财政收入和财政支出是财政资金运行的两个方面。没有完善、健全的财政收入管理体系，财政运行将缺乏强有力的保障支撑；没有完善健全的财政支出管理体系，难以提高财政资源的配置效益，难以保证财政资金的良性运行。加强和规范财政支出管理，是财政工作的一个永恒课题，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求；是加快公共财政建设的客观需要，同时也是推动财政可持续发展的内在动力。近年来，应城市从体制、机制上完善财政管理制度，探索建立规范财政资金管理、提高财政资金使用效益的长效机制，积极推进部门预算、国库集中收付、“收支两条线”、政府采购等各项改革，财政支出管理的规范化、科学化水平都有了显著提高。
一、“十一五”财政收支情况。
“十一五”期间，应城市财政“蛋糕”越做越大，财政支出规模也快速增长。2006年，应城市实现财政收入48650万元，完成财政支出56855万元（含上级专款、下同）；2010年全市完成财政收入80528万元，年均增长10.6%，财政总收入比2006年增加了31878万元，增长65.5%；全市财政支出完成165992万元，年均增长23.9%，比2006年支出额56855万元增支达109137万元，是2006年财政支出的2.92倍，增长了191.9%。五年间，财政支出增幅比收入增幅高126.3%，明显高于财政收入增长幅度（见表）。财政支出规模的快速增长，对进一步规范财政资金支出管理，提高财政资金使用的安全性、有效性必然提出更高的要求。
二、规范财政资金支出管理的有益探索及成效
近年来，随着部门预算、国库集中收付制度等公共财政改革的深入推进，财政资金运行管理新机制基本建立，预算执行管理不断加强，财政资金使用效益不断提高。
1、制定“五项原则”，规范财政资金支出管理。
应城市为进一步规范财政资金支出管理，切实提高服务质量和工作效率，制定了规范财政资金支出管理“五项原则”：职能归口原则。按照业务股室职责，采取集中统一的办法,归口业务管理。业务股室必须全面了解、掌握归口预算单位各类资金收支情况，在单位申请拨付资金时，要结合单位年初预算、上级专款、历年结余等资金进行通盘考虑，充分提高资金使用效率。一头对外原则。预算单位申请拨付财政资金相关业务工作由各业务股室一头对外，实行一站式服务。预算单位有关预算编制下达、资金申请、国库集中支付、政府采购等相关工作只对应归口业务股室，涉及内部其它股室的相关工作由归口业务股室负责协调办理。分级负责原则。财政资金拨付业务工作实行分级负责，业务股室对所涉及年度部门预算、预算追加（调减）、上级专项补助资金（以下称上级专款）等严格审核把关后提出意见报分管局领导，经分管局领导阅签，最后送局长批准后执行，层层把关，层层负责。流程规范原则。坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”，进一步规范非税收入征缴管理，强化预算指标控制管理，完善财政支出流程管理。严格执行“收支两条线”，按照中央政策规定，分期分批将所有非税收入纳入预算管理。按照“先有预算，后有执行；先有指标，后有支出；相互配合，相互监督”的要求，将所有财政资金纳入预算指标管理，将所有支出纳入国库集中支付。财政预算指标为年初预算指标、调整预算指标、当年上级专款指标以及上年未执行的市级预算和上级专款可用指标。资金拨付原则上每月集中安排一次，对特殊情况急需拨付的，由单位提出用款申请，财政部门审核，按规定程序办理。信息共享原则。预算股、国库股、政府采购管理股、非税收入管理局（综合股）等综合管理股室，相互之间、与业务股室之间要搞好凭证、报表传递和对账工作，实现财政数据信息资源共享，为各单位和业务股室提供规范、高效、快捷的服务。
2、强化预算约束，规范财政资金支出管理。
