近期，市人社局依法行政调研组结合系统自身实际，着眼于发现问题、研究问题、解决问题，深入开展调研，旨在进一步强化初心、使命意识，坚定理想信念，勇于担当作为，提升干部队伍依法行政能力。此次调研组通过总结当前**人社依法行政经验做法，具体分析了普法宣传、行政复议应诉、监察执法、仲裁调解等存在问题及面临的困难，提出人社依法行政的对策建议，为人社依法提供了可借鉴的解决方案。
　　一、**市依法行政概况
　　近年来，**市人社系统按照依法行政的要求，积极适应人社法治工作新形势，努力提升人社干部能力素质，规范行政执法行为，取得了积极成效。
　　（一）抓实法治机制建设。按照依法行政的要求，完善领导机制，强化监督管理。一是加强组织机制建设。各级人社部门始终将法治建设工作放在全局高度来谋划，均成立了由一把手任组长、班子成员为副组长、局属各单位和机关科室负责人为成员的专项工作领导小组，建立一级抓一级、逐级抓落实的工作机制。制发人社系统5年法治建设方案，制定考核评分细则，明确职责分工。二是抓实行政权力运行。按照“法无授权不可为，法定职责必须为”原则，建立**市人社局责任清单、权力清单。经多轮清理，现保留行政权力69项。完善规范性文件管理机制，坚持“有件必审”“有件必登”“有件必备”“有错必纠”。三是抓实队伍法治建设。抓住“关键少数”，完善领导干部会前学法、常态学法、年度述法“三位一体”的学法用法机制。利用党组会、中心组学习会、“科长讲堂”、业务培训会、干部职工大会等会议，开展“会前学法”“会前讲法”200余场次。
　　（二）依法防范化解纠纷。针对新形势新问题和群众新诉求，健全依法化解纠纷机制，从源头上有效预防劳动争议。一是整合调解资源。强化行政主导，全面推进多元化解机制。打造市、县、乡三级行政调解体系，省级“示范仲裁院”覆盖率87%。全市调解仲裁劳动人事争议17877件，调解成功率95.1%，结案率、调解成功率连续五年全省排名第一，矛盾纠纷多元化解工作考核全省排名第一。二是提升调解效能。开展“百人联百企”活动，407名人社干部联系531家规模企业，及时主动化解纠纷1861起。开展网格化管理，全市131个网点实行“一对一”动态监控，3835件纠纷化解在萌芽状态。三是做实“诉非衔接”。定期召开联席会，共建6个“法官联络站”和劳动人事争议巡回法庭。邀请14名法官担任调解指导员，人社系统15名专业人员受聘为法院特邀调解员，互补业务缺陷。对已结案件在15个工作日内进行回访，了解当事人履行情况及起诉情况。全市调解仲裁劳动人事争议长期居于全省首位，被授予全省“示范仲裁院”荣誉称号。
　　（三）规范依法行政程序。一是规范行政执法行为。制发了《行政执法全过程记录实施细则》《行政执法信息公示实施细则》《开展“三项制度”和重大行政执法决定法制审核制度试点工作行动方案》。在信访室、仲裁院、监察支队安装监控设备，记录执法办案全过程。严格持证上岗，亮证执法，全局56名在编人员取得执法资格，做到“规范行为不惹事、直面矛盾不怕事、及时化解不拖事、主动作为干成事”。二规范全行政决策制度。坚持在重大决策前组织学习相关法律法规，做到出台规范性文件、研究重大事项、大笔经费开支和人事动议等由党组集体讨论决定。聘请资深律师为常年法律顾问，参与合同审核、行政应诉和其他涉法问题184次。完善重大决策程序，在调研论证、专家咨询和听证会基础上，完成全市生育保险征收费率上调工作。三是规范案件移送程序。建立了社会保险欺诈案件查处和移送联席会议机制，得到省人社厅主要领导充分肯定，经验做法全省推广。受理欺诈骗取社会保险案13件，依法向司法机关移送9件，追回金额150余万元。履行基金监督职责，开展社保基金专项监督检查，挽回基金损失800余万元。
　　二、依法行政存在的困难和问题
　　近年来，我市人社系统持续推进依法行政工作，法制制度不断健全、法治意识不断增强、执法行为不断规范、执法效能不断提升，依法行政的框架基本形成。但在当前新时期新任务下，人社直接服务各类群体，矛盾面大，矛盾点多，在最高人民法院发布关于行政不作为十大案例中，人社部门行政不作为案件首当其冲，我市依法行政工作中仍然面临诸多问题和困难，群众对人社政策期望值与实际情况还存在差距。
