肇事肇祸等严重精神障碍患者作为特殊人群服务管理的重点对象群体，一直存在医疗、救助、监管难题，特别是如何对其开展安全收治羁押，是困扰公安监管工作的老大难问题。在押精神障碍患者的监管安全风险高，肇事肇祸精神障碍患者的收治羁押困境亟待破解。
　　一、肇事肇祸精神障碍患者收治羁押的工作现状
　　（一）收治羁押的主要类型。一是强制医疗制度。依据《刑法》第十八条、《刑事诉讼法》第二百八十四条以及国务院办公厅印发的《关于加强肇事肇祸等严重精神病患者救治救助工作意见的通知》规定，被人民法院决定强制医疗的精神病人，应在公安机关强制医疗所或指定的精神卫生医疗机构执行强制医疗。司法实践中，绝大部分被人民法院决定强制医疗的肇事肇祸精神障碍患者收治在精神卫生医疗机构，少部分羁押在公安机关强制医疗所。二是强制医疗前的临时保护性约束制度。依据《人民警察法》第十四条、《刑事诉讼法》第二百八十五条规定，对实施暴力行为的精神病人，在人民法院决定强制医疗前，公安机关可以采取临时的保护性约束措施。依据《刑事诉讼法》第八十九条和第一百四十七条、《关于实施刑事诉讼法若干问题的决定》第四十条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百二十七条规定，对已被刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人启动精神病鉴定程序的，刑拘期满应当变更强制措施为取保候审或监视居住；对已被人民检察院批准逮捕的，应当继续羁押在看守所直至鉴定期间结束，再根据鉴定结果依法决定继续羁押、变更强制措施或释放。此外，近年来在特殊人群服务管理改革创新中，不少地方大胆探索由强制医疗所进行临时保护性约束措施。例如**省**市公安局联合**市中级人民法院、**市人民检察院等8部门出台的《**市强制医疗所暂行管理办法》第二十条规定：“下列情形，强制医疗所凭县以上公安机关《临时的保护性约束措施通知书》，接收被采取临时的保护性约束措施人员。(一)对实施暴力行为的精神病人，在人民法院决定强制医疗前；（二）严重扰乱党政机关、企事业单位办公、生产、生活的精神病人；扰乱公共秩序、交通秩序、危害公共安全的精神病人；影响社会安定，造成严重后果的精神病人；杀人、放火、强奸、爆炸等行为的精神病人。” 三是强制隔离戒毒制度。依据《禁毒法》第三十八条及《戒毒条例》、《强制隔离戒毒所管理办法》的规定，公安机关依法可以对吸毒成瘾人员强制隔离戒毒。据国家禁毒委统计，自2015年开始，吸食冰毒等新型毒品成瘾人员已经超过吸食海洛因等传统毒品成瘾人员，每年新增的吸毒人员中近80%都是滥用新型毒品人员，强制隔离戒毒所收治的60%以上吸毒成瘾人员都是吸食新型毒品成瘾人员。由于新型毒品直接作用于大脑神经系统，各类因吸毒致幻引发的恶性案事件层出不穷，大部分吸食新型毒品成瘾人员都存在急慢性精神障碍。公安机关强制隔离戒毒所据此承担着大量“事实上”精神障碍患者的收治工作。
　　（二）收治羁押的现状特点。一是收治羁押的要求越来越高。国务院办公厅印发的《关于加强肇事肇祸等严重精神病患者救治救助工作意见的通知》指出：“加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作，确保患者不因贫困得不到救治，不因疏于救治管理而伤害自身或危险社会。”中共中央办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》要求：“加强易肇事肇祸等严重精神障碍患者等特殊人群的服务管理，落实教育、矫治、管理及综合干预措施，严防发生重大恶性刑事案件和个人极端暴力犯罪案件。”郭声琨书记在2018年中央政法工作会议上强调：“要加强特殊人群服务管理，对肇事肇祸精神障碍患者逐步实行免费救治并落实有奖监护政策，防止发生个人极端案事件。”