财政资金支出管理是现阶段财政管理的工作重点。要建立公开、透明、规范、科学且具有强约束力的现代支出预算制度，就必须全力推进部门预算全覆盖。近年来，应城市财政局切实加大综合预算编制力度。一是严格实行一个部门一本预算，对各部门的资金构成和非税收入规模进行核实，确定单位全年部门预算的收支规模，并将单位所有的收入、支出全部在部门预算中完整反映，非税收入按政策规定应收尽收，全额缴入金库或财政专户，改变了过去预算内外资金“两张皮”的状况。二是切实加强预算管理。建立健全了部门预算编制制度、部门预算审批制度、部门预算支出标准定额管理制度、部门预算监督检查考核制度和部门预算决算报告制度。每年都组织专班对部门预算的执行情况进行监督检查，对部门预算的编制、执行、追加进行全方位的考核，确保单位部门预算指标不突破、预算项目不变更，做到年初有预算，年中有检查，年终有决算。三是积极探索建立财政支出绩效评价、行政事业单位资产管理与预算编制有效结合的办法和机制，切实强化财政性资金管理。2010年，全市纳入部门预算管理单位357个，占应纳数的100%。
3、深化集中支付，规范财政资金支出管理。
按照“完善国库单一账户管理体系”的要求，应城市经过精心组织，精心运作，成功地实现了国库集中收付制度纵向延伸到乡镇、横向延伸到二级单位，建立了财政局域网、城域网和信息网，实现了财政资金“五直达”，即税收收入直达国库、非税收入直达专户、干部工资直达个人账户、专项资金直达项目、公益经费直达服务中心。2010将357个一、二级预算单位统一作为基层预算单位全部实行了国库集中支付，国库集中支付资金13.1亿元，其中直接支付12.3亿元，授权支付8000万元，直接支付率达到93.6%。
（1）、加强银行账户管理。在建立国库单一账户体系的基础上，对预算单位银行账户实行年检制度，共清理不规范账户182个，涉及资金6000多万元，财政部门及时划转了违规财政资金，撤销了预算单位银行不合规账户85个，并取消用款单位在原核算中心开设的过渡户。积极整合社保、教育、农发、粮食风险基金等财政专户，目前，所有财政专户都已归口国库集中管理。对现有单位开设账户纳入日常管理，严格按照财政审核备案，财政、人民银行联合审批制度办理，对不合规定的，严禁设立账户。
（2）、加强资金安全管理。严格实行5级审批机制，在每个环节内部，均设有审批岗，由管理股室股长审批。严格实行“分开管理、相互牵制、相互监督”国库印鉴管理办法，增强资金调度透明度，定期开展资金结算和检查，加强国库资金封闭运行和跟踪问效，确保财政资金安全。2009年省财政厅对应城市资金安全管理进行了为期半个月的检查，对财政资金安全管理工作作出了较高评价。
（3）、加强制度流程管理。先后制定与改革相配套的各类规章制度和管理办法，严格执行用款计划申报审批制度，规范“指标→计划→审核→执行”业务操作流程，对于追加预算支出，一律按程序实行市长审批制度，硬化预算约束机制，切实做到了“用款有计划有指标，拨款支付按程序”的工作要求。根据业务对象和资金性质，分级分时间段实施，做到资金有保有压，既提高了办事效率，又保证了资金高效运转。
4、落实“两条钱”，规范财政资金支出管理。
近年来，应城市财政局从“源头控收”着手，认真清理收费罚款项目，加强财政性票据资格审批电子政务管理和票据发放服务流程管理。以非税收入收缴系统上线运行为契机，认真对全市153个行政事业性收费单位、455个收费项目进行清理，对继续适用的收费项目明细，下达各收费单位对照执行；积极开展财政性票据年检工作，着力规范临时用票管理，对票据实行专人负责、计划管理，供票实行“三证”制度，定期开展票据清理检查，切实做到了“以票控收”。从创新征管方式着手，建立健全非税收入收缴系统。2008年，投资30多万元，由武汉市同步远方信息技术开发有限公司安装了非税收入征缴系统软件，加强软件运行维护，使票据的购领、发放、核销工作进入制度化、规范化、电算化、程序化的轨道。全面推行“单位开单、银行代收、财政统管”征管模式，逐步推行专管员制度，建立了银行代收管理考核体系，对执收单位档案实行精细化管理，将单位保证金、预收款、暂扣款等各类资金，全部纳入了非税收入结算专户管理，确保了非税收入及时足额入金库或财政专户。