　　（一）依法行政与公众需求之间存在差距。一是干部队伍依法行政法治服务意识还不足。体现在干部队伍存在对依法行政工作重要性认识不足情况，缺乏职权法定意识、程序法定意识、权责统一意识，群众观念淡薄，官本位思想较重，法制观念、服务观念有待进一步加强。如在行政复议时，行政机关习惯说一不二，不习惯给当事人对面对质和辩论的机会，往往使当事人对行政复议结果的中立性和公正性产生质疑。二是人社法治宣传方式与群众接受方式存在差异等。目前，人社法治宣传形式比较单一，仍然以摆摊咨询、知识竞赛等形式为主，而人社法律宣传资料多是以法律法规汇编的形式编写，内容还停留在法律宣讲、法律告知的法律知识启蒙教育层面，重法条轻理念，导致群众对人社法律法规缺乏必要的认识和理解，信“访”不信“法”等问题仍然存在。三是回应群众关切问题还不及时不到位。新兴媒体的不断发展，群众的法律意识、维权热情不断高涨，对涉及自身利益的具体行政行为和决策行为尤为关注，对信息公开的要求也越来越高。由于涉及人社政策信息公开不及时、解释不到位而导致群众复议、信访，甚至行政败诉的情况时有发生，如今年以来就有一起因信息公开不到位而导致人社行政败诉的案例。
　　（二）行政复议功能发挥还不够充分。去年以来，我市人社行政复议案件数量明显增长，反映问题复杂，矛盾日益突出，2018年以来，全市共收到行政复议案件6件，2起被撤销，3起进入行政应诉，1起败诉。一是基层对行政复议的理解存在偏差。如在行政复议的范围和主体认定上，有的基层人社局认为养老保险待遇支付属于公共服务事项，不属于行政复议范围上；也有认为县（区）人社局不应是行政复议主体，应向上级人社部门或同级人民政府申请行政复议。而《行政复议法》第6条十项明确：养老保险待遇争议属于行政服务范围；《人力资源社会保障行政复议办法》第十五条也明确：对社会保险经办机构作出的具体行政行为不服，可以向直接管理该社会保险经办机构的人力资源社会保障行政部门申请行政复议。这些都反映出基层人社机构对行政复议相关法律法规掌握还不熟悉。二是参与行政复议的人员法律背景欠缺。《行政复议法》规定行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，而目前我市基层人社机构来看，从事行政复议工作的人员大多为临时兼任，普遍缺少相关业务素质和水平。三是行政复议调解和解制度不完善。目前，《行政复议法》和《行政复议实施条例》所规定的调解范围过于狭窄，没有对调解和解制度的具体操作程序做出规定，也没有对不履行或者不完全履行调解和解协议的法律后果做出规定，使行政复议机关因担心法律风险而不敢轻易启动行政复议调解和解程序，行政复议和解制度形同虚设。
　　（三）行政执法与司法法律运用衔接存在脱节。一是人社部门与司法机关的理解存在差别，办理依据不适用于行政诉讼。比如，在争议最多的工伤认定领域，人社部门一方面是工伤保险基金的管理者，一方面又是工伤认定的裁判者，在作出工伤认定决定时，既要受制于工伤保险基金安全平稳运行要求，又要保障工伤职工获得医疗救治和经济补偿的权利。司法机关则认为，工伤保险制度从民事责任到雇主责任最后发展到社会保险责任，就应当最大可能地保障处于弱势地位的劳动者权利。这就导致在工伤案件办理中，职工上下班途中发生交通事故被认定为工伤，人社部门在核定工伤待遇时依据《四川省人民政府关于贯彻〈工伤保险条例〉的实施意见》补差，而法院则依据最高人民法院司法解释和法院系统规定判决“双赔”，导致此类工伤案例人社部门均需承担败诉结果。三是仲裁机构与法院认识不一。在劳动争议仲裁委依法裁决生效的社会保险争议事项，申请强制执行时，法院不予受理，认为是社会保险行政部门职责。而《劳动保障监察条例》规定进入仲裁或司法程序的，劳动保障监察机构不再受理。三是执法部门之间认识不统一。如：在处理涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件中，全市劳动保障监察机构与公安、检察、法院机关对“有无能力支付”存在不同理解和认定标准，导致此类案件办理困难，不利于打击惩戒违法犯罪行为，也不能很好发挥惩罚教育作用。
