我国农产品质量安全监管行政问责制度研究（硕士研究生毕业论文）
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摘要：农产品是食品的源头，农产品的质量安全，直接关系到人民群众身体健康和生命安全，与我国经济的发展密切相关。近年来，我国食品安全事件层出不穷，各种食品安全“门”不断考验着消费者的承受力，也暴露出我国政府在农产品质量安全监管方面存在权责不清、问责乏力的缺陷。我国2006年颁布的《中华人民共和国农产品质量安全法》规定“农产品质量安全监督管理人员不依法履行监督职责，或者滥用职权的，依法给予行政处分”，即对农产品质量安全监管工作中失职或渎职的人员进行问责。但是，问责的具体法律依据是什么，问责程序又是什么，问责的方式具体有哪些，对被问责人如何救济，法律规避了这些问题，将其抛给司法实践。正是这种模糊性和不确定性，导致农产品质量安全事故发生后，各地在对责任人员的问责问题上的不统一。因此，本文的写作目的就是研究我国农产品质量安全监管行政问责制度中存在的问题和缺陷，并对此提出富有针对性和建设性的对策和建议。首先，本文借鉴了政治学（尤其是行政学）和法理学的研究成果，界定了农产品质量安全监管行政问责的相关概念和理论基础。其次，通过案例分析、对比国外相关制度，指出了我国农产品质量安全监管问责制度所存在的问题及其原因。在此基础上，本文提出了完善我国农产品质量安全监管行政问责制度的路径选择：制定行政问责法，强化异体问责作用机制、引入国家公诉人制度、明确规范问责程序、完善配套制度。
关键词：农产品质量安全；监管；行政问责；路径选择
目录
引言1
一、基本理论概述1
（一）农产品质量安全监管行政问责相关理论1
1、农产品的概念1
2、农产品质量安全监管的概念1
3、行政问责制的概念2
4、农产品质量安全监管行政问责的概念2
（二）农产品质量安全监管行政问责的理论依据——主权在民2
二、我国农产品质量安全监管行政问责制的现状评析3
（一）法律法规内容不够具体，现行法律制度难以有效落实3
（二）农产品质量安全监管行政问责案例分析4
1、瘦肉精事件简要回顾4
2、我国肉制品生产链条及监管体系4
3、基于“瘦肉精事件”的行政问责问题分析5
三、完善我国农产品质量安全监管行政问责制度的路径选择6
（一）推进行政问责立法6
1、端正立法理念，坚持依法行政7
2、确立农产品质量安全行政问责制度特有的立法原则7
3、明确规定问责方式9
4、准确运用立法语言10
（二）强化异体问责作用机制10
1、强化人大对行政问责权的监督11
2、鼓励社会力量参与到行政问责中来12
（三）引入国家公诉人制度13
（四）规范问责程序13
1、推动行政问责的启动方式常态化14
2、建立健全行政问责调查取证制度14
3、问责决定要客观，问责执行要公正14
4、实行“阳光问责”，增强行政问责的透明性15
5、建立全程监管制度15
6、建立被问责人跟踪制度16
7、建立健全行政问责救济制度16
8、明确责任的免除及消灭制度18
结语23
参考文献24
致谢26
引言
农产品质量安全与公众的身体健康密切相关，为社会所关注。它不仅关系到人类生存与繁衍，而且关系到一个国家的经济发展、社会稳定以及政府威望，已成为各国政府高度重视的热点问题。
改革开放30多年以来，我国农产品生产能力有了很大的提高，农产品供应实现了从长期短缺向总量平衡、丰年有余的跨越式转变，公众对农产品质量安全的要求不断提升，不仅对农产品的营养需要和口味要求不断提高，而且更加关注和重视与自身健康关系密切的农产品安全性。与此同时，多年来一直潜在的农产品质量安全问题逐渐暴露出来。近些年来先后发生的“河南瘦肉精”、“红心鸭蛋”、“多宝鱼”等事件，说明我国农产品质量安全形势还依然严峻。
造成我国农产品质量安全问题频发的原因很多，主要是：我国农业生产分散，标准化和规模化程度较低；农产品生产经营者科学文化素质不高，诚信缺失、唯利是图，甚至道德沦丧。此外，还有一个更主要的原因，就是政府职能部门监管不力。目前学界对农产品质量安全监管问责制度的系统研究比较缺乏，笔者认为有必要对我国现行的农产品质量安全监管行政问责制度进行研究，强化监管责任，完善追究机制，建立制度化、科学化的农产品质量安全监管行政问责制度，对于解决农产品质量安全问题、食品安全问题，增强我国农产品的国际竞争力，提高政府的行政公信力等都具有比较重要的理论和现实意义。
一、基本理论概述
（一）农产品质量安全监管行政问责相关理论
1、农产品的概念
广义的农产品是指人类有意识地利用动植物生长机能以获得生活所必需的食物和其他物质资料的经济活动的产物。根据我国《农产品质量安全法》的规定，农产品是指“来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”。一般将可以直接作为食物或作为食物的主要原料产品的那部分，称为可食用农产品，它是研究农产品质量安全监管的主要对象。
2、农产品质量安全监管的概念
农产品质量安全，就是指农产品的可靠性、使用性和内在价值，包括在生产、贮存、流通和使用过程中形成、残存的营养、危害及外在特征因子，既有等级、规格、品质等特性要求，也有对人、环境的危害等级水平的要求。
农产品质量安全监管是在市场条件下国家运用公权力对农产品质量安全进行必要的、适当的的干预制度，是国家干预在农产品质量安全控制中的实现形式。所谓农产品质量安全监管，是指国家农产品行政管理机构为行使和履行职责，依法农产品生产、流通、运输、仓储、消费等环节进行组织、协调、控制和监督的行为。
3、行政问责制的概念
我国的行政问责始于2003年非典期间，从那时开始，相继追究了在重大安全事故、环境污染事件等方面失职、渎职或负有重要责任的行政官员。在中央和国务院的要求和部署下，地方逐步开展了行政问责。虽然，当前我国推行行政问责制还处于起步阶段，各地发展也很不平衡，有些地方抓的比较早，措施和制度比较完善，也有些地方相对滞后。但是，从全国范围来看，推行行政问责制仍然取得了显著的成效。
所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
我国学者周亚越认为，“行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。”
4、农产品质量安全监管行政问责的概念
农产品质量安全监管行政问责，是指特定的的问责主体针对各级政府以及农产品质量安全监督管理职能部门由于故意或者过失，不履行或不正确履行法定责任以造成农产品安全事故的情况，要求其承担否定性后果的一种规范。
（二）农产品质量安全监管行政问责的理论依据——主权在民