从重点单位检查着手，每年都组织专班，对重点执收执罚单位非税收入征收情况进行检查，检查的内容包括：是否存在自立收费项目、擅自扩大收费范围、提高收费标准等违规乱收费或乱罚款问题；是否严格按照国家的有关规定管理和使用财政票据；资金是否按规定及时足额上缴“非税收入汇缴结算户”，实行“收支两条线”管理等，对检查出的问题督促整改落实，促进“收支两条线”改革的规范运行。2010年，市直纳入财政专户管理的单位139户，收费项目443项，涵盖了全市所有执收执罚单位。
5、严格政府采购，规范财政资金支出管理。
应城市围绕贯彻落实《政府采购法》，积极推进和完善了采购管理精细化、采购行为规范化、采购权责明晰化、采购监督科学化、采购手段电子化、采购人员专业化的“六化”措施，实行政府采购规范管理的有效机制。每年初及时印发《应城市政府采购目录及标准》、《应城市政府采购运行规程》；召开全市政府采购培训会，请专家就政府采购的理论和实际操作进行全面、系统地阐述和讲解。建立政府采购台账，对市级一级预算单位使用财政性资金及与财政性资金配套实施的政府采购项目建立政府采购台账，并设立专人负责政府采购台账的和管理工作，做到台账管理真实完整、数据准确、资料齐全、格式统一、口径一致、登记及时。三是严格政府采购预算和支付管理。凡使用财政性资金采购集中目录以内或限额标准以上的货物、工程和服务的项目，一律依法编制政府采购预算。凡是年初没有编制政府采购预算、没有办理政府采购手续的项目，国库一律不予支付资金，确保了财政性资金的安全使用。四是拓展政府采购范围，逐步扩大政府采购规模。今年在积极做好相关部门协调工作的同时，争取将财政性资金直接投资和间接投资的社会公共设施建设工程、药品、新农村建设等关系群众利益的项目纳入政府采购范围。2010年共实施政府采购项目256个，完成政府采购预算15890万元，实际支付资金14248万，节约资金1642万元，节支率达10.3%。2010年在政府采购指定网站上发布公告21条。其中，公开招标采购4次，竞争性谈判采购3次，公开招标（竞争性谈判）政府采购实际采购金额593.53万元。
6、强化监督检查，规范财政资金支出管理。
近年来，应城市财政局组织开展了对市劳动和社会保障局、市文体局及下属单位部门预算执行情况的检查；对市经济商务局、市建筑工程管理公司、市政工程管理公司财务财政收支情况的检查；对市教育局下属技装站、教研室、市一中及西河中学行政事业收费管理监督检查；在对扩内需项目实行专人、专账、专户独立核算管理的同时，切实加强项目资金监管，严格审核工程进度，按进度拨付财政资金，资金由国库集中直接支付到项目承建单位和物资供应商，有效提高了资金使用效率。对教育系统财政供养人员进行清理检查，共清理出不在岗12人，涉及资金30.96万元。积极开展“小金库”专项治理，确保财政资金的安全性。组织开展了党政机关和事业单位治理“小金库”工作和“回头看”工作。通过“回头看”工作，查处“小金库”一个，金额51530元。积极部署社会团体和国有及国有控股企业“小金库”治理工作，全市涉及46个社会团体和16个国有企业，进行了“小金库”专项治理活动。加强推进政务公开。全市共设置84个财政与编制政务公开查询点，并深入村组开展流动查询，实现了市、镇、村、农户查询点“全覆盖”。及时将财政专项资金分配使用情况向社会公布，广泛接受群众监督，从根本上扼制了挤占挪用财政专项资金问题的发生。2010年，共公开财政专项资金36项，金额 32440万元，涉及464752人（户）、812个项目。发布各类政务信息323条，处理网上咨询投诉28件，回复率达100%。在全省财政与编制政务公开考核检查中，应城市财政与编制政务公开工作连续多年被省财政厅评为优秀等次。
7、廉政风险教育，规范财政资金支出管理。
