高质量推进市直部门预算整体绩效管理“破冰”
一、背景情况
部门预算整体绩效管理是将部门全部预算收支作为管理对象，聚焦部门整体绩效和核心业务实施效果，将部门使用各类资金所应达到的效果，从运行成本、管理效率、履职效能等方面，明细工作目标和标准，从整体和宏观角度衡量部门支出绩效和履职效能的一种预算绩效管理模式。从目前情况看，部门预算整体绩效管理作为一种新的管理模式，全国各地仍处于探索阶段，尚未在理念认知、内涵范围、管理体系和操作方法等方面达成一致。财政部今年选择4个中直部门试点，省财政厅选取8个省级部门和8个市开展部门整体绩效管理试点，并将我市列为8个试点市之一，计划明年7月份完成试点任务。
预算绩效本质上反映的是各级政府、各部门的工作绩效。部门预算绩效管理从目前的以项目绩效管理为主，向部门整体绩效管理转变，是党中央国务院和省委省政府就全面实施预算绩效管理提出的规定动作要求。同为政府组成部门，财政部门如何争取各预算部门的理解支持，稳妥推进部门整体绩效管理，更好地推动部门提升履职效能，使财政资金花的更有效果，使人民群众更满意、更有获得感，成为摆在我们面前的一项重要课题。尤其作为全省8个试点市之一，需要创出成功经验和实施路径，为全省推开这项工作提供示范指导。慎重起见，市财政局选择了15个财政预算资金规模较大的市级预算部门，就开展部门预算整体绩效管理工作进行座谈和专题调研。从座谈调研情况看，面临的困难和阻力主要体现在四个方面：一是对部门预算整体绩效管理认识上存有偏差，有的部门简单地认为这一改革与党委政府对部门的综合考核重复，财政部门对其它部门整体工作进行考核不合时宜，也不符合规定。二是部门预算整体绩效管理以预算资金为主线，如何构建科学客观的部门整体绩效指标体系，实现部门行政绩效与资金管理绩效的有机融合，感到无从下手。三是部门整体绩效自评作为部门预算整体绩效管理的关键环节，预算部门不知道怎样开展绩效自评，不了解绩效自评的方法、流程和关注点。四是按照中央和省市规定，部门预算整体绩效目标和绩效自评结果要向政府和人大报告，向社会公开，预算部门感到压力很大，甚至存有抵触情绪。
针对预算部门反映的上述四个方面问题，市财政局认真分析研究，对照省财政厅提出的试点内容要求，综合考虑市直部门财务管理状况、专项资金和项目管理情况，以及部门职责、工作目标是否便于开展整体绩效目标梳理和绩效评价工作等因素，从不同层面选定市生态环境局、科技局、民政局、妇联、畜牧发展促进中心5个部门，作为市级部门预算整体绩效管理试点单位，将其所有财政性资金纳入整体绩效管理范围，并研究制定了《市直部门预算整体绩效管理试点工作方案》，进一步明确工作任务、方法步骤、进度安排和保障措施，确定从5月份起启动市直部门预算整体绩效管理改革试点，11月底前全面完成试点改革任务。
二、主要做法
工作中，坚持边试点、边总结、边提升，积极探索创新，不断积累经验，持续规范做法，确保试点达到预期效果。
（一）加强宣传引导，凝聚改革共识。召开试点工作启动会议，对试点部门的业务骨干进行动员培训，统一思想认识。在改革推进过程中，市财政局坚持全过程指导服务，每到关键节点，安排专人到试点部门了解改革进展情况，解决改革推进中遇到的困难问题，打通影响改革的难点堵点问题。通过多渠道、多方式的宣传引导，以及财政部门的全程服务，试点部门观念发生了很大变化，由最初的被动接受转变到目前的主动作为，逐步认识到部门预算整体绩效管理不是对部门整体工作绩效进行考核，而是以部门预算资金管理为主线，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门整体及核心业务的实施效果。认识误区逐步消除，改革共识不断凝聚，促进了试点工作顺利推进。
（二）加强指导培训，构建指标体系。部门整体绩效目标是部门预算整体绩效管理的“牛鼻子”。改革过程中，针对试点部门绩效指标体系过于杂乱分散、以重点工作任务目标或项目支出绩效目标替代部门整体绩效目标、绩效指标量化不足、核心指标缺失等问题，市财政局围绕预算管理、财务管理、资产管理、基础工作管理等基础指标，结合部门职责，研究构建了部门预算整体绩效共性指标体系。同时，指导试点部门按照“部门职责-工作内容-预算项目”的思路，探索构建部门整体个性绩效指标体系，总结出梳理全部职责—构建职责体系—整理职责目标—设置绩效指标—对应工作活动的“五步法”，分步骤提出具体要求和重要关注点。按照这一方法，5个试点部门都建立了本部门整体战略目标表、部门职责整体绩效指标表，包括146个部门核心业务绩效指标，对每个绩效指标都设计了资金用途、指标解释、指标出处、指标标准值、指标参考值以及对应的预算项目、管理科室等信息项，增强了适用性和可选择性。在此基础上，每个试点部门都编制了能够全面反映部门整体绩效、履职要求及工作成效的绩效目标，为下步开展部门预算整体绩效评价提供了对照依据。
