为增长而投资：中国儿童福利制度中的政府支出行为分析
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一、问题提出
在计划经济时代，我国儿童福利制度分为两种制度：一类是由农村合作社和企业事业单位提供的集体福利制度；另一类是由国家提供的国家福利制度。制度内与制度间虽然水平不一，分割现象明显，但是基本上能提供一个基本安全网。计划经济向市场经济转轨，中国的经济增长迎来了一个高速增长期。但在经济快速增长的同时，我国的儿童福利体系并没有演化成制度型 的制度。政府在儿童福利支出项目上主要集中在教育和福利机构两项上，儿童其它福利项目被删减，尤其在农村明显；政府支出水平比较低，儿童方面的支出远远低于人均财政收入的速度，即使是政府重视的教育支出也低于人均财政收入增长的速度，1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，提出财政性教育经费占国民生产总值的比重，在本世纪末达到4%，但是至今仍未达到；政府对留守儿童，流浪儿童，与流动儿童等特殊儿童群体，提供的社会支持相当匮乏。而根据福利理论发展的工业革命逻辑（Logic of industrialism）：在工业化的推力和拉力下，社会福利机构的完善和发展成为不可或免的结果（Wilensky ？ Lebeaux，1958, p.138）。在我国经济的发展与工业化的加快，不仅没有推动我国儿童福利制度建设，而且把计划经济时代建立起来的全面覆盖的儿童福利体系拆的支离破碎。工业化的进程并没有推动儿童福利制度的完善，说明中国的发展和制度变迁面临的选择集合和约束不同，因此导致选择的路径不同。诺斯（1994）将影响制度变迁的选择集合分为两类：报酬递增和显著的交易费用所确定的不完全市场。报酬递增是解释制度向有效制度转变的分析思维，不完全市场是试图去解释一些不良绩效制度存在的原因。
在存在报酬递增时，制度是重要的，他确定了制度变迁的长期有效路线。但在在偏好的无争议的给定下，路线的分歧和持久的不良绩效将会处于支配性。报酬递增是建立在市场完全和交易费用为零的假设上的，如果市场不完全，信息分割严重，行动者的主观模型将会被不完全的信息反馈及规定路线的意识形态所修正。那么不仅路线的分叉而且持久不良绩效将居于支配性，历史上由行动者派生的观念就会规定他们所做出的选择（诺斯，1994，第128页）。
诺斯认为在制度变迁过程中，制度变迁偏离最优路径是由无争议给定的制度偏好或者信息的不完全导致行动者的制度偏好受制于历史意识形态所导致，即制度的偏好会影响制度变迁的路径选择。诺斯是在假定制度偏好不变前提下，阐述制度偏好对制度变迁的影响。布罗姆利(1996)扩展了诺斯的制度偏好，认为有些制度交易会是对新的社会偏好做出反应，即制度变迁也是对变化的制度偏好的反应，但是布罗姆利的制度偏好仅仅局限于社会偏好。而在政府主导下的制度变迁，政府决策者的偏好影响制度选择。本文将制度偏好扩展为决策层面的偏好、执行层面的偏好与社会层面的偏好，制度的变迁取决于三方的博弈。在政府主导下的变迁，政府的价值偏好，即决策层面和执行层面的偏好也就成为影响制度变迁核心价值偏好。因此，本文试图从政府偏好角度分析中国儿童福利制度中政府支出行为。
二、文献回顾
（一）儿童福利制度偏好与制度安排
