20xx年5月，北京青少年法律援助与研究中心接到电话求助：父亲外出打工，委托邻居照顾其13岁的女儿，女儿却被邻居qj、恐吓并生下一女婴，事发后父亲不知该怎么处理，又没有条件抚养两个孩子，遂想让女儿携带婴儿嫁人。我们接到求助后对父亲进行法律教育、讲解法律规定与责任，父亲最终放弃让女儿婚嫁的想法，决定继续让女儿接受教育。20xx年11月，我随司法部法律援助中心到湖南、四川调研农村留守儿童的保护，发现留守儿童辍学问题的原因并不是完全由于家庭困难，更主要的原因是父母长期不在身边孩子厌学，父母对孩子上不上学无所谓的意识。从这些实案可以看出，留守儿童问题不只仅仅是自身权益受到侵害、忽视，还涉及到很多难以解决的社会问题，如，13岁女孩所生小婴儿的抚养监护问题，留守儿童辍学后的童工问题，辍学后对他们进行职业教育问题，预防留守儿童被操纵、唆使而违法犯罪的问题等等。这需要一系列的法律体系和保障制度给予保护和解决。
目前的法律法规还没有专门的条款对留守儿童实施保护，与未成年人有关的法律法规对留守儿童的保护又缺乏针对性，保护力度也不够。这个问题在《未成年人保护法》修订过程中已经引起一些关注，20xx年12月29日全国人大常委会审议通过修订后的《未成年人保护法》（自20xx年6月1日起施行）规定了对农村留守儿童的委托监护制度；20xx年3月 国务院下发《关于解决农民工问题的若干意见》，意见要求好农民工托流在农村子女的教育问题，强调加强农村留守儿童的工作；但这些仍然不足以对留守儿童的生存、发展、受保护等权利进行全面、有效的保护。由于法律规定不完善，保护体系尚未建立起来，导致留守儿童的生活、教育中出现的一些问题依据目前法律难以解决，推进留守儿童工作中也存在很多困难和问题。
一、存在的问题和原因分析
（一）农村留守儿童面临的突出问题。
1、父母监护缺失，留守儿童生活、教育受到严重影响。
父母对留守儿童监护的缺失是普遍现象，直接导致留守儿童生活、教育受到严重影响，如营养不良、学习成绩欠佳、感情缺失、心理失衡、道德失范、安全失保、容易受到侵害等等。如何解决父母对子女监护和外出打工之间的冲突，对于父母来说并不了解，也不了解这个问题的重要性，在迫于生活的压力下，父母一般将孩子交给隔辈监护或亲属寄养。据到湖南和四川调研发现，隔代监护是留守儿童主要的生存类型，在有的县里留守儿童由隔代抚养的占到了80%以上，其次是寄养给亲属监护，在有的县里占到30%多，还有无人监护、在学校寄宿的情况也不少见。一般情况下，隔代监护即孩子的祖父母、外祖父母代替孩子的父母承担抚养、教育和监护责任，但是事实监护人与孩子之间存在着隔代血缘关系，孩子又多系独生子女，往往生活在隔辈的溺爱和娇纵之中；事实监护人一般文化教育水平低，无法辅导孩子的学习，难以承担起对孩子的教育责任，往往是重养轻教；还有由于家里缺乏劳动力，一些孩子过早的和老人承担起农活的重任，严重影响了学习和健康。寄养监护是父母将孩子委托给亲戚或邻居、朋友抚养、教育和监护，但是接受委托的亲戚、朋友、邻居等事实监护人和孩子之间缺乏感情或亲情，难以替代亲生父母，而事实监护人往往更多重视孩子的安全而忽略孩子的学习及心理需求，一些孩子可能还会被事实监护人侵犯。无人监护的孩子则更是生活无依无靠，缺少家庭温暖，教育缺少保障。可以说，这几种情况都不利于留守儿童的健康成长。父母监护的缺失是目前影响留守儿童生存、保护、发展的最大负面因素，如何有效解决农村留守儿童监护问题是保护农村留守儿童合法权益的当务之急。
2、留守儿童心理健康状况堪忧。
