科技革命总是不断地推动着人类社会的前进，继蒸汽革命、电子革命之后，信息革命把人们带入了信息社会。闩新月异的信息技术，深刻地改变着人类社会。信息网络化、政治民主化、经济全球化，给人们带来了前所未有的挑战和机遇。从根本上改变着社会经济生产方式，人们生活方式，社会管理方式。而社会历史形态的变化也冲击着政府管理模式，促进政府在管理体制、管理观念、管理方式、管理手段的不断变化，以适应历史的变迁。
一、信息化变革公共管理的内涵分析
党的十六大提出：要深化行政管理改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制。温家宝总理在2005年《政府工作报告》中提出“建立公共服务型政府”的目标。实现这一目标，必须攻克政府自身改革之“坚”，实现政府职能的转换，实现公共管理制度的创新，以跟上时代的发展。本文所指的公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排，而一个民主的、法治的、负责任的、有能力的、有回应力的和有效率的公共管理体系，是一个国家政治稳定，经济发展，社会进步的重要保障和必要条件，国家之间的竞争，既是经济的竞争，也是公共能力和效能的竞争。建立与时代环境相适应的公共管理模式，是时代发展的要求，是建立现代和谐社会的制度保障，我们既要有国际化的视野，也要有本地化的思考和行动。以人为本，意味着公共管理要从以机关为中心转到以公民为中心；政务公开，实行以透明和开放为特征的民主治理：满足公民需求，实施具有回应力和负责任的公共管理；实现公平正义和具有社会包容性的公共管理；具有广泛参与和网络式的公共管理和法治化的公共管理：引入具有企业家精神的创新机制，应用科学有效的企业管理方法，实行以结果为导向的绩效评估管理；引入竞争机制，降低行政成本，提高公共服务的效果，效率和质量。实现公共服务的市场化和公共管理的社会化。通过新型的公共管理模式的建立，使政府成为市场、企业和社会牢靠的“创业平台”构建者，良好的“经商环境”，“人居环境”的创造者，“市场机制”的规范者。使政府活动转到适应社会主义市场经济体制的要求上来，注重用法律手段和经济手段管理社会经济事务，从控制型管理方式向服务型管理方式转变。遵循科学的流程再造原则，优化行政工作业务流程构建扁平化的高效组织结构。
政府职能实现由管理型向服务型的转变，建设一个精简、高效、廉洁公平的政府运作模式，信息技术可提供强有力的物质设备和技术支撑和内在的驱动机制。信息化变革公共管理，就是充分利用以互联网为主的信息及通讯技术，实施电子政务，建设电子政府，重新定位政府的角色，使政府治理的观念、结构、方式和方法得到根本变革，使政府的内部组织，运作程序及外部关系得到重新调整，它强调从以机关为中心转变为“以公民为中心”，以需求为导向。提倡用信息技术再造政府，创造成本更少，运转更好的政府。应用信息技术改变传统的、层级化的金字塔组织结构，建立扁平化的网络型组织：改变政府运作流程，建立—个无缝隙的在线政府，既在任何时间(anytime)和任何地点(anywhere)和任何人(mlybody)得到服务的政府：改变政府的职能，实现导航型政府，改变治理结构，从强势国家单独治理模式转变为国家与社会的共同治理：实现治理观念的变革，确立顾客和消费者导向的政府：使信息化在促进政府反应能力，提升政府沟通效率，提高决策质量水平，人力精简和有效运用人力资源，节约行政开支与经费，扩大公民参与，政务公开与根治腐败，提高公共服务质量，创新服务功能，均显示了极大的优势。
所以，用信息化变革公共管理，实施政府电子政务，是创造服务型政府的有效手段，也是落实以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观的有效途径。
二、信息化变革公共管理的模式分析
