【摘要】儿童福利机构的发展，伴随着改革开放的进程，正经历着巨大的变化。然而，儿童福利事业前进发展的要求与客观现实状况之间，仍然存在较大差距，入院残疾儿童数量的骤增、工作人员编制有限以及资金不足、观念更新与机制老化发生的矛盾，极大制约了儿童福利事业的发展。本文根据**市儿童福利院多年来之工作实践，分析了**儿童福利事业的现状和存在的问题，并对转变福利机构运行机制、提高服务质量和管理水平，积极开展家庭寄养，加大政府投入等问题进行了解析探讨。
【关键词】儿童福利 管理难点 对策
【正文】
新世纪对中国儿童福利事业提出了更高、更具体的发展要求，儿童福利机构如何克服困难，面对挑战，抓住机遇，迎难而上，推进儿童福利事业新发展，是我们面临和亟待探讨解决的现实问题。以**为例，当前就存在这些方面的发展困境。
一、儿童福利机构管理面临的问题
（一）孤儿的高残疾率、高驻留率与服务人员动态配比机制的缺失，导致服务比例严重失衡**市儿童福利院近年来常年驻养儿童约为640名，其中90%以上的为残疾儿童，新增入院儿童中95%以上为残疾儿童，且每年数量和比率稳中有升。为促进儿童社会性发展，实现资源与社区共享，该院于1999年创办了育苗幼儿园，目前对外招收了260余名社区幼儿，与院内同龄健康儿童一起学习，实施特教幼教一体化教育。院内中山特殊教育学校和康复部也分别对外开放，社会上有60余名残疾儿童来院接受康复与特教服务。按照民政部《儿童福利机构基本规范》的要求，婴幼儿童与服务人员的比例应为1：1.5，正常儿童与服务人员比例为1：4-6，按此比例要求，现有的121人的正式工作人员是远远不够的。况且，仅有一个比例也不够，必须有一个动态的服务人员配比机制，对人员的进出进行调配，建立人员信息库，动态增减，这需要政府部门与福利机构共同来实现。尽管**市儿童福利院硬件条件在不断改善，但由于残疾儿童要靠福利院长期供养，孤儿数量增长与机构不能及时适应性扩张，致使儿童居住、生活照顾、康复训练、教育服务必须超负荷运行，在人手有限的情况下，急剧加大了职工劳动强度，带来了严峻考验。
（二）儿童福利经费短缺制约了机构功能的实施
近十年来，随着社会福利社会化的推进，我国儿童福利事业正在突破传统的孤残儿童照料理念和方式，向社会化、个性化的发展模式转变，服务对象由单一集中收养的孤残儿童，逐步扩展到社区所有儿童群体。儿童心智培养发展目标由“特殊儿童”向“普通儿童”，即要把孤残儿童培养成能够适应社会要求、具有正常儿童特征、可以回归家庭、回归社会的普通儿童。机构功能在坚持传统的“养、治、教”三个基本功能的基础之上， 向“情、智、能”功能发展，拓展和完善社会功能，同时充分发挥示范、辐射、指导作用。而要实现这一目标，需要在软件和硬件上投入相当的资金，在人力、物力上需要更多的经费保障。就**的实际而言，财政对儿童福利机构的投入是有限的，每位儿童月生活费为423元，要实现上述发展目标和功能，经费仅靠机构创收和募集是没有保障的。
（三）历史沿袭的儿童福利设施难以适应功能的拓展
我国绝大多数儿童福利设施都是历史沿袭下来的，尽管在历史进程中，党和政府给予了极大的关怀，设施设备有所改善，但众多的儿童福利设施仍然是在原有设施基础上进行改造、改善或单纯新增设施，没有按照儿童福利设施的标准，全面系统科学规划，按照《儿童福利机构基本规范》和《儿童福利机构建筑设计规范》，绝大多数都是难以符合要求的。与此同时，在社会化进程中，我国孤残儿童福利事业不断发生重要的功能战略转变。由低层次救济性、福利性转向高层次福利性与发展性并重。儿童福利事业由以孤残儿童为主扩大到以各种类型困境儿童为主。服务范围与内容由单纯收养安置转向收养、教育、康复和社会保护并重，儿童服务由基本生活保障扩大到家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护和儿童福利；养护模式由单纯院舍养护转向社区化保护和社会化照顾服务，形成院舍照顾、家庭寄养、社会收养、法律保护、社会助养和代养等多种替代性养护模式并存共生局面。这些变化必须要以儿童福利设施硬件建设符合标准为基础，在新建或改扩建中，功能取向上必须适应形势的发展。