家庭环境的不完善和家庭教育的弱化，对留守儿童的心理和精神状况都产生了一些负面影响。留守儿童得不到完整的家庭情感爱抚，对亲情的渴望无法满足，极易在心理与现实之间形成落差，在现实中表现为情感冷漠，内心封闭，不相信他人，对自己缺乏信心，甚至出现行为孤僻等性格上的缺陷和心理上的障碍。受农村的教育管理条件限制，学校也往往无法给予留守儿童情感和心理上的足够关注。
3、留守儿童人身安全缺少保障，合法权益无法得到充分保护。
由于家庭保护不完善，留守儿童缺少父母呵护和保护，缺乏来自于家庭、学校和社区的有效监控，人身安全缺少保障，往往容易成为被侵害的对象。据公安部门有关调查显示，在被拐卖的儿童当中，流动儿童占第一位，留守儿童占第二位。有些地方出现的女童被qj的恶性案件中，也是留守女童居多。留守儿童对突发事件的应变自救能力也比较差，如2005年夏天，湖南某县左湾村发生泥石流，在此次突发灾难中，该村十二名死亡少年中就有十一名是留守儿童。由于儿童及家庭自身意识、调查取证等原因，留守儿童受到侵害后权益往往得不到充分保护。
4、农村留守儿童沾染不良行为、违法犯罪现象日益增多。
由于缺少家庭有效监护，留守儿童的教育和学习中存在着很多问题，并且容易受不良环境影响，容易养成一些不好的习惯和道德品行。一些孩子逃学、旷课，参与不良团伙，沾染吸烟、喝酒、打架、赌博等不良行为，沉溺于网吧、电子游戏场所或娱乐场所等，这些不良行为又缺乏家长的及时正确引导和帮助，不能及时得到纠正。还有的留守儿童因自身权益得不到有效保护、受到教唆、引诱，而逐渐导致出现走上违法犯罪的道路。在有些地区，留守儿童违法犯罪的比例已经占到了未成年人犯罪的一半以上。
（二）开展农村留守儿童工作面临的突出问题和困难。
1、留守儿童缺少定义，不能准确了解留守儿童真实数量。
什么是留守儿童，目前还缺少权威的、统一的定义。各地对留守儿童的概念认识不一致，有认为留守儿童是父母双方均外出打工而留守在家的孩子，也有认为是父母双方或任何一方单方外出而留守在家的孩子，还有认为是父母双方或父亲单方外出打工而留守在家的孩子。对于父母外出打工多长时间以上，孩子可以称为留守儿童的认识也不一样，有人认为是六个月以上，有人认为是三个月以上，也有人认为只要父母外出打工孩子即是留守儿童。大家对留守儿童的年龄定义也不一致，有人认为是未满18周岁的儿童，有人认为是未满16周岁的儿童，还有人认为是未满14周岁的儿童。由于缺少留守儿童的定义，将不利于了解留守儿童的真实数量，也必将会影响到开展留守儿童保护工作的决策和措施。
2、法律法规不完善，法律保护对留守儿童缺少针对性。
留守儿童需要一系列的法律体系和保障制度给予保护。目前的法律法规还没有专门的条款对留守儿童实施保护，与未成年人有关的法律法规对留守儿童的保护又缺乏针对性，保护力度也不够，直接影响对留守儿童的生存、发展、受保护等权利进行全面、有效的保护。由于法律规定不完善，保护体系尚未建立起来，导致留守儿童的生活、教育中出现的一些问题依据目前法律难以解决，如父母监护确实、监护权无法落实、权利得不到及时有效保护等等。
3、留守儿童工作缺少专门部门负责，各部门之间协作力度不够。
留守儿童工作是一个社会工程，需要各部门的共同的、有效的协作，单纯依靠妇联或共青团开展此项工作是远远不够的。妇联或共青团行使的是综合协调职能，不具有执法权，很多工作实际中无法解决。而目前，留守儿童工作还缺少专门部门负责，各职能部门对留守儿童工作的有效协作力度还不够，不利于形成工作的长效机制和合力。
4、经费不足是开展农村留守儿童工作面临的关键问题。
留守儿童数量多、分布广，加之经费没有保障，尤其是县里财力不足，因而必然限制开展农村留守儿童工作。大多数留守儿童，家庭都较困难，需要学校、社会给予一定的帮助，资金问题得不到保障，则会影响推进对留守儿童的教育探索、社会救助等各项工作的开展。