福利制度价值偏好可以分为三种：为社会控制而发展儿童福利，为儿童权利而发展福利与为国家经济增长而发展儿童福利。为社会控制而发展福利的制度安排表现为残补型。残补型儿童福利主要给特定的群体提供特定的服务（Neel，1971），其价值假设是政府是一个守夜人角色，只有在家庭和市场失灵的条件下，政府才介入（Alfred Kadushin, 1980, p.6）。为社会权利而发展福利制度安排表现为制度型。制度型的儿童福利认为儿童福利制度将向所有的儿童提供福利服务，其价值假设是每个儿童都需要帮助（National Academy of Science, 1976）。国内学者徐月宾（2001）和陆士祯（2003）根据制度和残补的价值取向对儿童福利制度进行介绍。刘继同（2002）根据儿童福利制度发展历程将儿童福利制度分为社会救助范式，教育取向发展型儿童福利，社会保护型儿童福利和社会参与与整合型儿童福利。残补与制度型儿童福利价值主要是移植Wilensky＆Lebeaux（1958, pp.137-147, 283-334）的社会福利制度“二分法”，即将社会福利制度分为残补型福利制度和制度性福利制度。残补型和制度型制度安排比较充分的解释福利国家的发展历程，但是在人力资本理论的冲击下，儿童福利制度价值出现新的制度偏好。
人力资本理论影响儿童福利制度安排，特别是影响发展中国国家的制度安排。美国经济学家舒尔茨( Schultz Theodore W., 1960)提出的人力资本理论。人力资本理论被应用于微观分析领域和宏观分析领域。在微观分析领域，贝克尔(Becker Gary, 1964)把人力资本投资描述为“通过增加人的资源而影响未来的货币和物质收入的活动”。这种收益放大到社会层面, 即个体的人力资源增加, 将提高人对信息、知识、技术的获取、运用和转化能力, 大大提高劳动生产率, 从而带来社会经济的增长（Pollitt, 1990；Behrman, 1997；Griffin and Kinght，1992；Dasgupta，1997）。在宏观分析上，卢卡斯和罗默(Romer, 1986; Lucas, 1988)将人力资本理论引用到新增长理论之中，认为其他条件相同的情况下，人力资本存量较大的国家或地区有可能在长时期内保持相对较高的经济增长率。人力资本投资成为发展中国家赶超发达国家的战略选择。通过人力资本的投资，可以提高生产率，增进收入平等分配（杨建芳，2005，2006）。不管是从微观层次分析还是从宏观层次分析，从人力资本角度分析的儿童投资，都是将儿童的投资置于社会发展或者经济发展的工具，即为增长而投资，本文将这种价值观称之为儿童发展工具价值。目前，对于人力资本理论而发展中国家的儿童福利制度安排研究主要是立足于人力资本理论对于儿童教育健康投资的积极作用，没有考虑到这种理论对于整个儿童福利制度安排的影响。
（二）中国政府价值偏好与福利供给
在中国由计划经济向市场经济转型，中国对福利制度存在的绝对平均主义矫枉过正，效率优先成为决策和执行层面的制度价值偏好，在十四届三中全会上将福利制度确立为市场经济的维系工具（郑功成，2002）。作为一个发展中国家，以经济建设为中心，实施赶超战略，GDP增长成为政府部门的至上目标（中国经济增长与宏观稳定课题组，2006）。在中国社会转型和赶超的背景下，中国的福利制度从属于经济发展，成为经济发展的工具。
一切以经济建设为中心影响政府福利供给，目前对制度价值影响政府在社会福利上的支出可以分为三个层次，：第一个层次社会支出在政府财政支出比重。在这个层次上的研究可以分为两类：一类是对地方政府进行局部均衡分析，主要从财政分权与官员晋升制度分析地方政府为了晋升，用生产性方面的支出挤占社会性支出（徐现祥，2007；周黎安，2007；傅勇、张宴，2007；中国经济增长与宏观稳定课题组，2006；王珺，2004;等）；另一类是从经典财政理论“用脚投票”和“用手投票”的角度对中国教育支出进行一般均衡分析（丁维莉、陆铭，2005；乔宝云、范剑勇、冯兴元，2005;等）。第二个层次是儿童福利支出在社会支出中的比例。在这个层次研究主要从中国福利制度转型，所产生重社会保险轻视社会福利的路径依赖的角度进行分析（尚晓援，2001；刘继同，2006）；第三个层次是儿童福利支出中各项目支出比重及关系。在这层上研究目前主要是案例方面的研究，尚晓援（2006）通过案例分析中国农村孤儿享受支持性、补充性和替代性服务的情况。