主权在民是卢梭著作《社会契约论》的核心思想，该思想主张国家的权力属于全体公民，之后全体公民再通过民主选举产生民主政府，将国家权力交赋予该政府。存在于政府与人民之间的是一种契约关系。国家政府是全体公民公共意志的执行者，是通过社会契约接受全体公民的共同委托、代理执行公共意志的代理人。
就农产品质量安全监管而言，农产品质量安全监管部门及其公务人员对我国农产品质量安全进行监管的权力来自于国家制定的相关法律的授权，因而其监管权力也是全体公民赋予的，需要尽可能实现人民对其职责的期待、对人民负责，而对其监管行为的监督、惩罚和激励则要依靠农产品质量安全安全监管问责制。
二、我国农产品质量安全监管行政问责制的现状评析
（一）法律法规内容不够具体，现行法律制度难以有效落实
相比于西方发达国家对农产品质量安全立法动辄几十年的历史，中国专门针对农产品质量安全的立法，却只能追溯到2006年4月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《中华人民共和国农产品质量安全法》，而此前，则是通过1995年颁布的《中华人民共和国食品卫生法》对农产品、食品行业进行规范。
而据这部历史只有8年的《中华人民共和国农产品质量安全法》，尽管它对于农产品安全问题的规范，已有所进步，但是，在其第七章“法律责任”中，在对违法农产品生产企业、农民专业合作经济组织做出惩罚措施规定同时，它并未对监管部门和人员的惩罚责任作出具体规定。第四十三条规定“农产品质量安全监督管理人员不依法履行监督职责，或者滥用职权的，依法给予行政处分。”行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除（六种）。此处的“行政处分”是何种处分，我们不得而知，或许正是这种模糊性，使得一些监管人员心怀侥幸心理，对监管工作不作为或滥用监管职权。
而在行政问责方面，近十年来我国相继制定了《中华人民共和国公务员法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《人民代表大会常务委员会监督法》以及《公共卫生突发条例》，初步改变了问责无法可依的情况。“但是，由于种种原因，仍然存在着立法滞后的问题，主要表现为除散见于前述法律中的规定之外，专门的问责立法只有部门规章和地方政府规章，不仅法律位阶低，而且适用范围有限，因而缺乏权威性、统一性和可操作性。”
（二）农产品质量安全监管行政问责案例分析
1、瘦肉精事件简要回顾
“瘦肉精事件”即河南瘦肉精事件。河南省一些地区养猪农户非法使用违禁动物药品莱克多巴胺（Ractopamine）及克伦特罗（Clenbuterol）即“瘦肉精”饲养生猪，并且有毒猪肉流入双汇肉制品食品有限公司。2011年3月15日，央视披露了河南济源双汇公司使用瘦肉精猪肉的事实，更为严重的是，问题猪肉从河南出厂到抵达南京屠宰场过程中，一路凭借买来的“通行证”畅通无阻。一头猪从生长到宰杀，最后流向人们的餐桌，要经历养殖、贩运、屠宰和销售等几大环节。目前，这几大环节都有监管部门负责监督把关。按道理说，一些加“瘦肉精”喂出来的猪，就算是在养殖环节没有被发现，那么到了贩运、屠宰和销售环节，也应该遭到查处。但事实并非如此，记者调查发现，在河南省孟州市、沁阳市、温县和获嘉县，生猪养殖环节违禁使用“瘦肉精”几乎成了一个公开的秘密。7月25日下午，河南“瘦肉精”案件在焦作市中级人民法院开审。作为直接参与盐酸克伦特罗(俗称“瘦肉精”)研发、生产、销售的刘襄等5名被告人，分别被以危险方法危害公共安全罪判处有期徒刑九年至死缓等刑罚。当天同样被判刑的，还包括“瘦肉精”源头的监管者。
2、我国肉制品生产链条及监管体系
图1我国肉制品生产链条（略）
我国是肉制品生产大国，随着经济的快速增长，人民生活水平有较大提高，消费习惯发生转变，人们对牛、羊、猪、禽肉的需求不断增加。如图所示，肉制品的产品结构也从屠宰后直接进入市场，向冷却肉制品、保鲜肉制品、低温肉制品、保健功能性肉制品的方向转变，为了确保最终确保流向民众餐桌肉制品质量的安全，政府就必须对以上四个环节都予以监管。然而，笔者发现一直以来政府的监管重点集中在屠宰加工和肉制品环节上，而作为肉制品源头的养殖和饲料加工环节的监管在很大程度上被忽视。这也是为何在如此严密的监管体系下依然发生廋肉精等恶性食品安全事件的主要原因-----农产品质量安全监管体系不健全。作为食品原料的农产品质量得不到保证，食品的安全性可想而知。
3、基于“瘦肉精事件”的行政问责问题分析
第一，同体问责作用有限，异体问责机制尚不完善。
从我国行政问责发展历程来看，我国“非典”事件以前主要实行的是同体问责，是执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。这种同体问责可以对渎职、失职行为常态化的监督和问责。然而，在实行同体问责的情况下，很难避免上级领导为了保全本部门甚至其本人的面子、利益而避重就轻，其本身主体的单一性造成了众多缺陷，很难适应当今中国特色社会主义民主政治的发展，与建立责任政府、法制政府、服务政府的要求相去甚远。国家在应对“非典”过程中的一系列问责行动，异体问责的独特的优越性得到极大体现，我国的行政问责制由同体问责逐渐转为异体问责。
作为异体问责主体中枢的人大，《宪法》和《地方组织法》等法律都规定了各级人大及其常委会的审查权、建议权、否决权、质询权、特定问题调查权、罢免权。我国《宪法》第3条、第128条明确规定由人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大“负责”。“当然，各级人大仍然要进一步通过立法落实宪法和法律赋予其的多项刚性监督问责手段的运用，如特定问题调查、质询、罢免、投不信任票等。”
媒体是最有效的异体问责主体。媒体能及时揭露各种腐败现象，产生巨大的社会效应，形成强大的舆论压力。改革开放以来，我国媒体独立性与中立性逐渐增强，也越来越广泛地参与到行政问责过程中来。
在我国，最根本的异体问责主体则是公民。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民是国家权力的源泉，有权参与政府责任的质问和追究，从“官员问责”到“问责官员”观念的转变在不断的凸显民众问责主体地位，但公民问责途径缺失在很大程度上限制了公民的问责权。现有的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，更缺乏对上级的问责。仅仅是同体，仅仅是上级对下级，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目的，难以确保农产品质量安全监管行政问责的公平公正。
