以率先实现人人享有基本卫生保健为目标
扎实推进首都社区卫生事业改革和发展
北京市人民政府
我市坚决贯彻落实《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，结合实际，以率先实现人人享有基本卫生保健为目标，以发展社区卫生服务为切入点，抓住运行机制改革这一主要环节，坚持政府主导，坚持城乡统筹，促进社区卫生服务公益性质和功能定位回归，社区卫生改革和发展取得了一定进展。
一、结合实际，贯彻落实《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》
我市的医疗卫生事业取得了很大成绩，但在发展过程中仍然存在着一些亟待解决的问题，其中一个突出方面就是医疗卫生“头重脚轻、重治轻防”。大医院发展快，基层卫生机构发展慢；城镇卫生发展快，农村卫生发展慢；重视治病，对保健、预防等公共卫生重视不足，资源配置形成“倒三角”，导致90%以上的门急诊医疗服务集中在大医院，不适应人口老龄化、疾病谱变化和群众日益增长的健康需求。
社区卫生服务是人人享有基本卫生保健的基础和载体。加强社区卫生工作，一能缓解看病难、看病贵问题；二能改变“头重脚轻、重治轻防”的现状；三能为医药卫生体制改革提供突破口，撬动难点，起到“一石三鸟”的作用。我市从贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的高度，坚决全面落实国务院《指导意见》，切实履行政府公共服务职能，按照确保公益性质、政府主导、城乡统筹等原则，制定和实施了以深化改革、完善社区卫生服务运行机制为核心的一系列促进首都社区卫生事业发展的政策措施。
二、推进社区卫生改革发展，加快“三个回归”
（一）改革运行机制，加快社区卫生公益性质回归。
一是实行“收支两条线”管理。根据改革方案，我市社区卫生服务中心（站）的医疗、药品等收入全额上缴区县财政专户，支出全部纳入财政预算管理，工作人员的待遇由财政予以保障，从机制上切断了医务人员个人收入与社区卫生服务机构业务收入的直接联系。目前我市共有社区医务人员2万余人，按每人每年4万元的工资额度计算，财政将拿出8亿多元支付人员工资。目前，全市18个区县中，已有7个区县对卫生行政部门所属的社区卫生服务中心（站）实行了收支两条线管理，其他区县将在2007年年底前全部实行收支两条线管理。
二是社区药品实行政府集中采购，统一配送，零差率销售。2006年底，遴选了治疗常见病、多发病的312种（923个品规）社区常用药品，实行政府集中招标采购、统一配送。这些药品按照招标采购的成交价格，在全市城乡所有社区卫生服务中心（站）实行零差率销售，从机制上解决了以药养医问题。
三是城乡统筹规划，保障城乡居民公平享有基本医疗卫生服务。为使发展成果惠及城乡全体居民，我们在推行社区卫生服务的过程中，实行城乡统筹，按照城镇、远郊平原和山区居民分别出行15、20、30分钟可及社区卫生服务的标准，规划设置了360个社区卫生服务中心和相应的社区卫生服务站（室），中心对站（室）实行一体化管理。2008年6月底前，市、区县两级政府计划投入20亿元，完成所有这些机构的标准化建设和基本设备配置。目前，已达标的社区卫生服务中心（站、室）达到了规划数的75%。
（二）打造“两个网底”，加快社区公共卫生服务功能回归。
一是创新服务模式。以居（村）委会为单位，建立以全科医师、社区护士、预防保健人员组成的服务团队，按照制定下发的《社区卫生服务团队责任制管理办法》的要求，深入到每个社区和家庭，提供“六位一体”的综合性卫生服务。
二是重点加强社区慢性病综合防治。以常见慢性病社区防治责任制和规范化管理为切入点，探索建立慢性病社区综合防治与费用控制的管理模式。统一制定了高血压、糖尿病、冠心病、脑卒中等慢性病社区管理规范，印发了《常见慢性病社区防治管理手册》，同时启动为每位常见慢性病患者培养一名家庭保健员工程。
三是发挥中医药简便验廉的优势。在90%的社区卫生服务机构都提供中医药服务的基础上，从2007年5月份开始，启动了中医专家社区巡诊制，每个社区卫生服务中心每天都有中医专家门诊。社区卫生中医药服务重点是干预亚健康状态、防治传染性疾病、中医药养生保健等。
四是推进家庭病床服务和规范管理。制定下发了《社区卫生服务家庭病床管理办法（试行）》，进一步明确了工作原则、主要任务、建床类型、建床与撤床管理规范，实实在在为群众服务。