三、分析框架与研究假设
在一个理想的制度变迁过程是：制度变迁是决策层面、执行层面和社会层面的三方博弈的结果。社会偏好通过“用手投票”和“用脚投票”机制表达自己的需求，但是相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权实践，中国财政分权制度是建立在中央与上级政府委任制的框架基础上的。这种体制在一定程度上限制了地方政府对当地居民需求的重视程度。同时，“用脚投票”的人口跨区域迁移，尤其对缺少劳动技能的农村劳动力来说，是比较困难的，且当前中国的人口迁移在绝大多数情况下并不能改变户口身份。事实上，对进城打工的农村劳动力来说，他们没有被认为是合法的城市居民，也没有享受到与城市居民同样的义务教育、医疗卫生等公共产品，他们依然是流出地的农民身份。因此，西方的"用脚投票"机制在中国并不存在，中国也没有出现通过居民与地方政府的双向选择而在地理空间上进行类聚的由多个俱乐部式的地方社区组成的社会，一般说来，居民对公共产品的偏好和需求并不在地方政府的优先考虑范围内（乔宝云，2005）。“用手投票”和“用脚投票”需求表达机制缺乏，政府在制度变迁中起主导作用，政府的价值偏好成为制度变迁的核心价值偏好。
新中国第一部宪法规定儿童受国家保护原则，但是在国家实行赶超战略的背景下，儿童作为国家发展的工具。在1953年9月，全国一届人大一次会议的《政府工作报告》提出：“为了适应经济建设的需要，教育部门应当首先集中力量发展和改进高等教育。中小学教育已有很大的发展，今后应当着重质量的提高。” 儿童的教育投资成为国家发展的工具。1978年来，受西方人力资本理论的影响，确立的人才强国和科教兴国方针，制定的《九十年代中国儿童发展规划纲要》和《中国儿童发展纲要(2001—2010)》发展纲要，都显示政府在儿童发展上的价值偏好，即为增长而投资。政府把儿童的投资设定为增长而投资，事实上隐含着一种逻辑即政府所有的投入都是围绕经济增长，应该采取最有效率的投入要素组合促进经济增长，如果存在其它能更有效率促进经济增长的要素，政府就可能偏于其它方面的投入。在计划经济背景下，一方面由于政府认为社会主义比资本主义优越，剥削在社会主义国家不再存在，按需进行平均分配；另一方面，政府认为市场是产生不平等分配的基础，因此尽量用行政调节的方式取代市场调节方式。在行政方式调节下，企业财产属于国有，企业经营阶层无剩余索取权、转让权和控制权，缺少赢利的动机。企业附属于政府，政府通过计划与资金支持，保证企业生命长存，企业承担不仅承担生产任务还承担了大量社会功能，即“企业办社会”。各级政府之间，财权与事权集中于中央，地方政府的任务是执行中央的方针路线和计划，自主权较小。在这样的背景下，形成照顾儿童三个层次：农村靠合作社，企业或单位，国家安排相关制度。而这三个群，虽然提供的水平高低不一，但是基本上能为儿童提供一个安全网。儿童发展是国家发展的工具观念对儿童福利整个制度影响较小。
但改革开发以来，中国改变了对相关行动主体的激励机制，农村采取家庭联产承包制瓦解了合作社的基础，国有企业改革剥离国有企业的社会功能，财政分权刺激地方政府改革动力。效率优先，公平兼顾成为政府、企业和社会的价值偏好，平均主义观念受到摒弃。在效率优先的背景下，政府在儿童发展的制度偏好发生变化，由计划经济时代的，平均主义占主流与儿童发展是国家发展的工具的组合转变为效率优先与儿童发展是国家发展的工具组合。在新的组合下，增长、投资与效率的概念凸显。政府把增长确定为首要任务，在农村，儿童照顾等责任随家庭联产承包制一起转让给农户。在城市里，政府通过社会化的措施剥离国有企业的社会功能，将儿童照顾等责任转移给社会。中央政府与地方政府之间，由于由上级任免的晋升考核机制，在信息不对称的条件下，易测量的指标成为各级政府的追求目标(周业安，2004)。