“要从根本上解决‘瘦肉精’，政府必须祭出更加严厉和规范的追责细则，建立司法同期介入机制，严查监管渎职失职。”否则，即使此次“瘦肉精”案件一审能够圆满结束，但当下捉襟见肘的设防仍然难敌目前整个农产品质量安全的乱象丛生，更不可能从根本上解决“瘦肉精”泛滥问题。
最高人民检察院、最高人民法院也于2013年5月2日下发《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，要求各级检察机关应将依法查办国家工作人员在食品安全监督管理和查处危害食品安全犯罪案件中的、失职渎职犯罪作为办理职务犯罪的重点。
针对此次“瘦肉精”案中监督者的追责应该可以复制，问责监管者也应该成为常态。继续加强针对“瘦肉精”的监管环节追踪，加大针对监管环节失误的惩罚力度，才能最大可能降低“瘦肉精”的危害。
目前我国现行法律没有对问责启动程序作出明确规定，问责机制的启动很大程度上服从行政领导的意志，没有法规可依。另外，行政问责的具体处理程序不健全，随意性较大。例如虽然法律对我国人大的问责职能作出规定，但在启动问责程序后，如何执行听取报告、质询、调查、罢免、撤职、撤销等问责环节，仍然缺乏可操作的程序。
三、完善我国农产品质量安全监管行政问责制度的路径选择
（一）推进行政问责立法
制定专门的《行政问责法》是我国问责制度和社会主义法治实践的双重需要。要弥补现有的问责模式的缺陷，就必须对行政问责进行全国统一的立法，由以往的人治型问责转为法治型问责，从“风暴型”问责转向“制度型”问责，从而使我国的行政问责制走向系统化、规范化和科学化。
在行政问责法的立法过程中，应通过具体法律规范应该把行政问责制的主客体、范围、程序、责任种类及方式等加以明确规定外，法律条文的设计应该考虑三个层面：首先，行政责任的明确，即对行政责任主体的行政行为有无行政失范事实的判断，这是进行行政问责的首要条件和关键环节。具体而言，行政责任的评判包括是否需要追究行政责任、追究何人的行政责任以及追究何种行政责任。其次，行政责任的追究，即在行政责任明确之后，根据相关的法律原则和法律规定，对负有行政责任的行政主体给予相应的行政或司法惩戒，同时根据情况使其承担民事赔偿责任。最后，行政问责的救济，即法律规定的、对由违法或者行政失范行为给公民、法人和其他组织合法权益造成的损害，以及由于合法行为造成其损失时加以救济的法律制度。行政问责的救济，具体又分为三类，一是针对受到行政问责的公务员个人权利的救济，二是针对承担法律责任的行政主体内部工作人员权利的救济，三是针对受到行政处分的领导干部权利的救济。
1、端正立法理念，坚持依法行政
行政责任追究制度要树立依法行政的立法理念。依法行政理念“要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义的、政治的、法律的责任；必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。”10近几年来，党和政府积极建设建设法治政府，具体在农产品质量安全领域，则要牢牢坚定依法行政理念，本着为人民服务的根本宗旨，制定一部系统的专门性法律法规，加快农产品质量安全领域立法步伐，力求严谨性和准确性，明确立法宗旨，深刻认识健全行政问责制度的重要性，并将其作为整个立法过程的指导，杜绝出现“权大于法”的现象，从而使行政问责制度有法可依。
2、确立农产品质量安全行政问责制度特有的立法原则
第一，平等原则。平等原则的价值是要实现两个价值目标：“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民的侵犯。”平等原则作为宪法的一般原则，应该约束行政法领域，即法律在政府和公民之间不存在偏袒，真正实现政治平等的根本保障。在行政问责救济制度中引入平等原则，要求行政主体承担行政行为合法性、合理性的举证责任，通过法律构建公正的救济制度，保障行政机关工作人员的合法权益。
农产品是许多食品的原料甚至是来源，如果农产品质量安全得不到保证，那么由此加工而得到的食品的安全性就令人堪忧，保证人民群众食品安全就是一句空话。“问责是对国家机关和公务人员法律责任进行追究的制度，直接影响到被问责者的权利和义务，故应由全国人民代表大会及其常委会通过狭义的法律加以规定，而事实上却是由行政机关和司法机关自己规定追究自己的责任。”12因此，制定一部全国性的专门的问责法律，势在必行。
第二，依法问责原则。根据依法问责原则，什么情况下应当追究法律责任，问责如何启动，由何种机构依照何种程序认定和追究责任，这一些列问题都需要法律、法规加以明确规定。依法问责原则是法治原则在行政问责制度中的体现，主要包括行政问责主体和对象法定、责任法定、追责方式和过程法定。《农产品质量安全法》颁布以后，，农产品质量安全行政问责就有了法律依据，是我国行政问责制度发展进程的一大进步，但由于农产品质量安全问责领域并不成熟，还有很多需要发展的部分，如确立“异体问责”制，充分发挥人大代表、民主党派、新闻媒体、法院等对行政监管机关的问责；《农产品质量安全法》中规定农产品安全行政问责的客体包括农产品质量安全检测机构的主管人员和其他直接责任人员，农产品质量安全监督管理部门的主管人员和直接责任人员，接下来应该进一步规范这些部门的上级部门的行政问责制度。
第三，预防原则。预防原则是指政府应尽早地在农产品质量安全事故发生之前采取措施，以有效限制、缩小或控制农产品质量安全事故可能引起的损害的活动或行为。确立农产品质量安全预防制度市政府的一项责任，我国农产品质量安全立法中确立该原则有助于防患于未然，保护国民的生命健康安全，同时也符合国际社会潮流。
第四，过罚相当原则。过罚相当原则，是指在行政问责过程中，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度、情节轻重相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚，避免畸轻畸重的不合理、不公正的情况。因此在专门的问责法的制定过程中，必须贯穿法治的精神，确立过罚相当原则，一是要坚持责任的种类与违法行为的性质相适应，二是坚持责任的大小与被问责者的违法情节轻重和社会危害程度相适应。
第五，坚持直接责任与间接责任相结合原则。立法过程中必须要注意间接责任如何追究。在行政问责时，应当根据被问责者的过错大小和情节轻重，选择合适的责任承担方式，如对政府直接负责的主管人员的农产品质量安全责任予以规定，对农产品质量安全监督管理中失职、渎职之行为予以问责，防止我国农产品质量安全行政问责制度出现漏洞之处。
3、明确规定问责方式
问责方式是指问责对象承担责任的方式，在我国行政问责制中用得最多的是引咎辞职，这曾一度给人印象——中国的行政问责就是“罢官”。针对行政问责事由、对象的不同，应该有不同的追究方式，这才能体现“权责相统一”的公平理念。