5、留守儿童居住地分散，父母流动性强，不便于教育和管理。
留守儿童主要分布在农村，居住地分散。父母一般流动性强，相当一部分留守儿童还有过跟随父母在城市流动的经历，即跟随打工父母在城市生活或学习半年以上的经历，特别是小学阶段的留守儿童，经常处在“流动”与“留守”不断交替的不稳定生活状态中。加之农村教育资源有限，农村基层组织社会调控和管理作用弱化，导致对留守儿童的教育和管理不系统。
6、幼儿园、学校对留守儿童的教育管理存在问题和困难。
学前留守儿童较之学龄留守儿童的学校保护更弱，幼儿园建设缺少足够的经费投入，管理不规范，发展速度慢，有很多留守幼儿不能进入幼儿园。对学龄留守儿童，学校的教育管理中也存在着教育管理方式简单，忽视对留守儿童情感和心理健康的关注，校园安全管理存在疏忽、教师责任意识有待提高等问题。现在虽然推行素质教育，但对于农村学校来讲升学压力在一定程度上依然存在，使得学校和教师在教育教学上会自觉不自觉地以学生的成绩为重心，忽视对留守儿童人格、精神、情感、思想、道德的培养和安全管理。再有，学校对留守儿童的教育管理，缺乏家长的支持和配合，家长与学校之间沟通不及时，配合不密切。
7、父母劳务流入地与流出地政府缺少有效配合。
部分劳务流入地政府对解决进城务工人员子女入学问题的意义还缺乏应有的认识，职责不明确，管理不到位，相当一部分城市还没有将进城务工人员子女就学纳入到本区域教育事业发展规划中，出现了流入地与流出地政府在对外出务工人员子女的教育上缺乏配合。
二、思考和建议
（一）对推进农村留守儿童工作的建议
1、完善工作机制，强化各部门之间的有效协调。
农村留守儿童的工作应实现政府主导，建立、完善由党委、政府统一领导、专门部门负责、各有关部门和单位互相协作、齐抓共管的工作机制，研究解决留守儿童工作的困难和问题。进一步加强公安、教育、民政等职能部门和检察院、法院、妇联、共青团等单位的联系与密切协作，加强各部门之间的协调力度，落实相关法律政策，共同做好留守儿童工作。
2、建立留守儿童基本情况登记制度，实行动态管理。
派出所、学校、农村基层组织应当普遍建立留守儿童档案，落实专人负责行政区域内留守儿童的普查，进一步摸清留守儿童底数，对监护人情况，父母外出打工地点、时间，留守儿童的教育、心理、安全需求的情况进行登记，密切关注留守儿童的家庭情况、心理状况、成长变化等。通过建立登记制度，加强对留守儿童的动态管理。
3、探索适应留守儿童需求的农村办学模式，完善农村教育体系，强化学校保护作用。
建议在劳动力输出集中的地区开辟农村幼儿园教育，加快幼儿园发展速度，规范管理，提高留守幼儿入托率；推进和发展农村寄宿制学校，满足留守儿童住宿就学的需求，弥补家庭教育的缺失，解决留守儿童学习和生活上的困难，如上学、放学路途遥远、易发生安全隐患；组建校外学习小组，延伸学校教育功能；对于辍学、厌学的留守儿童，继续推行“两免一补”政策、免收学杂费；发展职业技能培训学校，对于结束义务教育留守儿童和闲散留守儿童开展职业技能培训；普遍推广和规范家长学校、家庭教育指导中心，组织编写适合农村家长和儿童特点的家庭教育辅导材料，加强对父母或其他监护人的引导，改进对留守儿童的教育方式，促进孩子全面发展；加强心理健康教育工作，设置心理课程，配备心理指导老师，疏导留守儿童心理问题，引导健康学习生活，为学生铺设心理健康绿色通道；坚持素质教育，重视对留守儿童人格、精神、思想、道德的培养；加强学校各项安全管理工作，预防安全事故；进一步整治校园周边环境，加大对网吧、电子游戏场所等娱乐场所的规范和监管，减少不良环境对留守儿童的负面影响。