具体到儿童福利投入表现为以下特征：（1）在儿童福利支出项目上，效率优先，为增长而投资，儿童投资成为经济经济增长的工具，决定了各级政府在儿童福利支出项目的投入组合选择从属于经济增长的目标，儿童支付项目不齐。（2）在各级政府在儿童福利支出水平上，如果存在其他投入在促进地方经济增长效应上明显强于儿童方面的投资，各级政府将用其它方面的投入挤占儿童方面的投入。虽然国家确定了普及义务教育的目标，但是如果其它投入对地方经济增长短期促进效应明显强于义务教育普及，地方政府将把经济增长目标作为首要目标，用其它方面的投入挤占教育方面的投入。（3）对于中央政府确定的目标，地方政府的投资追求满足中央政府明确提出和易于测量的指标。国家提出普及九年义务教育目标，地方政府将义务教育普及率作为政绩一个部分，加大对义务教育的投入。而幼儿教育由于没有纳入中央政府的明确目标范畴里，幼儿教育的投资明显受到挤占。
四、儿童福利支出项目国际比较与描述统计分析
（一）中国儿童福利支出项目分析
1.现金支付项目
儿童现金支付项目包括儿童生育津贴、儿童津贴、儿童补贴、产期和孕期津贴以及产期和孕期父母薪酬发放等项目。本文采用OECD对社会支出的划分法对中国儿童福利现金支出进行分析。OECD对社会支出划分分为三个维度：现金支付功能是否有再分配效应，现金提供者是政府还是私人和参与者是强制性还是自愿性，将社会支出分为八大类，如表1。
中国儿童方面的现金支付主要两项：生育保险支付和配合计划生育的独生子女奖励。生育保险分为两种形式：企业保险形式和社会保险形式。企业保险形式是在本单位的医疗机构或者指定的医疗机构检查和分娩时，其检查费、接生费、住院费和药费由所在单位负担。即由单位支付生育津贴和生育补助费用的制度。生育保险社会保险制度具体办法是，企业按照统一费率（最高不超过职工工资总额的1%）缴纳生育保险费，建立生育保险基金。职工生育津贴和生育医疗费由生育保险基金支付。按照OECD的标准，生育社会保险属于强制性的、具有再分配效应的公共性质支出；生育单位保险属于在企业范围内具有再分配效应的私人性质支出。本文采用OECD的划分，生育保险项目中公共支出只包含生育社会保险项目。另一项目为配合人口计划生育政策发放的独生子女奖励费用。国家为配合人口政策的实施，对于领取独生子女家庭给予奖励，一般奖励标准是每人每月2.5元 ，支付到14岁止，资金由地方财政负责。
2.服务提供
公共支出在儿童福利方面的项目，包括政府直接财政直接支出和资助的服务和设施。具体可以分为政府提供的普惠式服务和改善家庭关系服务。普惠式服务是指政府针对所有家庭提供的服务，主要指教育与健康服务。改善家庭关系服务主要针对家庭关系紧张和家庭结构不全提供的服务。Alfred Kadushin（1980, p.26）根据家庭关系类型，将政府提供的儿童福利分为三类：支持性服务，主要指政府在家庭结构完整，但是家庭关系出现紧张状况下提供的服务。补充性服务，指因父母亲角色不当，已对儿童造成一定程度的伤害，但其家庭结构只需要经由适当的协助，儿童仍然可以继续生活在自己的家庭中而不会再度受到伤害，则可以从家庭系统之外给予补充性的服务。替代性服务，指家庭功能或亲子关系发生严重缺失，以致儿童不适宜继续生活在原生家庭，此时需考虑将儿童安排到替代性的居住场所作为一种暂时或永久性的安置及教养。中国政府目前提供的儿童福利服务主要有四项，针对全体国民提供的教育服务、针对婴儿提供的免费免疫服务与针对家庭结构破裂或弃婴、流动儿童等提供的寄养和收养服务、通过“五保”制度对农村未成年人提供的保护服务。