（四）制度的弊端和管理机制的滞后影响了服务专业化的进程
事业单位人事制度的弊端在福利事业的发展中日益突显。如编制控制严格，院里聘请临时工有近百人，他们均在一线最艰苦的岗位，甚至长期超时服务，由于没有编制，造成同工不同酬的不平等现象。现有的招聘制度，使新生力量和所需专业技术人才难以引进。而待遇偏低，致使人才即使引进了也难以留住。多年积累的人员繁杂结构，队伍参差不齐，人员普遍老化，文化水平偏低，知识结构陈旧等，致使机构人员整体素质偏低，导致人员专业化水平低，专业社会工作者和管理人员严重缺乏的局面，加之统一的培训机制的缺乏，人员专业培训工作落后，因此难以提高服务的专业化水平。
二、管理对策浅析
（一）拓展儿童福利事业发展的新渠道，完善社会福利体系，缓解福利机构压力
1.加快儿童服务主体社会化步伐。形成以社区照顾为基础，非政府组织，社会团体、个人服务为骨干，国办、集体办福利机构为示范的服务网络。将孤残儿童的法律监护权与养育、照料职能分设，通过政府出台优惠政策，引导、鼓励社会各界都来关心儿童发展，维护儿童基本权益。举办小规模的集中照料设施，建立儿童村、家庭式照顾单位等多样化照料服务。政府可将财政拨款改为对象补贴形式购买服务，以体现补偿机制。与此同时，引入了竞争机制，促使各服务机构提高服务水平和质量，从而惠及更多的特殊儿童；
2.积极开展家庭寄养。把儿童福利机构中的孤儿、弃婴和残疾儿童送到合适的家庭中寄养，是在当前形式下最快捷分流院内儿童养育服务压力的途径之一。尽最大可能将孤残儿童选送到家庭生活，也是最好的一种儿童福利。这不仅使供养孤儿的成本大为降低，更主要的是为孩子找到了最适合成长的环境。这样，福利院职工也有更充足的时间和精力，更好地照顾那些无法进入家庭的孩子，如重度智残儿童或重度肢残儿童等。
3.完善人口统计制度和残疾儿童家庭津贴制度。为了确保亲生家庭切实履行抚养责任，减少遗弃行为发生，政府应变被动为主动。从近几年入院儿童情况分析，残疾儿童达95%以上，且多半来自**和**周边的农村家庭。如何减少这种将家庭责任推卸给政府和社会的现象发生，须引起相关部门的高度重视，切实研究对策，采取措施。首要的基础工作就是对家庭特别是农村家庭出生的新生儿情况有一个详细的记载，对残疾儿童家庭出台政策给予必要的补贴，不要等到被家庭遗弃成了孤儿后，在通过机构养育救助。这样既要养机构，又要负担孤儿和工作人员的费用，成本大大增加。其次，加大社会宣传教育，让广大群众知晓遗弃子女的法律后果和道德后果，要对遗弃行为形成强大的舆论约束力和心理压力，同时相关部门要配合，加大力度打击遗弃行为，切实维护孤残儿童的合法权益。这样，才能从根源上减轻政府压力，缓解福利院的困难。
（二）建立长效的儿童福利机构发展政府投入扶持机制
1.增加政府主渠道投入，建立长效扶持制度。推进儿童福利事业社会化并不意味着政府责任弱化，而是要增加政府主渠道投入，建立长效的儿童福利机构发展政府投入扶持制度，包括人力、物力、财力等。比如残儿康复工作，由于康复工作具体，康复过程长，需要有一定医疗、教育技术专长的专门人才，才能完成训练任务。要发挥福利机构在残疾儿童康复方面的比较优势，建成残疾儿童康复中心，就需要不断添置康复设施、设备，引进配备专职的康复人员。这些工作的落实，就需要政府的大量投入，仅靠儿童福利机构自身是难以为继的。又如开展家庭寄养工作，想选择条件好、素质高的寄养父母，如果不提高寄养费标准，是较难以实现的。在人员问题上，解决临时工问题，在单位编制暂时难以改变的状况下，政府可以根据福利机构的工作量适时给予补贴，保证临时工的工资发放，这样用人单位才可能为临时工办理“五险”，提高工资待遇，稳定临时工队伍。**在这方面做了一定努力，将儿童福利发展的困境向**市民政局及**市政府呈报，市政府领导对此十分重视，在调查研究后，解决了所聘临时工的工资问题，按照养事不养人的原则，给予动态支持。