公安部监所管理局多次印发通知，要求“对新收的精神或行为异常、闹监严重的人员应当列入一级重大风险严加管理；及时聘请精神科医生介入甄别和治疗，加强心理干预矫治；按照规定实施单独关押或使用戒具、临时固定措施。”如何适应新形势下肇事肇祸精神障碍患者收治羁押的高要求，成为了公安监管场所的严峻考验。二是收治羁押的任务越来越重。《刑法》第十八条规定，间歇性精神病人在精神正常的时候犯罪、尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的，应当负刑事责任。上述两类人员肇事肇祸，公安监管场所依法对其负有收治羁押职责。精神障碍患者肇事肇祸的高发，势必导致公安监管场所收治羁押量的攀升。在做好各项重大安保维稳工作中，做好精神障碍患者的管控工作是其中一项硬指标。不少地方为了确保安全稳定，都会适时全面排查辖区内精神障碍患者轨迹，救助一批、强制送医一批以及依法收治羁押一批。三是收治羁押的困难越来越多。疑似精神障碍违法犯罪人员的法定鉴定程序一般需耗费1个月左右；程序复杂、耗时较长，在实践中不少行政或治安案件往往会不予鉴定或确认，进行简化处理。在强制隔离戒毒执法过程中，戒毒戒断综合症中有时会伴随精神障碍，且许多吸食新型毒品的强制隔离戒毒人员伴有急慢性精神障碍。鉴别究竟是精神障碍还是戒断症状在实践中千差万别。公安监管场所由于数量多、覆盖广，发展很不平衡，监所医疗卫生水平较低，具备精神障碍诊治专科能力的更是凤毛麟角，导致对精神障碍患者约束性措施不当、事故频发。
　　二、肇事肇祸精神障碍患者收治羁押的困境
　　（一）法理缺陷。一是无临时保护性约束措施的具体规定。法院在受理强制医疗期间，对精神病人采取临时保护性约束措施的适用条件、执行程序、期限场所、监督救济等都没有明确法律规定。二是无精神障碍患者收治羁押的具体规定。疑似精神障碍患者在鉴定确认期间如何管理，应当负刑事责任的精神病人如何收治羁押、管理教育，其适用条件、执行程序、期限场所、监督救济等都没有明确法律规定。三是决定强制医疗的前置条件太高。《刑法》第十八条第一款：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗；在必要的时候，由政府强制医疗。”《刑事诉讼法》第二百八十四条：“实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，有继续危害社会可能的，可以予以强制医疗。”据此，对肇事肇祸精神障碍患者予以强制医疗需同时满足鉴定为精神病人、涉及刑事犯罪、依法不负刑事责任、有继续危害社会可能的四个条件。实际操作中，基层普遍反映强制医疗前置条件较高。
　　（二）程序缺陷。目前，公安机关针对肇事肇祸精神障碍患者收治羁押的执法程序依据只有国务院办公厅印发的《关于加强肇事肇祸等严重精神病患者救治救助工作意见的通知》。《通知》对公安机关加强服务管理设置了三个程序性环节：“公安机关对有肇事肇祸行为或危险的疑似严重精神障碍患者，要依法立即处置，并将其送至精神卫生医疗机构进行诊断；对符合《精神卫生法》第三十五条第二款规定的，可以协助精神卫生医疗机构依法采取措施实施住院治疗。被人民法院决定强制医疗的精神病人，应在公安机关强制医疗所或指定的精神卫生医疗机构执行强制医疗。尚未建立强制医疗所的省（区、市），地方政府要抓紧指定至少一所精神卫生医疗机构履行强制医疗职能。”三个程序环节概述为依法处置、送医诊断，协助实施住院治疗，执行强制医疗。此外，现有的强制医疗、临时保护性约束措施、依法收治羁押等程序之间，缺乏相互衔接的法律法规以及规章制度，导致肇事肇祸精神障碍患者的服务管理工作没有形成“闭环”，给执法带来了巨大困扰。