《农产品质量安全法》43条规定了农产品质量安全行政问责事由及其问责方式：“农产品质量安全监督管理人员不依法履行监督职责，或者滥用职权的，依法给予行政处分。”行政主体的一切行为都要通过具体的公务员来实施，可以说，公务员的行为合法与否，直接决定着整个行政行为的合法与否。因此，相比较而言，公务员的行政法律责任更为关键。它所承担责任的方式如通报批评、赔偿损失、行政处分等，无论在名誉上、发展前途上，还是在财产上都更触动公务员个人的切身利益，也才能成为约束行政行为的最根本工具和手段。我国公务员承担行政法律责任的我国公务员承担行政法律责任的形式以行政处分为主。《公务员法》规定的行政处分种类有“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的。不得晋升工资档次；受撤职处分的，按照规定降低级别。”此外，在国家赔偿中，公务员如果有故意或重大过失，应当承担赔偿费用的全部或部分。《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》中规定，行政问责的方式有：“责令作出书面检查、取消当年评优评先资格、通报批评、诚勉、责令辞职、给予行政处分。”究竟何种责任应作出书面检查，向谁做出检查；什么情况下取消评选资格；及通报批评的范围；诚勉的具体内涵是什么，其能否构成一种问责方式；由谁责令辞职，辞职后如何让其重新就职；以及在何种情况下给予何种行政处分等等都没有作出明确规定。这样一来，貌似规定了多种问责方式，实际则是没有任何一种具有操作性。但是从另一方面来说，则给予行政问责主体较大的自由裁量权。这就造成在问责实践中往往不是轻描淡写，就是暴风骤雨，不能起到行政问责的作用。
对食品安全监管问责制度进行有益借鉴，在农产品质量安全行政问责立法工作中，将引咎辞职由政治责任上升为法律责任，将是行政问责立法的一大进步。另外，我国现行的法律法规对行政问责方式规定的过少且过于笼统，因此，很要必要丰富问责的方式，并具体规定在何种情况下适用何种问责方式。
“在实行同体问责时，行政机关及其工作人员承担责任的方式主要是接受其他各级行政机关的监督考察，接受国家行政监察、审计监察等的监督和质询并做出解释，还表现为接受上级机关及领导对其进行的各种行政处分。”15对于立法机关的问责，行政机关及其领导人员需要对询问和质询做出答复与解释。在立法机关进行质询、罢免、独立调查、要求举行听证会时，必须作出回应。在接受社会公众及新闻媒体的监督方面，行政机关及其工作人员必须对公众的申诉和控告予以回应。
总之，法律法规应完善行政问责方式，对其作出明确规定。行政机关要尊重并考虑各种问责主体对其进行的各种形式的问责，真正做到权责统一。在今后的完善工作中，应该注意到轻微行政责任应该如何问责，并予以相应的法律规定。同时，在问责方式的适用过程中，究竟是单处还是并处，如何并处，应该加以详细的规定，避免法律适用的重复和错误，增强法律的明确性和可操作性。
4、准确运用立法语言
古今中外，严谨科学的立法语言是历史上出现过以及现行众多著名的法律共同的特点，立法语言的是否准确规范和严谨，很大程度上决定了立法质量的高低。在制定行政问责法过程中，应该在法律条文中避免模糊语言的适用，立法语言应具备明确、科学和严谨等特点，“重大事故”、“明知”、“严重后果”等词语尽量避免使用，力求做到用语简洁，用词符合语言经济原则；力求言简意赅，切忌冗长、繁琐、累赘和无谓的重复。为了确保行政问责的有效实行，类似的情形在与之配套法律法规中也应该加以具体化，避免可能出现的法律漏洞。
（二）强化异体问责作用机制
“问责”主体是指根据相关法律法规，有权启动“问责”程序、决定问责方式、实施责任追究的机关和个人。根据问责主体的不同，问责制可分为同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统对于其党员干部的问责，行政系统对其行政人员的问责。异体问责即指问责主体是本系统之外的问责。“按在我国异体问责的内容为五大涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制、民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、法院对执政党组织和政府的问责制。”
政府不仅是公共利益的代表，而且政府也有自利性的一面，从而必然地具有自利的利益驱动。例如在“瘦肉精”事件中，行政问责主体包括党中央、国务院、地方农产品监管部门。这种问责方式是同体问责，属于体制内的监管，行政权很难受到控制，正如马克思所言：“和立法权力相反，行政权力所表现的是国民受人统治而不是国民自治。”17而异体问责实现了监督主体的多元化。政府作为理论上民意之代表，在现实中并不总是代表最广泛的公共道德的认同，更何况这种道德认同在现阶段是很难依靠政府自身的力量得以实现的，这就需要异体问责通过他律最终促成政府在道德上的自律。因此，异体问责较之同体问责无疑是一种更有效、更符合民主政治要求，同时也是更客观、对官员更具有威慑力的问责形式。
因此，在我国农产品质量安全监管行政问责机制中，必须充实农产品质量安全监管行政问责的主体，鼓励人大、司法机关、农产品行业协会、新闻媒体、消费者参与到农产品质量安全行政问责当中来，发挥异体问责尤其是权力机关对于政府相关部门的农产品质量安全监管工作的监督功能，才能保证农产品质量安全的监管及时、全面、到位。
1、强化人大对行政问责权的监督
人民是国家的主人，人民是一切国家权力的构成源泉，作为我国最高的权力机关的全国人民代表大会也不例外，其权力也来自人民；而作为具体行使国家公权力的行政机关，必须对人大负责，受人大监督，质询权是人大行使监督权的主要方式之一，在国外，议会监督的方式有很多，具体而言主要有“预算决算、质询权、不信任投票权、弹劾权、同意权、调查权等。”它们都是人大行使问责权的方式。
农产品质量安全监管过程中可以借鉴食品安全监管的一些经验，例如在行政问责不力时，无论是全国人大还是地方各级人大都可以启动人事任免程序、质询程序和成立特定问题调查委员会对行政机关的行政行为进行监督。具体而言，人事任免程序主要是指罢免程序，即全国人大或地方人大罢免国家机构组成人员的基本程序。当农产品质量安全监管部门主要负责人违法时人大可以根据一定的条件提出罢免案，然后由人大主席团交各代表团后审议后交人大决议，被罢免的人员可以提出申辩意见，若罢免案通过，那么其职务也会相应的被撤销。因为农产品质量安全事故具有即时、迅速爆发的特点，需要政府机关及时作出应急反应，此种监督方式受一定时效的限制这一客观条件的影响，适用于事后监督是很有效的；质询程序是指人大通过法定程序强制被监督对象回答代表提出的问题，所针对的一般是比较重大而又存疑的事项，当然包括重大食品安全事故、重大农产品质量安全事故。如果农产品质量安全监管部门被质询，那么，受质询的该部门负责人在相关会议上做口头答复或者提交书面答复；根据宪法的规定全国人民代表大会和全国人大常委会可以组织特定问题调查委员会，并根据调查委员会的报告，作出相应的决议。在重大农产品质量安全事故中调查委员会有权对一切与调查的问题有关的国家机关、社会团体和公民个人进行调查，被调查的个人和组织必须如实提供必要材料，不得伪造、篡改、毁灭对农产品质量安全安全事故责任调查有利的证据材料，并对材料的真实性负责。