（二）国际比较和描述统计分析
1.儿童福利现金支付和服务提供支出比较分析
图1显示,政府在儿童福利支出中的公共财政责任不可推卸，北欧国家儿童福利支出水平比较高。实行“生产主义福利资本主义”（Ian Holliday，2000），即福利增长为国家发展服务的国家，儿童福利支出普遍比较低，如东亚国家日本和韩国儿童福利支出占GDP的比重在OECD国家排名最低。奉行自由主义，强调家庭和个人责任美国支出占GDP的比重比较低。虽然中国的儿童福利支出，由于统计方面的原因，忽略了独生子女补助方面统计，但是在儿童福利现金支出相当低，与西方国家和东亚国家的差距都比较大，说明政府在儿童保护方面承担的责任相当小。与本文提出的假设相符，在为增长而投资的价值观影响下，中国在儿童福利项目上支出比较单一，儿童保护支出水平低。
2.产假、孕假和生育支付比较
表2的数据显示，在生育假期类型安排上，中国比较单一，只安排产假，对陪产假和育儿假没有明确规定。在生育假期时间长度上，OECD的9国的产假安排在14-26周浮动，中国产假安排不少于90天，基本上在OECD国家范围内，但是中国缺少陪产假和育儿假，如果计算上后两种假期，中国安排的假期相当短。在津贴补贴比例上，OECD国家在妇女产假补贴的比例在80-100%浮动，中国的比例为100%，单纯从比例来看，中国补贴的比例是相当高的，但是中国的名义工资低于实际工资，而平均工资基本上按照名义工资计算，中国支付的实际比率低于名义上的百分之百。在津贴支付类型上，由于中国没有陪产假和育儿假，也就没有相应的支付标准。从以上比较可以发现，中国目前的支付仅仅是对于妇女的产期的补充，而没有考虑到儿童照顾方面的补偿。这与中国的社会保障系统以劳动者为主，而轻视社会福利有关（尚晓援，2001）。
3.各级教育支付比例比较
图2显示，在学前、小学和中等教育的总支出水平上，中国支付水平是最低的，特别是与北欧国家的差距大，只相当于挪威的39%。在各项支出水平上，中国各项支出都和所列的11个国家存在差距，尤其是学前教育和11国差距悬殊，只相当于日本的41%，挪威的5.9%。中国学前教育政府支付比例低，与中国的教育战略和地方政府行为有关，中国目前推行普及义务教育，学期教育并没有纳入义务教育体系中，地方政府为了追求当地义务教育普及率，忽视学前教育。这也证明了本文所提出的假设，在财政分权和行政集权的背景下，各地政府的投入服务于上级政府所确定的易于测量的指标，而不是基于儿童权利的保护。
五、中国儿童福利财政支出与地方政府行为实证分析
（一）模型设定与变量的选取
在经济增长成为国家发展的主旋律的背景下，中央政府通过财政分权调动地方经济增长，地方政府通过社会性支出和生产性支出的组合来促进经济增长。那么在为增长而投资的儿童福利建制理念的影响下，经济增长和儿童福利支出可能存在一个反向替代性的关系，即地方政府为了追求短期内的经济增长，可能挤占儿童方面的支出。对于中央政府确定的目标，地方政府的投资追求满足中央政府明确提出和易于测量的指标。国家提出普及九年义务教育目标，地方政府将义务教育普及率作为政绩一个部分，加大对义务教育的投入。而幼儿教育由于没有纳入中央政府的明确目标范畴里，幼儿教育的投资明显受到挤占。在中央政府转移和支持力度愈小的教育，区域间的横向公平和纵向公平也愈低。由于中国儿童福利支出地方数据统计不详，本文选用中国儿童福利支出中的教育支出进行分析。将各省幼儿生均预算内教育经费、小学生均预算内教育经费和初中生均预算内教育经费作为解释因变量。
为了验证上述假设，参照王蓉（2003）对中国义务教育投入公平分析的模型，建立如下一个包含分权指标的模型：