作为信息化变革公共管理核心内容的电子政务，并不是简单地将传统的公共管理事务原封不动地搬到互联网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。具体来说，电子政务把曾经只能在真实空间里行使的政府职能，通过数字化的方式延伸出去；将原来需要大量的人力来处理的行政事务，可以在数字化设备和虚拟空间中轻松，甚至自动地进行。从而使政府、社会与民众的交流、互动都变得十分容易，公共管理系统的反映、决策、沟通能力也会大大提高，并从根本上把政府治理从封闭的行政系统中拓展出来。
1．推动公共管理模式向网络化、扁平化的方向发展
传统政府组织结构是一个刚性化的机械式组织，有固定的职位、严格的层级关系和层层传递的信息渠道，庞大的中间管理层承担着“上通下达”的信息作用。而在网络化条件下，大量复杂的信息能够实现迅速、及时地传递和处理，从而大幅度减少中间环节，扩大管理幅度，减少或者取消组织中间管理层次，压平组织结构，推动组织结构从传统科层制向扁平网络化转变。扁平或网络组织结构强调信息共享，重视横向的联系、沟通与协作，大大提高组织的反应能力和工作效能，减少了组织的人力资源成本。同时，在这种网络化、扁平化的公共管理模式中，信息技术可以保证组织成员的全方位沟通和团队合作，从而有利于公共组织的绩效。
2．推动公共管理模式向现代化、知识化的方向发展
信息技术革命，使现代公共管理系统的管理组织运行闩益技术化，管理手段现代化。随着信息高速公路的开通和拓展，人们建立了许多从前无法想象的管理系统，办公自动化、多媒体、计算机设备，成为行政管理中的重要硬件；现代的管理方法，如全面管理方法(包括全面计划、全面经济核算、全面质量管理和全面设备管理)、优选法、价值工：程、网络技术、线性规划、计划评审技术、技术经济分析、预测技术等等，将得到网络信息技术的支持并贯穿于整个管理过程之中。
作为管理主体的公共管理人员在网络时代将不得不具备丰富的知识、多样的技能，他们是通才而不是专才，他们拥有创新精神而不是因循守旧。同时，网络教育的发展也使作为被管理者的人获得较高的素质，并具有更强的自律性、自我组织能力和参与意识。体力劳动更多地被脑力劳动所取代，知识和技能既是工作人员维持自身生存的基本条件，也是胜任管理工作的基本要求。
3．推动公共管理模式向民主化、公众化的方向发展
在传统公共管理体制下，决策与执行是严格分开的，决策是公共组织领导者的职责，而执行则是其他部门和层次的主要任务。政府的公共管理活动更多是行政组织和行政人员单方面意志的体现，尤其是民主化程度不高的社会或部门，更是如此。而在网络政府时代，互联网使任何现场的管理者在任何时候都可获得做出决策所需要的信息，而无需先向上司请示和汇报，而后再执行上司的决策。在组织内部，层层参与决策、人人参与决策，智囊团和专家人员的意见得到及时反应，决策的民主化程度会大大提高。在组织外部，社会公众和有关社会组织利用便利的互联网可以自由地发表自己的见解和看法，也可以及时反馈自己的要求。公共管理的决策和管理活动将更加关注民意，注重政务公开、公开交流和民众参与，公共管理与社会整体系统形成一种互动的关系。通过政府的电子民意信箱，社会公众可以参与政府部门的各种讨论，表达自己的意愿和看法；通过信息网络，公众个人可以随时与具体经管的行政部门或公共管理人员保持联络和相互监督。对一些关系重大、影响面宽的复杂政策，政府公共组织的决策核心可以把决策意图提出来，让人们在互联网上提出方案；也可以把做出或收集的决策方案在网上讨论，充分利用大家的聪明才智做出科学决策。
4．推动公共管理模式向动态化、灵活化的方向发展
传统公共管理的一大弊端是管理活动的静态性和时滞性。即使存在某些动态管理的方式，也因成本过高和缺乏有效的技术而难以落实。在网络时代，互联网对信息的及时、全面把握、自动化和智能化管理，使任何层面、任何行业、任何环节的管理活动和协调活动成为可能。比如利用电子监控设备管理一条高速公路，对公路上的任何违章行车、车流量多少、公路损害状况及其他配套设施的保障情况的信息得到全面、全天候地自动监测和自动控制，并通过公共网络让有关部门做出及时的调整或作出相应的解决对策。网络公共管理不仅在公共系统内部鼓励不同层级间的公共组织建立合作的伙伴关系，加强公共组织之间的横向协调和交叉性联系，而且更注重对外在环境的反应和协调一致。具有活力、灵活机动性、超前意识、面向未来、开拓创新精神，是维系公共组织动态管理和动态平衡的基本要求。信息化发展使得这种灵活性大大增强。