4、对监护人、事实监护人进行家庭教育指导。
父母监护缺位，必然导致家庭教育跟不上。留守儿童的事实监护人一般文化水平低，家庭教育知识了解有限，尤其是面对留守儿童感情、心理、不良行为等成长中问题，事实监护人由于能力、家教知识有限，难以承担起有效家庭教育的职责，往往过份依赖学校，而忽略家庭的教育和引导，甚至在有的家庭中存在对孩子的错误教育。基层政府、社区、学校可以针对留守儿童情况，充分利用家长学校、流动人口教育基地、家长培训班等形式，对监护人、事实监护人实施家庭教育进行专门培训，提供指导，使监护人、事实监护人掌握科学家庭教育知识，提高自身素质，切实履行家庭教育职能，引导孩子的健康品行。
5、构建以家庭为中心、学校、社区、基层政府共同参与的留守儿童监护网络。
农村留守儿童的监护不是一个家庭的问题，各部门一致认为将学校、社区、基层政府纳入留守儿童的监护体系有利于推进农村留守儿童的工作。首先是落实家庭监护，明确适当的监护人实际履行监护职能；社区在一定程度上承担着加强对监护人的教育、监督监护人履行职责的职能，学校保护要成为留守儿童家庭监护的补充，除了教育和管理外，应给予他们更多的保护；对于失去父母及亲属有效监护的留守儿童，基层政府应当代表国家履行监护职能是对留守儿童最好的保障。形成以家庭为中心、学校、社区、基层政府共同教育、管理、保护的留守儿童监护网络。
6、完善留守儿童法律服务体系，加大司法保护力度。
公检法和司法部门应当利用各种措施、延伸司法保护职能，为留守儿童的成长营造良好的法律环境，通过开展法制教育、维权护法、提供法律援助和司法救助等法律服务加大对留守儿童的司法保护力度，完善对留守儿童的法律服务体系，切实维护留守儿童合法权益。公安、司法部门要配合学校做好留守儿童法制教育、安全教育工作，提高留守儿童自我保护能力和预防违法犯罪，做好有严重不良行为留守儿童的教育转化工作；公安部门不仅严厉打击侵害留守儿童的违法犯罪行为，还要加大对非刑事案件的治安案件和人身伤害案件的重视和处罚力度，对父母遗弃留守儿童的案件进行有效干预；法院积极探索审判职能，建立留守儿童权益保护“绿色通道”，保障留守儿童维权途径畅通，对留守儿童实施司法救助；法律援助部门同时加大对留守儿童的法律援助力度，扩大法律援助案件范围，提前法律援助介入时间。
（二）从源头上解决农村留守儿童问题的建议
1、完善保护留守儿童的法律法规和政策体系。
留守儿童问题是一个涉及劳动、用工、三农、教育、监护制度与户籍制度等多个方面的综合问题。目前对留守儿童的保护还缺少针对性、综合性，相关法律、法规、政策明显滞后，而且缺少可操作性。完善对留守儿童的法律保护体系是从根本上解决留守儿童问题的保障。建议加快对不适宜法律法规和政策的修订、制定，如户籍法律制度、教育政策等。切实将男女平等、儿童优先的原则纳入法律法规政策的制定、修订中，特别关注农村留守儿童教育权益、人身权益与财产权益，消除对农村留守儿童的歧视，增强法规政策的适时性与可操作性，有效保障这些条款的实施。
2、完善留守儿童监护的法律制度。
对留守儿童进行有效的监护是从根本上解决留守儿童问题的主要途径。解决留守儿童的监护问题，需要得到法律支持和社会支持。建议从以下几方面尽快完善留守儿童的监护制度。
第一，强化父母作为法定监护人的法律责任。《民法通则》确定父母是未成年人的法定监护人。监护人的监护职责不仅是指支付抚养教育费用，还有探望、照顾孩子的生活、以良好品行对孩子进行管理和教育、保护被监护人的身体健康及合法权益等。《预防未成年人犯罪法》也规定，父母或者其他监护人不得让不满十六周岁的未成年人脱离监护单独居住，对未成年人不得放任不管，放弃监护职责。父母外出打工，虽然将孩子委托亲属看管，自己也定期交付抚养教育费用、但长期不回家探望和履行其它义务，也属于履行监护职责不全面。父母不能因为打工供养孩子生活和读书，就将保护孩子的责任推给其他人和学校甚至社会，而放弃自己的义务。因此，必须强化父母作为法定监护人的责任。