　　（四）劳动保障监察执法力度还有待提升。一是法律制度缺位导致执法尴尬。劳动保障监察受理举报投诉案件时效为2年，而劳动争议仲裁受理时效为1年。对超过1年时效的案件，劳动监察调查发现有争议，依法告知去按争议程序处理，劳动仲裁认为已过时效而不予受理，产生维权困难现状。新业态产生劳资风险隐患渐显，网约车驾驶员、美团等新型网络销售服务、快递行业“快递哥”产生的灵活务工形式关系如何界定，也需要从制度上进一步明确规范。二是执法体制不完善导致执法滞后。当前，劳动保障监察存在严重缺编制、缺人员、缺手段、缺执法车辆等问题，导致执法效率不高、执法能力弱化、执法机构边缘化。劳动监察对象为企业、个体经济组织、民办非企业单位、国家机关事业单位，几乎涵盖所有用人单位。据不完全统计，全市仅企业就有10万余户，从事监察人员仅31名，且身兼数职，多数人员为系统内部调剂使用，监察队伍与依法行政要求有较大差距，与经济社会快速发展极不相适应，矛盾会更加突显。三是与服务地方发展矛盾依然存在。人社部门既是最大的民生保障部门，又是重要的经济助推部门，围绕中心、服务大局是人社工作的天职，也是推进法治人社的题中之意，但从短期来看，仍然存在着一些矛盾，受经济下行压力的影响，民营企业应保未保问题突出。调研中发现个别地方一味追求经济发展，为扶持企业发展，保障就业，要求给予企业更多宽松环境甚至优惠条件，减费降负，而导致劳动者社保权益无法得到充分保障，这些给基层人社部门社保欠费催收等依法行政工作带来困扰。
　　（五）劳动争议仲裁调解缺乏有机统一。经济下行与劳动法律超前的叠加效应造成劳动争议的大幅增加，导致劳动争议调解矛盾。一是部分调解组织效能不高，调解能力不强。企业调解组织未能有效发挥作用。由于企业劳动人事争议调解组织中缺乏中立的第三方参与，而且工作机构又设在单位内部，劳资纠纷出现后职工往往对企业劳动人事争议调解组织缺乏信任而不选择调解委员会调处。二是调解员队伍专业化水平不高。在6个区（县）基层劳动争议调解员中，具有法律大专以上学历的不到5%，法律素养整体不高；乡镇处理的案件较少，调解员工作流动性较大，造成调解员对劳动政策法规不熟，办案经验不足，乡镇调解机构作用法规不明显。三是调解组织间未有机统一，缺乏有效互动。乡镇大调办负责对各调解组织进行统筹协调，人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解等劳动争议专业调解组织间虽有所互动，但从实际效果看，调解组织间相互独立而又各自为政，未能真正建立起联动联调的工作体系。
　　三、对策建议
　　进入新时代，市委四届十二次全会上提出，**建设***示范市的高质量发展要求，人社部门作为宏观经济调控的重要参与者、社会管理的重要执行者、公共服务的重要提供者、社会公平正义的重要维护者，依法行政水平的高低、质量的好坏，直接关系到人民群众的获得感、幸福感和安全感，同时还直接影响党和政府的形象、威信。面对新形势新任务，我们要充分利用开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动的历史机遇，从全局和战略高度，深刻认识依法的重大意义，切实增强责任感和使命感，切实提高依法行政水平，推动人社事业高质量发展，为建设环成都平原经济圈贡献人社力量。