式中的分别代表幼儿生均预算内教育经费、小学生均预算内教育经费和初中生均预算内教育经费。 FD代表分权指数，PGDP代表地方人均GDP，分别代表每省十万人中在校幼儿比例、小学生比例和初中生比例。
：各级教育生均预算内经费支出。衡量地方教育支出水平主要指标有：生均教育经费水平、生均预算外教育经费支出水平和生均预算内教育经费支出水平。由于预算内教育经费支出是指中央、地方各级财政或上级主管部门在本年度内安排，并划拨到教育部门和其他部门主办的各级各类学校、教育事业单位，列入国家预算支出科目的教育经费。因此，能比较充分的反应中央和地方政府在各级教育上的重视程度和努力水平。
FD：人均地方财政支出/( 人均地方财政支出+人均中央财政支出) , 这一指标包含了预算内外财政支出, 反映了财政分权程度（王文剑，2007）。财政分权刻画的指标主要有两种： 采用下级政府的财政支出份额刻画财政分权程度与采用自有收入的边际或平均增量。采用人均地方财政支出与人均中央财政支出的比值可以作为一般意义上的统计指标来刻画财政分权程度, 但如果放入计量模型中, 因为在各省这一指标的分母都一样的, 容易造成多元共线性问题, 因此我们最终采用目前这一比较符合国际上通行的做法( 乔宝云, 2005)。财政分权程度不仅体现地方财政分权的状况，也体现了地方财政的殷实程度。
PGDP：人均国民生产总值。国民生产总值（GDP）指按市场价格计算的一个国家(或地区)所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果，反应了一个地方的经济发展水平。本文采用人均国民生产总值PGDP不仅能反应一个地区发展的总量水平，而且能够体现一个地区的人均发展水平。
：每十万人中在校幼儿、小学生和初中生的比例，反映一个地区各级在校学生的数量。
本部分数据来自《中国统计年鉴（2006）》、《中国教育经费统计年鉴（2006）》和《中国教育统计年鉴（2006）》。
（二）实证结论
1.回归模式整体检验结果说明
在幼儿生均预算内教育经费、小学生均预算内教育经费、初中生生均预算内教育经费解释结果如下。由表3可知，不论是采取强行进入法还是逐步回归法，利用模型对三个因变量的整体回归都的F值都达到了显著。因强行进入法的变量多于逐步回归法的变量，所以 和 都较逐步回归法高，但是调整自变量各数值影响外，由调整的 和 值可知，因三个变量之间有复共线性存在，所以去除掉复共线性的影响后，逐步法的回归模式的解释能力较强行进入法更佳。三个因变量的解释模型的DW值都接近2，没有发生自相关现象。
2.幼儿、小学和初中生均预算内教育经费与地方政府行为分析
从表4的数据显示，由变量的P值可知，地方财政分权程度是对各级生均预算内教育经费影响显著的因素。由标准化的回归系数看，地方财政分权程度对数最高，在 中为0.598，在 中为0.546，在 中为0.513。傅勇（2007）得出财政分权对地方科教文卫支出的负面影响越大, 地方政府的竞争强度每增加1单位, 分权导致的地方科教文卫支出比重的下降将增加0.62个百分点，即科教文卫的支出与地方政府分权程度成负相关。但是本文得出地方财政分权程度与各级生均预算内教育经费成正相关。这与地方政府追求中央政府设定的易测量的目标相关。中央政府将义务教育普及率作为地方政府的绩效考核的一个指标，地方政府为迎合中央政府的偏好，将义务教育的普及率纳入地方政府的目标中，加大义务教育方面的投入，科教文卫在总体上没有具体的目标，因此得到挤占。在不同财力支配的地方政府之间存在差距，在财力比较充足的地方政府，地方经济增长对生产性投入方面的依赖性较低，政府挤占义务教育方面的投入动机较少。而在财力比较贫乏的地区，地方经济增长仍然取决于政府对生产性投入的投入，因此在该级别的政府之间，即使国家有普及义务教育的目标，但是在经济增长为首要目标的前提下，该级政府会挤占义务教育方面的投入。在不同级别的影响中，幼儿教育受分权的影响最大、小学次之和初中最小。由于幼儿教育没有纳入国家义务教育的范畴，因此在财力不充足的省份将尽力压缩幼儿教育的投入。在小学和初中教育的投入上，一方面是中央政府对中西部义务教育的转移支付，降低小学和初中投入的区域差异；另一方面是在为增长而投资的背景下，地方政府将选择投资收益周期较短或者达到中央政府目标率比较显著的因素，因此地方政府对教育投入随着级别的升高而重视度也升高。