第二，完善委托监护制度的法律规定。我国现行法律制度已经确认了委托监护的合法性。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》规定，监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。根据这一法律规定，确认了监护职责可以委托给其他家庭成员、亲属等人。新修订的《未成年人保护法》中也规定了对农村留守儿童的委托监护制度。但是，目前法律对委托监护制度的规定还不完善，缺乏操作性。例如什么是留守儿童？法定监护人和委托监护人的权利与义务是什么？委托监护人必须具备什么条件？哪些监护职责可以委托给他人行使？哪些职责必须法定监护人自己履行？委托后监护人还要承担哪些义务？谁来监督委托监护人履行职责等等需要法律给以规范。否则，完全可能会使留守儿童处于只能衣食不缺但无法感受到父母亲情甚至谁都不管的境地。
第三，在法律中确立监护人监督的法律制度。《民法通则》规定了监护人应当依法履行职责。但是留守儿童的监护人在以什么样的方式方法履行监护职责？是不是依法履行？有没有实际没有履行？履行监护职责中是不是存在虐待、忽视、遗弃等等侵害孩子权利的行为？家庭外的人很难知情，由于缺少对监护人行使监护权有效的监督，这也导致政府不能及时对有问题的家庭进行干预，而出现留守儿童被监护人虐待、侵犯多次或多年才案发。因此，对监护人履行职责建立监督制度非常重要和必要，对于委托监护的家庭更要建立有效的监督机制。建议法律应当尽快确认和规范监护人监督制度。在基层社区中，监督人可以由居委会、村委会的成员担任，督促监护人、委托监护人恰当地履行监护职责，监督人有权利和义务去了解、调查监护人、委托监护人对孩子是否依法履行职责及有无侵害其合法权益的情况，发现不履行职责或履行职责中侵害孩子合法权益的，监督人应当采取劝解、制止、教育、向有关部门报告和报案等措施，以便使孩子的权益能够及时被关注和保护，避免留守儿童的权利被忽视或处于事实上无人监护的状态。
第四，建立国家监护制度。《民法通则》规定了当未成年人没有适格自然人担任监护人的，由父母生前所在单位、居委会、村委会、民政部门担任监护人。但是现实问题是，父母单位、居委会、村委会一没有专项经费来源，二没有专门人员，三不具备监护职能，不适宜担任监护人。因此，建议尽快在立法中明确国家监护的概念和制度，对于监护人死亡或事实上无人监护的留守儿童，由国家担任监护人履行监护职能。
3、从法律和实践中保障留守儿童与父母共同生活的权利。
联合国《儿童权利公约》规定，儿童享有和父母共同生活的权利。我国作为《公约》缔约国，应当完善立法，并在实践中保障孩子能够实现与外出打工的父母一起共同生活的权利。建议政府通过为随父母打工的留守儿童提供平等教育条件和为生活困难的父母提供临时救助等措施，来从源头上减少留守儿童现象。新修改的《义务教育法》为保护留守儿童在父母工作或居住地平等接受教育的权利提供了法律依据。留守儿童父母的工作或居住地政府应当认真贯彻《义务教育法》的规定，消除相关限制性政策、制定新政策，采取措施，使流动子女享受与城市子女平等的教育待遇，为留守儿童随父母一起生活创造条件，以鼓励打工人员携带子女一起进城生活，使留守儿童实现与父母共同生活的权利。