2、鼓励社会力量参与到行政问责中来
相对于行政领导问责，新闻媒体是一种与人大、司法及社会组织所不同的特殊的异体问责主体。媒体的特殊功能表现在：一方面能够借助媒介传播引起社会关注度，对行政机关及其工作人员产生舆论压力，有利于加强问责的力度，还可以增强农产品质量安全监管部门及其工作人员的责任内和**感；另一方面能够通过扩散农产品质量安全监管违法信息，让人们能在最短的时间内关注农产品质量安全事故发生的动态，使行政机关的失职渎职行为暴露在“阳光”之下，遏制徇私枉法行为，减少了行政问责的成本。简而言之，新闻媒体参与到农产品质量安全行政问责中来，不仅能够充分的体现出其问责方式便捷、见效快的特点，还能彰显问责力度大的特性，更为重要的是问责的社会效果好，在农产品质量安全监管行政问责中有特别重要的意义。
在我国，农产品行业协会具有半官方的性质，受行政机关指导，承担着建设农产品行业诚心的重要职责，在某些时候，要求对自己的“上级领导”进行监督，效果不是特别明显；而消费者作为单独的个体，因其具有分布的范围广，问责的途径多样等特点，所以在农产品质量安全监管行政问责中的力量也不容小觑。
一个完善的问责制度离不开普通公民的参与，正如邓小平同志所言：“要有群众监督制度，让群众和党员监督领导干部，特别是领导干部”群众是不安全农产品的直接受害者，有关农产品安全的立法和农产品质量安全监管其目的都是为了给人民群众营造一个安全的食品环境；公众的参与离不开相关制度的支持，例如，“制定配套公众问责程序；发展电子政务，实施阳光政务；健全人民举报制度，实现举报制度的法制化。”
（三）引入国家公诉人制度
中国现代公诉制度是以公正与效率为价值目标，在总结本国实践经验，借鉴外国公诉制度的成功方法的基础上建立起来的同世界法制现代化过程相协调，但又充满着浓郁中国特色的制度系统。公诉人制度，包括职业公诉人制度、主诉检察官制度、公诉责任制度、公诉人的培养和选拔制度、检察官(公诉官)制度。
在我国行政诉讼法的相关规定中，由于行政主体渎职或滥用职权而导致公民个人利益受损的情形，设置了行政复议、行政诉讼等程序救济手段。但是这种救济手段仅仅是行政相对人个人利益受到侵害时才能行使，针对农产品质量安全监管失职侵害的社会公共利益，法律上如何进行救济则无相关规定，这无疑给监管部门失职、渎职留下了法律漏洞。在德国行政诉讼法中，确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，即将联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方公共利益的代表人来参与各级法院的行政诉讼。
笔者认为，我国可以参考德国的经验和做法，在农产品质量安全监管问责机制当中引入国家公诉人制度。当农产品质量安全公共利益受到监管部门失职、渎职侵害时，由各级人民检察院代表社会公共利益对行政监管失职、渎职主体提起诉讼，以切实维护农产品质量安全公众利益。这样一来，检察机关不仅参与对行政监管人员的行为监督过程，还可以以社会公共利益受到侵犯为由启动司法诉讼程序，通过司法途径来追究监管部门人员失职、渎职的责任，有效避免因内部行政关系来追究监管主体行政责任过程中产生的“护短”现象，从而使农产品质量安全监管真正暴露在司法救济制度的阳光之下，让各种监管失职、渎职行为无处遁形。
（四）规范问责程序
当代法学家普遍认为，没有程序保障，就不可能有真正的权利保障。程序是任何一项健全的法律制度所必须具备的要素，正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别，是行政问责制沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。18此处把农产品质量安全监管行政问责程序的规范问题单独提出来加以强化，是因为，农产品安全监管责任的追究本来就存在体制不足、追溯困难、偶发性高等方面因素的影响，如果问责的程序也得不到应有的程序保障，问责随意性太大，未来的农产品质量安全监管将成为最难履行监管职责的行政工作，人人自危，无人敢管。在追究农产品质量安全监管相关人员违法行政或渎职的法律责任时，需要具备法定事由并依据法定程序，因此问责主体在问责时，以实体法为依据，以程序法为依托。在进行行政问责时违反法定程序，问责结果的公正就会大打折扣，被问责者的程序权利也难以保障。因此，不改变过去那种“重实体轻程序”的观念，就无法真正保障问责对象的程序权利。
1、推动行政问责的启动方式常态化
从2008年以来出现的“非典”“温州723特大动车事故”“瘦肉精事件”“地沟油事件”“事件三鹿奶粉”来看，现有的行政问责机制主要是由媒体曝光或者是公众检举揭发才开始启动。然而唯有行政问责主体的多元化发展，才能保证我国行政问责制度常态化发展，因此在强化对民众、媒体的问责建议权的保护的同时，更要进一步拓宽问责建议渠道，保障权力机关、司法机关、人大代表和政协委员的问责建议权得以切实有效的行使，从各个方面推动行政问责启动常态化运行。
2、建立健全行政问责调查取证制度
在行政问责过程中，可在必要时听取被问责者的陈述和申辩；参与调查的人员与本案人员之间存在可能影响调查公正性的利害关系的，应当予以取回避。对于党委调查的事实，可由纪委部门加以监督，而行政机关调查的，则可由监察部门监督，必要时亦可以设立特定问题调查组，务求调查过程的公平公正，避免腐败现象滋生。
3、问责决定要客观，问责执行要公正
行政问责调查完成后，以事实为依据、法律为准绳的基础上，根据情节的轻重、社会危害和影响的大小，作出客观的问责决定。进入执行阶段后，应严格按照对被问责者作出的问责处理决定，认真落实惩戒的内容，若被问责者对处理决定有异议，允许其在法定的期限内申请复核，给予其充分发表意见的机会。
4、实行“阳光问责”，增强行政问责的透明性