　　（一）强化法治观念，树立为民服务意识。面对繁重复杂的工作任务，要着力强化人社部门干部队伍素质提升工作，切实增强依法行政能力。一是提升形势应对能力。新形势下，人社工作的新情况、新问题层出不穷，我们的人社工作人员要结合岗位业务，深入进行社会调查，勤于实务工作的思考研究，特别注重了解群众对政策的不满足、对人社服务的不满足，掌握群众不满足的具体情况、诉求内容，把握人社发展大趋势，关注政策导向，全面理解上级意图，增强人社工作的主动性。发挥政务网站、12333热线电话等平台及人社APP、微信等新媒体的作用，主动公开就业、社会保险、人事人才、劳动关系和工资收入分配等群众密切关心的热点信息，积极回应社会关切的问题，让公众了解人社政策，理解支持人社工作。二是提升专业服务能力。人社部门每一项业务都有专属的政策、专门的经办规程、特定的服务对象以及问题和矛盾。要以实现“机构标准化、行政规范化、人员专业化”为目标，全面提高人社系统干部法治思维和依法行政能力，通过“不忘初心、牢记使命”主题教育问题检视整改，提升领导班子依法行政能力，发挥其战斗堡垒作用；通过加强政治理论和业务技能学习，提高全体党员的干部能力，发挥其先锋模范作用；通过有计划的学法普法，加强对一线干部职工的在岗培训，强化干部职工的法律知识储备，使其掌握人社法律法规、精通主要人社业务，提高适用法律的能力和水平，自觉把个人行为、工作的过程变成学习和实践法律的过程，发挥其开拓创新作用。三是提升管理创新能力。人社部门服务全社会各类群体，面对群众的新诉求，必须打破传统的服务模式，积极搭建人社部门与服务对象的供需平台，创新服务方式。以创新普法宣传为例，一方面可以以漫画式、案例式等群众简明易懂的方式编写一批人社普法宣传资料，让群众易学乐学，突出人社普法形式的灵活性。另一方面可以开展菜单式、个性化普法宣传，比如，根据企业职工、事业单位工作人员等不同对象，应分类普及《劳动合同法》、《事业单位人事管理条例》；在《社会保险法》普及中，应区分农民、失地农民、城市居民等不同对象各有侧重地进行。
　　（二）坚持科学合理，健全政策执行机制。根据我市贯彻落实人社相关法规和政策的实际情况，需要不断完善政策执行机制。一要建立健全依法行政决策机制。近年来，我市人社部门按照上级新出台的相关政策，结合本地实际情况，要研制地方性政策文件。诸如支持农民工就业创业、社会保障待遇、就业技能培训补贴等，对于此类涉及民生的地方性业务类政策措施，要高度重视，谨慎，严谨，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。同时，要严格执行规范性文件和人社部门内部重大决策合法性审查机制，经合法性审查的规范性文件才能够出台、重大决策才能够生效。二要积极建议推进顶层制度设计。立足人社业务工作实际需要，对社会高度关注、工作开展时缺乏法律依据的事项，要依法推进试点探索，通过积极向上级建言献策，推进顶层完善相关法律制度，确保行政执法工作有法有据。如新业态产生的劳资关系问题，劳动保障监察受理时效与劳动争议仲裁受理时效不统一问题，交通事故工伤案赔付问题，涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件中“有无能力支付”司法解释问题等。三要正确处理依法行政与服务发展关系。从长期看，服务地方发展与推进依法行政是辩证统一的，必须坚持民生为本的价值取向和依法行政的基本要求，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为依法行政的出发点和落脚点，运用法治思维和法治方式破解就业、社保保障等民生问题，对企业在经营困难时期内实施社会保险减缴、缓缴和补贴，帮助企业度过难关，促进就业稳定和企业发展。
　　（三）运用法治思维，规范行政权力运行。要严格按照政府核定的人社权力和责任清单履职尽责，做到清单管理的全面覆盖，清单之外无权力运作的空间。一要健全工作程序。根据新形势下的新要求，完善相关配套制度，细化各项行政工作流程，明确环节和步骤，严格依照法定权限和程序行使职权、履行职能，注重以案说法，引导行政执法人员牢固树立程序意识。二要规范行政执法。