综上所述，信息化从多方面推动和保证了公共管理创新模式的建立，对于促进政府管理向着公平、公正、廉洁、高效的方向发展，有着深远的意义。
三、信息化变革公共管理实现的目标分析
降低行政成本，是各国政府改革和管理所面临的一个重要课题。参照各国降低行政成本的有益做法，结合中国国情，信息化在变革公共管理中，政府可以做好以下几个方面的工作：
1．提高政府的管理绩效节约行政成本
一个政府的信息化水平和信息处理能力的高低是衡量这个政府综合实力，特别是工作效率的重要尺度。信息化的建立，将克服各种物流阻碍和组织阻碍，杜绝传统组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。网上建立的虚拟机关，直接通讯的虚拟办公室、规范的工作流程和简化的管理程序等，减去了多余、重叠的机构和不必要的中间环节，带来了办公费用、人员的减少和工作质量的提高，使得人们可以从多种渠道方便地取用政府的信息及服务，节省了人们的精力和时间，提高了办事效率。网上直接激励的虚拟领导、网上视频会议、公文快速传递等，都可以提高决策效率、会议效率和公文效率，可以减少领导者的事务性活动，把领导从文山会海中解放出来，从繁杂的事务性活动中解脱出来，使其把精力集中到深入调查研究和处理重大问题上来。
政府职能的重要方面在于为公众服务，电子化政府可以使公众不用双腿，而用鼠标通过访问政府站点来完成，充分享受服务的高效性与统一性，节省了时间，维护了自尊，也维护了政府形象，并有效地节约了行政成本。
2．提高政府的决策科学性和公共政策的品质
“决策科学化”是一个有着明确内涵的概念，它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精度。
信息化在公共管理中的主要目的在于对传统政府机构和运作机制进行改革，以提高政府在知识经济条件下对整个社会经济管理的科学性、合理性、有效性、可行性。运用信息通信技术打破行政机关的地域和组织的界限，建立一个相对自由的虚拟空间，使人们可以从不同渠道获取政府的信息及服务，改变传统的层层设卡、书面审核的工作方式，全面提高政府的工作效率。而社会机关之间，政府与社会之间也是通过各种电子化空间来进行信息互递，在提供服务的同时获取信息，为进一步的科学决策做好准备。信息技术和装备的普及和应用极大地提高了政府的办事效率和管理决策水平。
决策科学化首先要求民主化，没有充分的民主，就不能广开言路，集思广益，就不能最大限度地发挥创造力。传统政府的决策者常常犯“倾向性过于明显”的错误，需要决策的问题刚刚提出，似乎就主意己定，把自己的观点早早托出。在电子政府的行政管理领域，“小政府、大社会”目标会逐步确立，政府与智囊机构之间的职能划分十分明确，以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能，许多执行性的工作变得越来越程序化、制度化，最终达到数字化。因而，也就可以脱离某种依附，变得更加专业化、专门化。科学而正确的政策决策，可以产生优化效益，利于社会和经济的发展与人民群众的切身利益。否则，将产生无穷的后患与恶果。所以，政府作为公共利益的代表者，其自身的性质与行为宗旨要求其工作中必须决策正确、有效。为达到这一目标，决策过程中集思广益的民主化与充分利用各种科学成果的科学化是至关重要的。当前，政府机构改革，不仅要缩编减人，更要优化政府决策方式，即程序的民主化、依据的科学化、效益的优良化，而这正是公共管理信息化的优势所在。
3．提高政府的反应能力和社会回应力
数字化信息技术革命加快了现代社会生产、生活的节奏，市场瞬息万变，市民的需求和社会生活朝多元化方向发展，这在客观上要求政府能及时、准确做出回应，迅速灵活地调整战略、政策。