　　（三）执行缺陷。一是送押收押难。《看守所执法细则》规定：“有下列情形之一的，看守所可以不予收押：（1）患有精神疾病或者急性传染病的。”《公安机关执法细则》关于停止执行拘留的情形之一：“（1）患有精神病或者患有传染病需要隔离治疗的。”《强制隔离戒毒所执法细则》规定：“对患有严重疾病可能危及生命或者严重残疾致使起床、用餐、行走、如厕等生活不能自理的，应当提请决定机关作出变更社区戒毒措施的决定。”由于缺乏上位法的规范，目前公安监管场所对于入所时已经明确为精神障碍患者的，可以依照规章制度直接予以拒绝收治羁押。二是羁押管理难。当被羁押的肇事肇祸精神障碍患者在看守所内发生行为异常、暴力伤人等情况后，看守所只能根据《公安机关执法细则》中的使用警械条款对其进行约束；情况严重的，可以依据《看守所执法细则》临时固定措施使用的相关规定，对其进行固定措施。三是变更转押难。看守所已羁押并在精神病鉴定期间的犯罪嫌疑人和已鉴定确定为精神病且应承担刑事责任的犯罪嫌疑人，若遭遇突发重疾病等严重威胁监所安全的情况，依法变更为取保候审或监视居住时，经常会遭遇监护人不愿接收、民政部门不愿收容、强制医疗所不愿收治的情况，只能送指定医院、派专人看守。四是监管处置难。根据《刑法》第十八条规定：“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的，应当负刑事责任，但是可以从轻或者减轻处罚。间歇性的精神病人在精神正常的时候犯罪，应当负刑事责任。”但在实践中，对于这两类精神病人犯罪，公安机关办案过程中依法采取强制措施，法制部门不批准，看守所不予收押，加之鉴定、重新鉴定时间长，人又不能关押，放入社会又可能出问题，具体执法操作十分艰难。由于强制医疗的前置条件非常严格，在实践中，公安机关发案后，若精神障碍患者肇事肇祸没有构成刑事犯罪或经鉴定不负刑事责任，公安机关及其相关部门就不能强制送其治疗，只能提出治疗或监护看管的建议，若家属或监护人不严加看管和治疗，精神障碍患者可能再次出现危害社会行为。
　　三、完善肇事肇祸精神障碍患者收治羁押的对策
　　（一）加快完善相关制度。一是完善临时保护性约束措施制度。要明确性质，临时保护性约束措施是公安机关对实施暴力行为的精神障碍患者采取暂时剥夺其人身自由以防止危害自身或公共安全的强制措施，应当兼具羁押性和治疗性，较一般的刑事强制措施有其特殊性，应定位为特殊的强制措施。要明确对象，临时保护性约束措施只适用于刑事诉讼程序，对象为实施暴力行为、疑似精神障碍患者的犯罪嫌疑人、被告人。要明确类型，对被羁押的精神病人，安置到强制医疗所或就近的精神病医院；对未被羁押的精神病人，安置到精神病医院治疗、看守。要明确期限，对不负刑事责任的精神障碍患者，临时保护性约束期限延长至法院作出强制医疗决定之时；不能认定其患有精神障碍的，临时保护性约束措施应立即结束，恢复一般刑事程序。要明确救济条款，临时保护性约束措施期限可以折抵刑期，确立复议制度及法律监督方式。二是完善强制医疗制度。要扩大对象范围，将依法采取临时保护性约束措施的对象纳入强制医疗所收治范围。要明确设置保障，建立由政府主导，依托精神病医院建设强制医疗所，公安机关负责执法管理，卫生部门负责医疗工作，民政部门进行困难救助，检察机关进行法律监督的工作模式。在我国强制医疗所设置较少的情况下，可由省级公安机关统筹实行划片区、跨区域收治，并对强制医疗所实行属地财政保障、省级财政补贴制度。要规范收治管理，具体规定强制医疗所入所收治、管理、教育、医疗、康复的详细制度，特别是细化诊断评估、解除强制医疗的出所程序。