目前，我市人社部门的行政执法，主要由劳动监察部门实施，要进一步强化行政执法部门的主体责任，加强和改善行政执法，加强行政执法行为的法制审查，深化案卷评查工作，完善行政执法责任制、过错追究制和评议考核制；做到“执法与服务并重”，加大对违法行为打击力度同时，注重对劳动者和企业服务寓于各项执法全过程；细化“欠薪入刑”“骗保入刑”案件的移送标准和具体规范，建设信息共享平台，建立案情通报制度，提高移送案件的办理能力，实现行政执法和刑事司法无缝对接；与要严格执行执法人员持证上岗制度，进一步加强行政执法队伍思想建设、作风建设和能力建设，严格规范行政自由裁量权的行使，从多个层面强化监督管理，努力提高人社系统的行政执法水平；加大面向行政相对人、广大群众、社会舆论的方面的监督力度，对行政行为、规范、合理形成倒逼机制。三要强化基层人社法制机构建设。基层人社部门应积极组建法制机构，不具备组建行政复议机构的，应明确负责行政复议工作的机构和兼职工作人员。积极推动从体制上根本解决劳动保障监察机构的设备、编制、人员和经费，确保组织机构合理有力，运转高效。继续将具有法律专业知识的人员充实到行政复议、监察执法队伍中去，应尽量将具有法律专业知识的人员调整到执法岗位上去，在招录或选调执法人员时，将是否具有法律专业知识作为基本条件，不断提高执法队伍的法律素质，确保行政执法单位有人力、有能力开展行政执法工作。与要严格执行执法人员持证上岗制度，进一步加强行政执法队伍思想建设、作风建设和能力建设，严格规范行政自由裁量权的行使，从多个层面强化监督管理，努力提高人社系统的行政执法水平。
　　（四）注重沟通协调，推动矛盾多元化解。新形势下，涉及人社部门的矛盾，主要表现在劳动争议、工伤案件，企业与职工的矛盾占比较高，要根据这一特点努力做好社会矛盾化解工作。一要依法指导完善劳动人事争议处理体制。建立以企业调解为基础，行政调解为主体，仲裁调解为补充的矛盾纠纷调处机制，注重依法发挥企业劳动争议调解委员会和协调劳动关系三方的作用，指导多层次、多形式的劳动人事争议调解组织建设。在劳动争议易发的行业、多发的企业建立排查、预判、防范、调处工作“一体化”的层级预防化解机制，即由行业组织、企业负责排查劳动争议的隐患，将相关信息报属地人社行政调解机构；人社局行政调解机构作出风险评估，提出指导意见或抽调业务骨干担任调解组织指导员，通过直接参与及现场指导等方式组织调解，力求简单纠纷由企业自行调解，一般纠纷由行政调解机构全力调解，涉群涉访案件与司法、人民调解联合调解；疑难案件由劳动人事仲裁机构庭审调解，努力形成“步步为营”调解纠纷，“层层过滤”减少纷争，“齐抓共管”化解矛盾的工作格局，努力让矛盾纠纷止于人社系统，以有效减少仲裁案件和诉讼案件。二要加强行政复议工作。要进一步畅通复议申请渠道，简化申请手续，方便当事人提出申请；注重运用调解解决纠纷，调解达不成协议的，要及时依法公正作出复议决定；加强人社行政复议的指导监督，充分发挥行政复议的层级监督功能，对于行政复议决定书无法承载的内容纳入行政复议意见书，形成对行政复议决定书的有效补充；进一步完善人社行政复议程序，特别是要完善行政复议听证程序，比如涉及重大或者争议较大的案件试行听证审理，使当事人充分行使自己的权利，给当事人充分表达自己意愿的机会，打消当事人对行政机关的质疑，确保案件办理公开、公平、公正，有效提升行政复议的公信力。三要高度重视行政应诉工作。强化协调沟通，减小行政执法与行政诉讼分歧。建立完善行政应诉制度，积极配合人民法院的审判活动，依法参与应诉，自觉履行人民法院的生效判决和裁定；认真对待司法建议，主动接受司法机关改进工作的意见，及时反馈司法建议落实情况，增进司法对行政工作的理解。加强与人民法院沟通协调，就争议较大的问题通过联席会议、专家论证等方式开展专题研讨，找出解决问题的最佳方案，尽量达成共识，减小分歧。对当前反映较为集中的工伤保险认定、特殊工种提前退休等，要认真研究分析，在法律框架内妥善解决。探索实施行政败诉案件“一案一报告”制度，对败诉案件的性质、产生的根源进行分析，提出改进工作和完善制度的建议。(lzy)

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