从表4的数据显示，地方经济增长对于各级教育影响存在差异。地方经济增长对初中生均预算内教育经费影响显著，这与乔宝云（2005）人均GDP水平可以带动教育水平的提高相吻合。但是人均GDP对小学生均预算内教育经费和幼儿生均预算内教育经费影响不显著，特别是对于幼儿教育。人均GDP反应了一个地区的经济发展水平，说明幼儿教育与小学教育与地区经济发展水平并没有同步增长，特别是幼儿教育滞后，地方政府在幼儿教育和小学教育投入不足，特别是人均GDP水平比较低的地方。
从表4的数据显示，每十万人中在校学生数量对生均预算内教育经费影响也存在差异。幼儿在校学生数量对于生均预算内教育经费影响不显著，小学和初中在校生数量对于生均预算内教育经费影响显著。政府在幼儿教育投入水平低，幼儿数量的增长对于幼儿生均预算内教育经费影响小。
由表4可知，幼儿生均预算内教育经费只有一个具有解释能力的自变量“财政分权程度对数”可以建立模型来解释与预测幼儿生均教育经费。小学生均预算内教育经费可以由 “财政分权程度对数”和“每十万人小学生在校人数的对数”进行解释。初中生均预算内教育经费可以由“地方财政分权系数”、“人均GDP对数”和“每十万人初中生在校人数的对数”进行解释。财政分权程度的影响逐渐降低，人均GDP水平的影响只有初中生影响显著，在校人数只有小学和初中影响显著，说明在财政分权度低，人均GDP水平低，在校人数多的地方，各级生均教育经费也低，特别是幼儿教育生均教育经费低。各级教育在纵向和横向公平上都存在问题，级别越低，公平性也越低。王蓉（2003）认为小学的教育经费区域性差异比初中严重，基本上所有的不平等指数值的分析结果都是小学高于初中，与本文析结论相同。
六、结论与建议
从以上的分析可以得出：在为增长而投资与效率优先的制度偏好组合下，中国政府对儿童福利支出的项目不完整，总体水平不高。在财政分权的背景下，由于信息不对称，地方政府的投资以满足中央政府明确提出和易于测量的指标为准。中央政府提出普及九年义务教育，该目标成为地方绩效考核的一个标准，地方各级政府也将义务教育普及作为政绩的一个指标，加大在义务教育方面的投入。而幼儿教育等儿童福利项目没有纳入到国家明确的指标范畴里，地方各级政府对幼儿教育等儿童福利支出项目投入不够。但是在增长为首要目标的前提下，如果义务教育与短期经济增长目标相冲突，地方政府将以地方经济增长的目标为重，即在财政资源不足的地方，地方经济增长和儿童福利支出可能存在一个反向替代性的关系。
中央政府的价值偏好影响地方政府的财政安排，因此，中央政府应该转变对儿童发展的观念。儿童发展不是国家经济发展的工具，儿童的发展是基于儿童的权利的角度。在权利导向下建立起中国的儿童福利体系。
在中央对地方的绩效考核的目标体系中，除了将幼儿教育纳入绩效考核的指标之外，应该增加儿童福利的指标。在中央与地方的激励机制中，改变单纯的由上级政府对下级政府的考核体系，应该增加社会对地方政府的激励与监督，建立期社会需求表达的机制。对于儿童，由于需求表达的渠道或意识有限，应该扶持代表儿童利益的社会组织，使其成为儿童的代言人。
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