　　（二）加强公安监管场所安全文明管理。一是加强监所管理制度建设。在公安部层面，可拟定公安监管场所收治羁押违法犯罪肇事肇祸精神障碍患者的规范文件、专项通知，对一些基层实际工作急需而缺乏现行法律法规规定的环节、程序，以监所管理规章制度的形式进行明确规定。在省、市、县公安机关层面，可结合政法综治推进特殊人群服务管理、社会治理创新等工作，将肇事肇祸精神障碍患者收治羁押列入党政工程来抓，推动地方性立法，出台规范性文件。二是加强监所医疗卫生建设。依照《看守所医疗机构设置基本标准》拟定规范、统一、健全的监所医疗专业化、社会化建设制度。有针对性地加强与精神病医院的联系，建立“院所协作”机制。增招具有精神医学专业背景的医务人员，并制定相应的优惠政策，鼓励和支持具有精神医学临床经验的社会人士到监所工作。大力提高民警在精神卫生和心理咨询、心理矫治方面的专业知识，提高识别、应对、处置精神障碍在押人员突发状况的能力。设置精神障碍在押人员监室，或在监管场所现有的“特殊病监室”“特殊病监区”基础上，完善收治羁押精神障碍患者的条件、能力。畅通突发严重精神疾病、精神障碍伴其它严重疾病及时送医治疗的“绿色通道”，最大限度降低和预防在押人员各类型精神障碍的发病率、肇事率、事故率。三是加强监所安全管理。要早发现早管理，对疑似精神障碍或精神障碍患者的在押人员，通过入所体检、查阅档案、日常观察等早发现、早介入管理，迅速组织专业医生进行诊断、甄别和治疗，一旦确认立即列入一级重大风险人员进行严加管理。要抓好行为管控，制定有别于一般在押人员的一日生活制度。要加强综合管理，完善视频监控等各类技防设施建设，密切所领导、管教、监巡、医疗等各岗位的协作配合，定期组织进行专题情况分析，加强与案侦部门、驻所检察室、主管法院及精神病医院的沟通协作，邀请在押精神障碍患者的家属一起开展教育等等。
　　（三）以精神病鉴定羁押制度替代强制医疗前临时保护性约束制度。一是精神病鉴定羁押制度的主要特点。精神病鉴定羁押制度，是指为了鉴定犯罪嫌疑人、被告人的精神状况是否正常，而强制性地将犯罪嫌疑人、被告人予以留置并将其关押在精神病院进行观察和鉴定的制度。精神病鉴定羁押制度以保障精神病的鉴定顺利进行为目的，限制人身自由的时间相对较短。精神病鉴定羁押的场所主要是精神病院，医院可采取限制人身自由甚至强制固定身体等措施。二是以精神病鉴定羁押制度替代强制医疗前临时保护性约束制度的具体设计。可将精神病鉴定羁押制度规定在《刑事诉讼法》之中，确保鉴定羁押制度的权威性，使精神病鉴定羁押制度成为司法精神病鉴定制度、强制医疗制度不可或缺的组成部分，形成对违法犯罪肇事肇祸精神障碍患者服务管理的可操作、全链条、闭环的法律体系。具体设计如下：精神病鉴定羁押的适用对象为已立案的刑事案件中疑似精神障碍患者的犯罪嫌疑人、被告人。实体要件应以必要性为原则，必须有犯罪的重大嫌疑，且确有司法精神病鉴定的必要。形式要件则包括四个方面：法官保留原则，由法官审查并决定是否鉴定羁押；依职权或依申请启动；采取开庭庭审方式；以法官签发羁押决定书为要式条件。运作规定为“已经被采取拘留、逮捕等强制措施的，鉴定羁押启动意味着拘留、逮捕的暂停；鉴定后不能确认为精神病时鉴定羁押结束，拘留、逮捕自动恢复。未被拘留、逮捕的，应当立即释放。鉴定结论认定被鉴定人是精神病的，同时其涉嫌犯罪的，鉴定羁押期间可自动延长至法院强制医疗审查程序结束之时”。场所期限规定为“鉴定羁押启动后，已被拘留、逮捕的，转送强制医疗所或就近指定的精神病医院；未被拘留、逮捕的，送精神病医院。在精神病院鉴定羁押的，法院可指定司法警察看守或交由公安机关执行。强制性规定鉴定羁押期限，可设定在40天左右；若鉴定结论确定为精神病的，则自动延长至法院强制医疗审查程序结束之时。鉴定羁押期间可计入逮捕期间”。救济程序则包括复议、复核制度和法律监督制度以及国家赔偿制度。

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