（三）加强督导把关，确保评价效果。部门预算整体绩效评价，包括部门整体绩效自评和财政整体绩效评价两个环节，是整个试点工作的核心。针对试点部门反映不知如何评价的问题，市财政局研究制定了部门预算整体绩效评价方法、流程，统一制作了自评价报告模板，重点从投入、过程、产出和效果4个方面16个维度，对试点部门绩效自评进行督导把关。投入方面，重点关注年度预算决策程序是否规范，预算编制与分配是否体现了市委市政府的重大决策部署等。过程方面，重点关注预算执行、成本控制、政府采购执行、资产管理等情况。产出方面，重点关注部门履职任务完成、标准质量等情况。效果方面，重点关注部门核心业务绩效目标指标实现、履职效果满意度等。部门整体绩效自评完成后，市财政局随即委托第三方机构，对试点部门整体支出进行绩效评价，同时指导帮助试点部门理清工作思路，提升部门预算整体绩效管理水平。
（四）加强总结归纳，制定操作指引。把加强调研指导贯穿试点工作全过程，及时了解试点部门在核心绩效指标梳理、绩效目标设定、整体绩效自评等过程中的具体做法、遇到的困难问题以及解决问题的思路措施，并进行全面归纳和总结，形成市级部门预算整体绩效管理操作指引初稿。包含部门预算整体绩效管理概念、管理主体和职责、内容和要点，以及整体支出绩效目标设定、整体支出绩效评价等程序规定。同时，为增强操作指引的科学性、实用性、完备性，还邀请省级预算绩效管理专家、第三方机构人员和试点部门业务骨干等相关人员进行专题研究，作进一步论证提升。目前，正在征求市直预算部门意见，重点就规范性、可操作性等进行进一步完善提升，正式文件拟于11月底出台。
三、主要成效
试点工作中，市财政局注重加强统筹指导，试点单位积极主动推进，各部门密切配合、同向发力，抓紧抓实核心业务指标梳理、整体绩效目标设定、财政重点绩效评价等关键环节，在全省率先制定了部门预算整体绩效管理操作指引，整体工作走在了全省前列，取得了明显成效。具体表现在以下几个方面：
一是，在预算编制方面，将部门职责分解为较具体的绩效目标，建立部门职责与预算绩效指标的对应关系，为衡量部门预算整体绩效目标的完成情况提供了依据。如5个试点部门在申报2020年预算时，主动压实压紧预算，提升核心业务指标，充分体现了“讲绩效、用绩效”“少花钱、多办事”的绩效管理理念，有利于进一步提高预算部门履职用财能力。
二是，在工作推进方面，通过建立“部门职责—工作任务—项目目标”的三级部门预算绩效指标体系，确保了绩效目标层层递进、有效传导。如市妇联将部门预算整体绩效目标分解为各个部室的工作目标，作为考核各部室各岗位工作业绩的主要依据和准绳，实现了部门预算管理与业务工作的有机结合、相互促进。
三是，在健全长效机制方面，试点部门通过问题整改，进一步树立了绩效优先的理念，初步形成了“领导重视、财务牵头、全员参与”的工作格局，并结合实际积极探索建立预算绩效管理长效机制。如市生态环境局制定了本部门预算绩效管理实施细则，市科技局制定了科技创新专项资金绩效管理办法等，对提升部门预算管理水平和资金使用效益将起到积极有效的促进作用。
四、经验启示
一是，建立激励约束机制，是落实部门预算绩效管理主体责任的关键。目前预算绩效管理工作大多处于财政部门主导推进、预算部门配合落实的状态，预算部门主体责任并未得到有效落实。赋予预算部门更多的管理自主权，有利于实现由“要我有绩效”向“我要有绩效”的转变。同时，以部门为核心构建符合各部门管理需要、具有行业特点的预算绩效指标管理体系，有利于把部门预算绩效管理主体责任落到实处。
二是，建立完善预算部门内部组织保障体系，方能形成工作合力。试点初始，个别部门片面认为预算绩效管理是财务科的事，业务科室参与度不够，直接影响了试点工作效果。做好部门预算整体绩效管理工作，预算部门内部需要厘清职责任务，协力共同推进，要发挥好财务科的牵头揽总、督导审核作用，同时，注重发挥业务科熟悉专业知识和项目管理的优势，形成工作合力。
三是，坚持整体性原则，是部门预算整体绩效管理取得实效的重要前提。部门预算整体绩效管理对象是部门全部预算收支业务，应立足部门预算资金管理整体，结合部门职责、行业发展规划等，统筹考虑部门资产配置和业务活动，全面评价部门预算整体及核心业务实施效果。试点工作中，我们重点关注了预算支出绩效管理，收入绩效管理是短板。下一步，应积极探索部门预算收入绩效管理，真正做到预算收支全面纳入绩效管理，全面反映包含部门收入、支出完整资金链的综合绩效。(lzy)
