五）开展社区干部培训，加强队伍建设
1、加强对社区干部的思想教育和业务培训。要依托各级党校、行政学院建立社区工作者培训基地，设立社区工作者的培训基金，加强对社区干部的工作技能、工作方法等方面的培训，提高他们的综合素质和工作能力。
2、健全和完善选配优秀大学毕业生和新录用公务员到社区锻炼的制度，鼓励年轻干部和高等院校毕业生到城乡社区建功立业，对表现优秀、成绩突出的社区党组织和居委会成员，应予以表彰奖励，并通过一定程序提拔充实到基层公务员队伍。
3、按照不低于当地社会平均工资水平的标准，确保社区党组织和居委会专职工作人员的工资，落实保险等相关生活福利待遇，并随经济发展适当增长。尽快制定离任社区干部待遇的具体办法。
4、加强社区志愿者队伍建设。推行志愿者注册制度，动员共产党员、共青团员、公务员、专业技术人员、青少年学生以及身体健康的离退休人员加入志愿者队伍，壮大志愿服务力量。整合各类志愿服务资源，指导志愿组织和志愿人员开展社会救助、优抚、助残、老年服务、再就业服务、社区安全、社区矫正、安置帮教、普法、科普、社区健康管理等活动。加大宣传力度，推出社区志愿组织和志愿人员典型，营造重视、支持社区志愿服务的氛围。建立志愿服务激励机制，使志愿者能够得到其他志愿者的服务。
四、政策建议
1、做好国发[2006]14号和鄂发[2007]4号文件的贯彻落实和督办工作。一是建立社区行政事务准入制度，对社区事务实行分类管理，明确政府、部门、社区的任务和责任。落实“权随责走、费随事转”的政策，按照劳动与报酬相对应的原则，根据交办工作量的大小、难易程度、人员多少和时间长短支付相应的工作经费。工作经费标准由当地政府按劳动量或服务对象多少确定。二是要强化规划、建设等有关部门的落实督办责任，落实社区组织工作用房、居民活动场所等公益服务设施。对于未按规定预留社区居委会办公用房和社区服务用房的建设项目，不予审批和验收。三是落实国发[2007]14号文件精神，把“地方政府要按照每户每年10元的标准落实工作经费”的要求落实到位，并纳入财政预算。四是根据各地职工平均工资水平，适度调整和提高社区干部的工资福利，建立社区干部工资自然增长机制，落实社区干部的养老保险、医疗保险，缴费标准按有关规定执行。五是加快整合各级政府现有的信息网络资源，以居民信息为基础，以社区为终端、市州为连接、省为中心，建设全省社区管理信息系统，实现全省各级政府、相关部门信息资源共享和协同服务。
2、将社区基础设施建设纳入发展规划，给予资金扶持。建议将社区服务中心及网点，信息网络系统建设、劳动就业和社会保障中心及网点，卫生服务中心及网点，老年人福利服务中心及网点，便民商品配送中心及服务网点，残疾人康复中心等项目的建设，列入省发改委项目投资规划，并按规划落实项目建设，安排建设资金。
3、比照农村村委会干部工资保障政策，提高社区工作人员的待遇。按照鄂发[2007]4号文件确定的“不低于当地社会平均工资水平的标准，确保社区党组织和居委会专职工作人员的工资，落实保险等相关生活福利待遇，并随经济发展适当增长”的政策要求，建议比照农村干部工资保障机制，由省财政通过转移支付形式统一解决。
4、对社区服务项目建设给予政策支持。各级政府对社区利用自有资产开展经营活动的立项审批、资金扶持、设施保障和税收减免等给予一定的政策优惠。财政每年安排一定的资金用于社区公益性服务项目建设；对福利经营性的服务项目给予一定的支持；对社区服务中纯经营性的、社会效益和市场前景良好，但初期运作困难的项目，可采用贴息或一次性补助等办法给予扶持。对符合有关条件的服务项目，要给予相应的税收减免。同时，鼓励企事业单位和民间组织开办社区服务项目，兴办社区服务企业。积极争取国家社区服务业发展引导资金，为社区服务发展创造更好的条件。