2.强化福利机构三项制度改革，提高效能。在争取政府加大投入的同时，也要不断强化福利机构改革，转变内部运行机制，改变机构内部成本高、效率低下、平均分配、缺乏活力的局面。主要是从六个方面来改革现有人事制度、工资分配制度。一是全面推进全员聘用制度，重点抓科学设岗，双向选择、竞争上岗、合同管理、严格考核等关键环节，实施规范化的全员聘用制度。二是人事制度改革与工资制度挂钩，让工资制度发挥调节的杠杆作用。三是严格区分岗位，以岗取酬，实行一岗一薪，岗薪对应，岗变薪变。在不突破工资总额的前提下调整内部的工资分配形式。将单位干部、职工由国家调整的工资，一律进入档案工资，打破界线，实行同岗同酬。在资金分配上体现奖勤罚懒的原则，做到奖罚分明。四是实行竞争上岗、持证上岗。对没有取得专业资格证的一律不予聘用，实行待岗制，工资待遇只能享受国家调整部分，待岗期间必须尽快完成专业培训任务，取得资格证后，竞争上岗。五是执行严格的月度、年度考核机制，对没有完成年度、月度计划的分别给予经济处罚和取消评先、进修、学习资格。六是分流待岗。经内部职代会讨论通过，制定分流待岗优惠政策，对竞争下岗和暂时不愿在院工作的作一个妥善安排。
3.以“蓝天计划”为契机，强化儿童福利机构功能建设。
历史沿袭下来的儿童福利机构，许多仍然停留在养与治的水平，要在养与治的基础上有所突破，必须适应时代的发展和社会要求，在孤儿的社会适应性教育上狠下功夫，即增强儿童福利机构对孤残儿童的特殊教育功能，在孤儿的“情、能、智”等心理康复上进行适应性教育。为落实2006年6月胡锦涛总书记“健全救助制度，完善福利设施，推进福利教育，动员社会力量为孤残儿童办实事”的指示精神，民政部从2007起开始实施“蓝天计划”，这必将大力推动儿童福利事业的发展，促进儿童福利机构的软硬件建设上档次、上台阶。因此，我们要以“蓝天计划”为契机，在新建、改建、扩建儿童福利机构时，科学规划、统筹布局，把儿童福利机构养、治、教、康复、培训指导、社区服务、理论研究等功能充分加以考虑，强化儿童福利机构功能建设，要把儿童福利机构建成孤残儿童的养育中心、康复中心、社区指导培训服务中心等。
（三）加强福利机构专业队伍建设，提高服务质量和管理水平
令人欣慰的是，民政部从今年开始，每年将开展社会工作者职业水平考试，这对福利机构来说是一件意义非常重大的事，对规范社会工作，提高儿童福利机构专业水平，提升社会工作者专业理论与实践工作水平和职业素质都是十分有益的。我们应该借这一平台，通过这一考评机制，一是强化福利机构职业技能培训，积极开展系统的相关培训，借鉴国外先进康复和护理方法，提高办院质量。二是引进机构急需的专业人才，特别是社会工作者，心理辅导、康复训练以及高级管理方面人才，提升人员整体业务素质和服务水平。三是学习成功企业管理经验，采取政策留人、事业留人、环境留人、感情留人，建立一支有爱心、肯奉献的服务队伍。四是充分利用社会志愿者和爱心人士力量，开展多种形式的助养和持之以恒的康复、功能训练活动，逐步建立机构内外层次分明、门类齐全、系统稳定、富有特色的儿童福利服务人员队伍，为提高孤残儿童养育、康复、教育服务质量和水平打下良好的基础，为儿童福利事业的大发展提供更好的服务平台。