政府的反应能力主要体现在对来自基层、民众的信息反馈速度的快慢。对一个管理机构而言，其信息结构是搜集、处理、储存、传递信息的渠道和方式。网络技术使职能结构与外界的信息交流是开放性的、多层次的、交互式的。信息的收集和处理是分散式的，形成多个信息中心，信息的传递渠道纵横交错。这便于各个职能机构更好地利用外部信息资源，而且，信息的反馈速度也很快。在网络时代，政府管理的各项公共服务通过网络进行，人们在网络上可以找到自己所需要的任何社会信息、生活信息、服务信息，可以缩小地域差别、城乡差别。
数字化网络技术的运用大大提高了信息的保真率，从而改变了政府现行信息传递模式与组织结构；社区或市民借助网络多种渠道将信息直接传至决策层，使信息传递渠道多元化；中间层级功能的消退，导致现代城市组织结构向中空化方向发展。两大变化的实质在于中间层组织信息传递功能被网络替代，这就消除了信息与决策层之间的人为阻滞，使信息传递准确、及时，避免了信息传递失真。其次，网络拓展了决策信息源，改变了决策者的有限理性。由于互联网打破了信息垄断，人与人之间的交往变得自由、平等，必然要求作为拥有大量信息资源的政府摆脱旧的行政观念，把自己摆在与公民平等的地位来对待，抛弃官本位意识，建立信息资源共享意识。
凭借网络，政府可以建立政府组织之间，政府与企业，政府与社会，政府与公民之间便利的网络沟通及快捷的反馈机制，从而可以打破时间、空间层级确立的制约，便于倾听社会各界的需求和呼声，传达政府施政的意图、方针，促进民主政治的发展。及时的信息反馈可以修正和完善失误的决策。科学决策的目的在于实现决策的目标，决策的制定只完成了过程的一半，决策的实施更为重要。这是因为，决策是否正确只有在实践中才能得到验证。如果决策失误，还可以通过反馈信息不断修正和完善。电脑网络具有高速、交互的特点。在决策前，政府机关可以将拟推行的重大举措放在网上征求公众的意见；决策后，政府机关又可以通过网络及时获得决策实施过程中的反馈信息，了解和掌握发展变化的最新信息，并据此完善或追踪决策。
4．进一步提高政府部门工作人员的素质。
信息化对传统政府公共管理部门工作人员素质不高，由于不懂计算机，还留恋电话、传真、纸上办公，不会用或不愿用网络办公，致使网络资源闲置浪费严重的问题提出严峻的挑战。信息化变革公共管理的过程中，对公共管理人员素质提出了更高要求，将进一步促进二部的年轻化、知识化、专业化。工作人员素质直接关系着政府公共管理反应能力的强弱，他们应掌握丰富的相关专业理论知识，具备敏锐的观察、判断和分析问题能力和信息化运作的水平。因为政府的公共管理主要靠知识和智力，公共管理的发展使其工作人员面临着更多的知识和智力的压力，促使他们不断地去学习和更新自己地知识和技能。同时，网络地发展也为公共管理工作人员提供了更多的机会去学习新的知识和技能，为他们的素质提高创造了良好的条件，工作效率也讲人大提高。各级政府掌握着人部分的社会、经济文化信息以及全部的政策和法律信息，使信息资源不再使国家数据库种死气沉沉的毫无作用的文字和数据，而足可以为社会所用，成为创造价值的富有生命力的无价之宝。也只有在信息化的前提下，真正意义上的网络社会和一体化才能够形成并发挥作用，信息的共享也才不是一句空话。
5。提高公共管理的透明度，促进政府廉政建设。
信息公开是民主政治的基础，也是开放政府的根本要求。互联网的运用，政府可以向公众公开办事程序，提高政府工作效率，促进廉政建设。电子政府在网上设置网站和主页，可以在网上公开政府部门的名称、职能、组织结构和办事章程等信息，依其性质向社会、组织、企业公开提供非保密政府信息的检索。以便公众迅速了解，增加了办事的透明度，同时，可以设立友好的访问界面及丰富的站点接受社会各界的意见，自觉接受公众的监督，做到政务公开。