（三）政策联动，吸引患者就医回归。
一是实施“四个一批”工程。为了解决社区“看不好病”问题，针对社区医务人员数量不足、素质不高，结构不合理等问题，我市实施了“四个一批”工程。首先，“下来一批”，要求大医院中级以上职称医生每人每年下社区服务15天，全年1万人次下社区，保证每天都有大医院的医生在社区卫生服务中心服务。第二，“回来一批”，政府出资，组建退休专家志愿团到社区服务。2007年3月这项工作已启动，目前有460名退休高级专家报名陆续上岗。第三，“进来一批”，招聘医学专业本科以上毕业生到社区工作，尤其是支援农村卫生工作。第四，“出来一批”，对现有社区医生进行培训。到2010年，力争使社区卫生技术人员全部取得岗位合格证书。
二是实施对口支援社区，建立双向转诊制度。目前，已确定93家二、三级医院对口支援社区卫生服务，每家医院对口支援3－7所社区卫生服务机构。按照“资源共享、优势互补、互利共赢”的合作模式，明确“双向转诊流程”、“急危重症患者转诊流程”、“双向转诊管理规范”、“主要转诊参考指征”等要求，实现双方在机构、人员、流程等方面的顺畅对接。
三是调整医保政策。将符合条件的社区卫生服务机构及时纳入医疗保险定点机构范围。扩大医保用药范围，提高到社区卫生服务机构就医的报销比例，2007年上半年职工门诊大额互助报销比例由50%上调为60%。年底前准备进一步调高社区报销比例。对双向转诊所发生的医疗费用按规定报销，退休人员社区慢性病干预治疗费用纳入医疗保险报销范围。
我市社区卫生改革，加快“三个回归”取得了初步成效。年初以来，社区卫生服务中心（站）的人均药品费用下降了30%；吸引分流了大医院14%的门诊量，社区日均门诊量增加了3倍，由原来占全市日均门诊量的10%以下提高到20%。群众普遍认为，搞好社区卫生服务，是党和政府为解决群众“看病难、看病贵”所做的最直接、最现实的实事与好事。
三、完善改革措施，努力实现“三个率先”
2007年4月30日，吴仪副总理率领国务院城市社区卫生工作领导小组，视察了我市社区卫生工作，并提出了新的希望和要求。按照吴仪副总理的指示，今后我们将进一步着力抓好以下工作。
（一）继续提升社区卫生服务的能力和水平。巩固“下来一批”的初步效果，抓紧推进“回来一批”、“进来一批”和“出来一批”。将大医院医生下社区与培训社区医生结合起来。同时，为防止收支两条线后出现“吃大锅饭”的问题，按照已出台的《北京市社区卫生工作考核管理办法》，强化绩效考评，促进社区卫生服务公平与效率的统一。
（二）继续强化社区公共卫生服务功能。从抓健康前端入手，开展系列健康教育和健康促进活动，让人民群众少得病、不得病。全面推行“健康奥运、健康北京”的“世纪健康行动”，广泛开展“控盐”、“控油”、“禁烟”、“限酒”；对妇女病、慢性病等进行筛查；政府编辑出版《健康饮食指南》和《传染病防治指南》，每户发一本。同时，加快推进餐饮业量化分级管理制度，全面提升中小餐馆卫生水平；全市每日定时发布疾病预防信息，充分利用多种媒体，传播健康知识，提高公众的公共卫生意识。
（三）启动“民生卡”信息系统建设试点工作。“民生卡”集个人健康信息、社保信息、救助信息等为一体，是部门联动、政策协同、提高医疗卫生服务水平的系统工程。无论在医院，还是在社区，医生接诊时可以全面掌握患者健康状况，提高诊疗质量和水平；医院管理处方电子化和诊疗规范化，可以实现检查、化验等诊疗信息共享，减轻患者负担；社保可以实现监管前置，提高社保资金管理的安全和效率；患者可以实现医保即时结算报销，方便快捷。
下一步，我市将坚定不移地抓好社区卫生服务改革发展工作，按照中央对北京市各项工作的总体要求，努力实现“三个率先”。一是率先推进医疗卫生体制改革工作。积极探索“政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开”以及公立医院运行机制改革。二是率先实现医保全覆盖。在城镇，我们将加快实施医保向居民转移。出台“一老一小”参加医疗保险的政策，解决城镇无医疗保障的老年人和在校学生、学龄前婴幼儿的医疗保障问题。进一步完善新型农村合作医疗制度，加大政府投入，提高报销比例。明年我们将力争实现城乡医保政策的全覆盖。三是率先实现人人享有基本卫生保健。按照公共服务均等化和可及性的要求，统筹城乡医疗卫生事业发展，加快构建以社区卫生服务为基础，以大医院疑难杂症治疗和科研教学为龙头的新型医疗卫生服务体系。