信息的公开透明是问责的前提，是实现问责适度的基础性要求。应实行“阳光问责”，公开农产品质量安全监管活动的依据、内容，公布重大行政违法案件和问责结果，对监管部门及其工作人员的实施监管活动的情况进行评议，接受公众对于监管工作的质询，同时还需要对被问责官员的救济机制、复出机制进行明确规定。“也就是说，问题官员复出并无不可，但至少要公开透明。被问责的干部究竟能不能重担重任，不妨也让社会公众参与衡量评判。”再次启用“问题官员”，要置于群众监督之下，复出的程序和依据，必须要置于阳光之下，并且保证公众提出质疑和获得回复的渠道畅通。唯有整个问责过程公开透明，才能真正避免“问题官员”复出的随意性、隐蔽性，让行政问责制更加严格、公开、透明。行政问责所应起的作用，不能仅仅依靠“问责风暴”来实现，更需要法律制度的完善，形成行政问责常态化。
5、建立全程监管制度
尽管经过这些年努力，我国农产品质量安全状况总体平稳、逐步向好，但是由于当前我国农业生产经营高度分散，农产品质量安全问题隐患依然存在，在一些地区、个别品种、某个时段还比较突出，加上由于长期以来农业的主要任务是保供给，农产品质量安全监管工作基础相对薄弱，越往基层力量越弱，特别是新的职能调整后，现有监管能力与监管任务不适应的问题更加突出，确保农产品质量安全任务十分艰巨，形势不容乐观。鉴于这种情况，国家出台的《国务院办公厅关于加强农产品质量安全监管工作的通知》（以下简称《通知》）强化了农产品质量安全全程监管措施，按照农产品生产经营链条，从产地环境管理、农业投入品监管、生产过程管控、包装标识、准入准出等方面都做出了相应的规定。我们要突出关键节点，采取针对性措施，形成全程监管链条。要强化产地环境管理，根据统一部署和有关《规划》，结合本地区实际，开展产地污染状况普查和监测，摸清耕地污染底数，进行区域划分试点，对于中轻污染区要采取修复治理措施，实现安全生产，对于重污染区要有步骤地调整种植结构，同时配合环保部门实施污染治理。加强生产过程管控，重点是加强农业投入品的使用管理，严格落实生产经营者主体责任，认真执行安全间隔期（休药期）、生产档案记录等制度。推进农产品产地准出和市场准入管理，督促农产品收购、储存、运输企业建立健全进货查验、质量追溯和召回等制度，把农产品产加销各个环节中的生产档案、包装标识、产地准出、索证索票等信息全部串联衔接起来，实现农产品从生产到市场的全链条质量跟踪。推动诚信体系建设，鼓励农产品生产企业和农业产业化龙头企业建立安全信用档案，积极推进农产品包装标识制度。
6、建立被问责人跟踪制度
由于行政部门利益的存在和公务员个人私利的存在，加上“熟人社会”的大环境，行政机关及其工作人员要处理众多公共事务，行使公权力时难免会有一定的倾向性，当其超过法律赋予的自由裁量权范围时，就涉嫌违法。
人是主观的人，受周围环境的影响难以克服自身存在的弊端，因此我们并不能因其一次违法行为而将其过去的所有成绩予以否定；一个人对社会作出贡献的能力越大，那么其对社会造成危害性的可能性也越大；从人力资源的有限性上讲，在行政问责的过程中，对被问责人建立事后跟踪档案是十分必要的。一旦事后跟踪档案建立之后，我们就可以对被问责人的相关信息进行分析，研究其被问责的主客观原因，在此基础上形成书面材料对农产品质量安全监管行政问责制度的完善具有借鉴意义。
7、建立健全行政问责救济制度
“有权利必有救济”是一项古老的法律原则。早在1703年英国的“阿什比诉怀特案”中，首席大法官就宣称：“……对权利的需求和对救济的需求是相互的……；一个人得到救济，也就得到了权利；失去救济，也就失去了权利。”救济权作为一项基本人权，现已普遍载入各国宪法。被问责的政府官员和公务员作为普通的公民存在，当然也应该平等地享有该项权利。作为问责对象的公务员，依法享有身份保障权和俸给保障权，即“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”，“任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资”。有权利就有救济。要保障问责对象的合法权益，就必须建立健全问责救济制度。
根据法德成熟的行政问责救济制度，再综合我国学者的一些主流观点，笔者以为，从行政内部救济和行政外部救济两方面入手，应是完善我国行政问责对象救济制度的必由之路。
一方面，行政内部救济手段的扩大化。行政问责主要属于行政机关的内部行为，首先由行政机关对问责对象不服的问责结果进行处理更加名正言顺，也更加经济便利。为此，笔者认为，应当先穷尽内部救济手段，即内部救济前置。行政问责对象不服处理决定的，在行政机关内部享有的救济手段应当包括以下三种：复核、申诉、复议。复议应当成为最成熟的行政内部救济手段。根据贯穿行政复议全过程的行政复议一般原则，公民、法人或其他组织对行政机关作出侵害其合法权益的具体行政行为都可以提起行政复议。行政复议是为了保护处于弱势地位的群体利益而存在的，同时也是公权力进行自我监督的一种有效手段。而在行政问责中，作为问责对象的政府官员，理所当然也处于弱势和被动的地位。如果问责后果是否定性评价，而且这个评价带有瑕疵，那么作出问责决定的行政主体就侵犯了他们的合法权益。所以笔者认为，将行政复议的受案范围推广到行政问责救济是有一定根据和现实意义的，这也更符合公平、正义的理念。此外，对于申诉制度要加以研究和分析，不断完善相关规定，让其更具有可操作性，更大发挥功效。
另一方面，行政外部救济手段的补充。要在一定范围内消除错误问责行为的不利影响，除了通过行政复议外，还要依靠行政诉讼。行政诉讼应当成为最公正、最强有力的问责救济手段。我国《行政诉讼法》规定：行政处分不包括在行政诉讼受案范围之内。笔者认为这是有失公平的。较之公民、法人、其他组织可以提起行政之诉的具体行政行为之影响，错误行政问责给问责对象带来的后果并不亚于此。而且行政诉讼可以在一定程度上弥补同体问责存在的缺陷，法院作为没有厉害关系的第三方，能够凭借其丰富的审判经验和完备的审判程序做到足够公正、足够科学地进行问责后果的评价，这也更符合司法最终审查的原则。当然，行政外部手段作为行政问责的补充救济手段，行政诉讼的启动需要符合一定的条件。一是行政内部救济手段的前置。从行政问责属于行政机关内部行为考虑，只有在穷尽复核、申诉、复议等行政内部救济手段之后，才可以付之于诉。二是决定于问责后果的重要性。德国的“重要性理论”认为，既不能将行政机关对其成员的管理行为全部纳入司法救济的范围，也不能完全排除在司法救济之外，而要看该事项的重要程度。因此，笔者认为，可以通过对行政问责处理后果进行分类来决定救济手段的适用。对于像责令公开道歉、停职检查以及警告、记过、记大过等几种较轻的行政处分形式，适用内部救济手段即可；而对于责令辞职、建议免职等对问责对象权益影响较大的处分形式，可适用以行政诉讼为手段的外部救济。这样，既有利于行政争议的效率解决，也可以防止滥诉，节约诉讼资源。