从现代政治学和行政管理学的角度看，政务公开的首要目的是约束行政权力的作用界线，最终减少政治腐败事件的出现机率。历史上一个人想表明他“有权力”的简单办法即是不让别人知道他是如何做出一个决定的，善于搞暗箱操作、追求随意性、崇拜权力的弹性系数或人格化的权力的个人和机构通常都很有权。但当我们采取政府上网的高科技手段推行政务公开以后，公仆与主人的位置一下子真的明朗起来了。人们开始实实在在地感到公仆的本职乃是服务，其手中的权力更多的是指责任和义务，感到许多部门和各级公职人员已不再扮演高高在上的管理者角色，而是转向了愿意进行换位思考、替办事者着想的服务者角色。 山于网络的交互式特点，电子政府在网上建立起政府与公众之间交流的桥梁，便于发挥民众的主观能动性，在网上行使自己对政府的民主监督权利。政府通过网络对民众来信和意见做出及时的处理，提高了工作效率，减少了腐败的产生，树立起了政府在公众中的威信，同时，还可以就一些问题开展网上调查，作为政府各部门工作的参考。进入信息化社会的高级发展阶段后，随着社会资源的缝隙整合程度的不断加强，滋生腐败的土壤会越来越少，这是信息化变革公共管理追求的重要目标之一。
四、信息化变革公共管理的制约因素分析信息化变革公共管理的过程中为我们提供了花更少的钱，建立更高性能的信息系统，实现跨越式发展的历史机遇。但是，在具体的实施过程中，仍有许多因素制约着这种变革。
1．技术目标不适合作为规划的主要内容和建设项目。无论是高速网络或是信息安全等，都应是与具体的政务应用目标，与需求紧密关联并为其服务的，而不适合作为独立的建设项目。政务应用才是我们真正应当认真、细致、透彻规划的主题。这就需要公共管理内部的业务人员深度参与。没有公共管理人员的深度参与就不可能得到明确的公共管理应用需求，就不可能真正弄清某务应用到底是何流程，要解决什么问题。IT企业是不可能独立完成这一使命的。因此，指望通过简单的沟通就得到公共管理机构的真实需求是不切实际的，这样的规划方案也不可能真正获得成功实施。只有公共管理应用目标与需求明确了，选择何种技术，使用何种网络，采用何种信息安全措施等技术问题，及需要如何培训人才，制定何种管理制度等管理问题才能迎刃而解，有的放矢，做到科学合理，确保建设成效，有效地控制和节约投资、提高绩效、降低行政成本。技术方案必须受到公共管理应用方案的制约。没有明确具体的公共管理应用目标的方案，必然使技术方案失去客观标准，失去制约因素，使技术水平成为衡量方案的尺度，造成盲目追求技术的先进性，致使成本失控乃至巨额资金浪费。即使是标准制定，在脱离应用的情况下，往往容易陷入无休止的、空洞的争论，或是不断扩大标准的制定范围而长期无果，若再将其作为公共管理应用项目的前提，则必将大大阻碍信息化变革公共管理的进程，影响其健康发展。
2．要高度重视公共管理应用系统的运行和管理。我们经常看到的情况是有着巨额建设投资和精密、复杂、昂贵的硬软件设备的应用项目却很少考虑日后运行的管理问题。由此引伸出—个更加重要的问题，即信息化的建设管理问题。20年的实践反复证明，政府迫切需要一批具有专业素质的高级人才队伍和与其职能相适应的机构来开展信息化工作。这是保证我国政府信息化建设健康发展、持续发展的必要条件。在当前亟待加强电子政务建设管理的情况下，笼统地提“电子政务外包”，已经造成了“政府不需要专业技术人员”的认识误区，大大增加了建设的风险，既不符合我国政府信息化建设多年的实践，也不符合国外的成功经验。重建设轻管理，忽视管理体制的建立、完善、创新和人才培养，是我国信息化变革公共管理建设投入大，效果不够明显，难有传承性，甚至常常在低水平上重复的主要原因。
3．高度重视数据等信息资源的保护与继承。信息化建设的投入巨大，但其产出唯有二进制的信息资源。继承这些信息资源并加载到新一代应用系统中是应用系统建设的首要问题，是信息化建设者的重要责任。在开始应用项目建设时就应当考虑日后如何继承其产生的宝贵的数据资源。我们看到许多以“技术落后了”的名义开展的“升级换代”工程，不但抛弃了旧有设备和应用系统，而且丢掉了宝贵的数据资源，有些甚至从未考虑过这个问题。特别是在机构改革中，不少信息中心多年获得的宝贵的信息资源没有得到可靠的移交和继承，甚至没有被列入资产清单，国家以往的全部投入及那么多人长年的辛勤劳动都化作为零，这种教训是深刻的。因为只有拥有信息资源才谈得上整合、目录服务及开发利用。
应该说，信息化变革公共管理的建设任务仍任重而道远。但在全社会共同努力下，一定能尽快实现提高我国公共管理信息化水平，从而提高我国的国际竞争力。