问责工作难免出现偏差和失误，成熟健全的问责制度应该具备相应的救济措施，对问责失范进行补救。问责要依据农产品质量安全监管的有关法律法规，对确定职权的行政主体在农产品质量安全监管过程中是否存在违法、过错等进行严格审查，问责审查应保障给予责任人足够的申辩权利。可以借鉴行政复议程序，赋予受处分官员对行政问责处分提出复议的权利，切实保障责任人的合法权益，依循“有权利必有救济”的原则，农产品质量安全监管的工作人员被追究责任后必然要有相应的救济方式。
在我国，相关学者认为在行政法视野下，权利的救济途径主要有三种：“一是司法救济；二是行政救济；三是权力机关救济。”在实践中，当农产品质量安全监管主体被不当问责之后，其权利的救济方式也不例外。在实践中，行政救济是最重要、最便捷的救济途径，其可以通过向上级主管部门进行控告、申诉等方式来维护自己的合法权益，具有成本小、见效快的特点；相对于行政救济，司法救济不仅成本高，而且见效慢，因为其实施救济的方式是通过诉讼，而诉讼的期限又比较长，更何况是在私权与公权力进行抗衡的情况下。现实实践中，司法权没有相当大程度的独立性，故其根本不能对行政权进行约束；反之，在行政权过度扩张的时代，行政权却能够对司法权实施实质性的干涉。
笔者认为，在设计问责救济制度时，必须妥善处理行政权与司法权的关系，并把行政处分是否改变行政公务人员的身份以及对其财产关系是否有重大影响作为能否寻求司法救济的重要标准。在不涉及行政公务人员身份和重大财产关系的一般事项上，如警告、记过等，要充分尊重行政机关的自主管理权；而对于关系到行政公务员身份和重大财产关系的事项，如撤职、开除等，则应当为其提供必要的司法救济。
8、明确责任的免除及消灭制度
这里的责任的免除及消灭，也就是说问责的时效问题，通俗讲就是问责官员的复出问题。司法责任尚且有具体期限的规定，行政责任的期限也是行政问责法律制度中比较重要的内容，但这个内容在我国现在的行政问责中，体现是比较匮乏的。问责官员的复出是在行政问责之后关注度最高的，面对这样的信息，媒体的口诛笔伐早就成了一种惯例。到底是公众的情绪过于敏感，还是我们的问责制度出了问题？人非圣贤，孰能无过。官员问责区别于官员个人的违法行为受到追究，给予的处罚不应是终身的，尤其是农产品质量安全监管中被问责的官员，大多数人在主观上并没有违法的故意，对于被问责的官员，给予他一个复出的机会，这是制度理性的体现，缺乏这方面的内容，问责制的成熟健全就无从谈起。
问责官员复出的制度设计，要以科学发展观为指导，坚持人本理念，把惩处、教育和使用相结合，充分发扬民主，主动接受监督，使问责官员的复出更具公开性、民主性和合法性。具体而言，问责官员的复出应把握以下原则：
以人为本，治病救人的原则，是问责官员复出制度的基础。领导干部犯了错误被问责，并不意味他们一无是处，也不等于组织上对他们全盘否定。对领导干部进行问责的目的，不是为了将其“一棍子打死”，而是为了让问责者反省自身过错，从中汲取深刻教训，增强责任意识，避免再犯错误，更好地做好工作。当一个被问责的领导干部正确认识了错误，承担了相应的责任之后，组织上要以人为本，着眼于教育挽救，除了批评教育外，还应该根据相关的规定，给予其适当的岗位，提供给他们一个改过自新、服务人民的机会，让问责官员继续发挥其作用，在条件成熟时也可以提拔使用，为问责官员的进一步发展创造条件。
量才适用，合理使用的原则，是问责官员复出制度的核心。问责官员复出制度设计的目的，就是为了让问责官员更充分地发挥作用，在新的工作岗位上继续做出贡献。因而其核心就是量才适用，适人适岗，科学使用。所以，不能因为曾经犯过错误，就对问责官员一律不再重用，统统安排“闲差”或二线工作，而应当根据其专业方向、个人能力、工作经历和发展潜能，安排最能发挥其特长的工作岗位，比较优秀的应当放在重要岗位使用。这样才能更好的调动问责领导干部的积极性，更充分地发挥他们的作用，避免人才的无端浪费。
严格考核，规范程序的原则，是问责官员复出制度的关键。问责官员能不能复出，复出后担任什么职务，复出任职应当履行哪些必经程序等等，这些都是群众十分关注的重要问题，也是问责官员复出制度不可回避的关键内容。问责领导干部复出，不能因为是降级使用或平级调动，而不去考核，相反，因为其曾被问责，其复出是否具有当性和合法性，就更应该严格考察，更应该规范复出的相关程序，这样问责官员的复出才更有制度上的保障。具体来讲，复出官员考核考察的重点应当是对错误的认识程度、纠正整改的实际情况以及拟任职务与工作能力的匹配指数等。在严格考察的基础上，还要经过社会公示、组织讨论决定和相应的法律程序之后，问责官员才能复出。
发扬民主，接受监督的原则，是问责官员复出制度的保证。提高问责官员复出的公信度，是干部选拔任用工作的重要方面，要使问责官员的复出具有公信力，必须充分发扬民主，自觉接受群众监督，夯实问责官员合法复出的群众基础。官员因故被问责，已经引起了社会的普遍关注，其能否复出及复出过程自然会引起公众的再度关注，因此在问责官员的复出过程中，要通过任前公示等多种形式，收集公众对官员复出的意见，充分发扬民主，广泛听取民意，接受社会监督，保障群众在问责官员复出过程中的知情权、参与权、表达权和监督权的充分行使，使官员复出不再“躲猫猫”。
在对待被问责官员的复出问题上既要充分考虑到公正、公平的问题，更应考虑工作的需要、个人领导能力、个人一贯表现、社会影响以及公众的认可度问题。因为被问责官员的政治声誉已经受损，其新任职务的社会敏感度非常高。对他们的任免，在原则、条件、程序上应严于正常的任免要求。具体来讲：
第一，要明确复出职位。《中国共产党纪律处分条例》第十三条规定“党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或高于其原任职务的职务”。《公务员法》第五十八条规定：“公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。”上述两条规定的基本内容是，被问责的领导干部，在处分期间均不得晋升。与此相适应，在受处分期间，被问责的干部复出的职位安排，包括职务和级别，不得高于问责时的原任职务，更不能提拔使用。受处分期满后，按照《公务员法》第五十九条“公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人”的规定，根据其工作表现，依照党政领导干部选拔任用的有关规定，在严格考察的基础上，安排到合适岗位工作，特别优秀的，可以大胆提拔重用。
第二，在复出条件上针对问责程度区别对待。《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”。因此，要围绕“实绩突出”这个主要考核指标，设计细化问责官员复出的条件。一是要明确复出的时间条件。从受处分或辞职、免职之日起，至新的工作岗位的安排，这个期间应当予以明确。可以根据工作实际，原则上确定一个时间区间，即在这个时间区间内才能够而且应该对问责官员进行职务安排。同时要明确问责领导干部重新担任或提拔使用的时间条件，根据上述规定，在新的工作岗位必须工作一年以上。二是明确复出的任用条件。对于问责领导干部复出担任新的职务，应该明确任用条件，主要应把握以下几个条件：案件或事件已经处理完结，领导干部已依照相关规定承担了领导责任，问责领导干部已经充分认识了错误并提出了有效改进办法，问责领导干部工作能力能胜任新的岗位，等等。此外，还要明确重新担任或提拔使用的条件，依照上述规定，即实绩突出，可以围绕实绩突出，根据不同的工作要求，设计出具体的考察指标。三是要明确问责领导干部的程序条件。应当对问责领导干部的复出制定一套严格的程序，不经过特定的复出程序，不符合一定的程序条件，问责领导干部就不能复出。
第三，在复出程序上增加环节，严守规定。《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定，选拔任用党政领导干部必须经过民主推荐提出考察对象；对确定的考察对象，要进行严格考察；应当按照干部管理权限由党委（党组）集体讨论作出任免决定；实行党政领导干部任职前公示制度，等等。与这些程序相衔接，问责官员的复出，也必须进行相应的程序设计，包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序、公示程序等等。通过程序的规范，保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权在整个复出任用中的实现。具体来讲：一是要明确提名程序。问责领导干部的复出，可以由组织部门提名、上级领导提名或群众推荐提名等，要分别制定相应的具体规定和要求，规范提名程序。二是要明确考察程序。问责领导干部复出的职位，虽然是平级职务或下一级职务，但仍然需要坚持严格考察。考察的重点在于问责官员是否真正认识了错误，是否真正汲取了教训，是否适应拟任职务的岗位要求，等等。三是要明确讨论决定程序。问责领导干部的复出，仍然应坚持党委（党组）集体讨论，采取票决制，由党委（党组）集体决定。四是要明确公示程序。虽然《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》中明确规定了“提拔担任地厅级以下（含地厅级）委任制党政领导干部的拟任人选，除特殊情况外，都应列为公示对象”，但是由于问责事件的公共性，尽管问责官员的复出不属于提拔，仍然应该在相应的范围内进行公示，接受公众监督。
第四，在复出原则上坚持从严要求。坚持间隔时间标准，坚持从低安排，坚持领导职务改任非领导职务，坚持接受上级组织和社会监督，坚持公开、透明。
总之，问责领导干部的复出，是行政问责制度的延续，也是对问责效果的检验。要使问责制度更加富有成效，干部选拔任用制度更为完善，必须要对官员复出进行科学的制度设计，让官员的复出有章可循，有规可依。
结语
民以食为天，食以安为先。食品安全是事关人民群众生命健康的重大事情，而农产品作为生产食品的重要原料或直接来源，对农产品质量安全进行有效、及时的预防和监管则是从源头上保障人民群众能买得放心、吃得安心、吃得健康的重要前提。然而，在监管体制日益完善的今天，却仍然出现一系列类似“瘦肉精”、“毒韭菜”、“染色橙”、“孔雀石绿”“红心鸭蛋”“多宝鱼”这样的重大农产品质量安全事故，让现今的老百姓都不知道该往菜篮子里装些什么能吃的，吃得安全的农产品。虽然一个农产品质量安全事故发生后，首先承担责任的是制造者，但是政府作为公共产品的管理者更应该负起不可推卸的责任。如果说农产品质量安全是一辆奔驰的马车，农产品质量监管体制就是马车得以驰骋的轨迹，农产品质量安全监管部门就是把握方向的马车夫，那么，农产品质量安全监管行政问责就是高扬的马鞭。
问责不是简单的追究责任或者粗暴的惩处，即时问责更不应该是常态，制度问责才是根本；事后问责不应当成为主流，事前问责才是主导；一味地为了问责而问责并不是问责制度建立的初衷。在农产品质量安全监管过程中，行政问责只是手段而不是最终目的。农产品质量安全监管行政问责制度的研究应顺应社会发展的潮流，制定一部具有中国特色的、全国范围内实施的行政问责法，问责主体多元化，充分发挥异体问责的不可替代作用，在借鉴发达国家的有益经验的基础上引入国家公诉人制度，进一步明确、规范问责的程序，完善与农产品质量安全监管行政问责制度相配套的救济、时效以及风险评估等一系列制度。为了更加准确地理解和适用农产品质量安全监管行政问责制度的规定，有必要结合农产品质量安全监管法律实践，从理论上进一步深入研究和探讨行政问责制。通过界定行政问责责任，完善相关机制，形成完整的理论体系，更好的指导农产品质量安全监管行政问责制度的实施。
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9、钟娟：“我国农产品质量安全行政问责制探讨”，载《农产品质量安全》，2010年，第5期。
10、王德浩：“我国食品安全监管行政问责研究”，载《江南大学》2012年硕士学位论文。
致谢
光阴荏苒，硕士研究生的学习即将结束，三年的学习生活使我受益匪浅。经历大半年时间的磨砺，硕士毕业论文终于完稿，回首大半年来收集、整理、思索、停滞、修改直至最终完成的过程，我得到了许多的关怀和帮助，现在要向他们表达我最诚挚的谢意。
首先，我要深深感谢我的导师***。他为人谦和，平易近人。在论文的选题、搜集资料和写作阶段，导师都倾注了极大的关怀和鼓励。在论文的写作过程中，每当我有所疑问，导师总会放下繁忙的工作，不厌其烦地指点我；在我初稿完成之后，导师又在百忙之中抽出空来对我的论文认真的批改，字字句句把关，提出许多中肯的指导意见，使我在研究和写作过程中不致迷失方向。他严谨的治学之风和对事业的孜孜追求将影响和激励我的一生，他对我的关心和教诲我更将永远铭记。借此机会，我谨向导师致以深深地谢意。
其次，我还要感谢这三年来与我互勉互励的诸位同学，在各位同学的共同努力之下，我们始终拥有一个良好的生活环境和一个积极向上的学习氛围，能在这样一个团队中度过，是我极大的荣幸。
同时也感谢在论文写作中给予我极大帮助的同学，他们以极大的热情，帮助我完成了第一手语料的收集，感谢他们对本文调查工作所提供的大力帮助与支持。我还要感谢我的家人，我的父母和我的朋友，他们给我极大的鼓励与朴素的帮助。
最后，我要感谢参与我论文评审和答辩的各位老师，他们给了我一个审视几年来学习成果的机会，让我能够明确今后的发展方向，他们对我的帮助是一笔无价的财富。我将在今后的工作、学习中加倍努力，以期能够取得更多成果回报他们、回报社会。再次感谢他们，祝他们一生幸福、安康！（cm）
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