规范财政资金支出管理，关键是以人为本。近年来，应城市财政局以“学查防”活动为载体，切实加强廉政风险教育、开展风险排查、推进制度创新，有效促进了财政部门廉政风险防控体系建设，规范了财政资金支出管理。
一是切实加强廉政教育，促进“思想防险”。财政干部成天与钱打交道，岗位“风险较高”，加强财政干部队伍廉政教育尤为重要。以廉政文化进机关和“学查防”活动为抓手，开辟廉政文化宣传专栏，积极开展警示教育和岗位廉政教育，倡导财政干部低调、清廉、务实，依法理财、廉洁理财、服务兴财，从思想上筑牢了拒腐防线。
二是切实开展风险排查，促进“清权防险”。按照依类划定权项、依法清理职权、依权排查风险的工作模式，重点围绕八查，即查预算管理权、政府采购权、资产管理权、财政监督权、会计行政许可权、项目建设资金管理权、专项资金管理权、内部事务管理权，全员查找，全面梳理。同时，在系统内开展了三项检查：对局机关各独立核算单位、各财政所进行了资金安全大检查，国库往来账务清理检查，非税收入往来账务清理检查。全局共排查风险点227个，其中思想道德类风险点11个，岗位职责类风险点199个，制度机制类风险点9个，外部环境风险点8个。
三、切实推进制度创新，促进“科学防险”。针对排查出的风险点，以健全制度、规范流程为着力点，依岗制定防控措施，共绘制业务流程图44个，同时着力抓好资金拨付、资产处置、政府采购、财务管理等重点部位和关键环节的制度体系建设。如针对财政资金拨付手续繁杂、一笔资金单位需要跑多个股室的问题，在学习外地经验，充分征求预算单位的意见和建议的基础上，初步拟定了财政支出管理办法，力求做到“一个窗口”对外、“一站式”审批、“一条龙”服务、一笔资金跑一次的目的。
三、当前财政资金支出管理存在的一些问题
近年来，应城市财政局按照科学化、精细化管理要求，对进一步规范财政资金支出管理方式方法进行了有益探索，取得明显成效。但财政支出管理中仍存在一些突出问题，“重收入、轻支出”、“重分配、轻管理”、“重投入、轻效益”的现象仍一定程度地存在。
1、部门预算编制有待完善。一是科学的定额标准体系尚未建立。现行的定额标准仍然是“基数加增长”的编制方式，是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上进行推算的。这样的定额，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。二是部门预算中的专项支出预算不够细化。部门预算的编制一般实行“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”的方法来编制预算，但专项资金分配缺乏科学合理的标准和依据。三是预算执行经费追加频繁，部门预算编制后，执行中经费追加数据比较多，决算与预算之间的差距过大，导致预算约束力不强。
2、财政专户管理不规范。应城市从2005年起每年都对财政专户进行清理、撤并，但截止到2010年末，全市财政部门仍开设有各类财政资金专户113个，专户过多、重复设置、管理分散的问题仍然存在。财政资金专户内部管理制度为尚有待进一步完善，个别财政资金专户开设依据不充分，新增设财政专户没有按规定履行审批程序，没有将财政资金专户纳入国库部门统一核算；部分财政资金专户名称设置不规范，如以资金性质或财政部门内设机构名称开户；虽然市直财政国库管理制度改革试点的部门（单位）、代理银行、国库股、国库支付中心建立了全面的对账制度，但财政资金专户核算部门与项目资金管理部门的定期对账制度没有建立。
3、内控管理制度落实不严。制度是管理的基础，也是约束行为、防范风险的重要屏障。制度缺失或执行不力，是一些地方在财政资金安全管理方面存在的另一重大问题。应城市财政局虽然初步建立了内部相互制约和稽核机制，财政监督局与内部各业务单位建立了定期检查、监督和稽核制度，但相互制约机制和纠错机制都不健全，漏洞较大；同时财政监督机构与预算管理机构缺乏高效顺畅的工作协调机制，没有形成预算编制、执行和监督各业务主体间信息沟通便捷顺畅、实时共享，确保内部监督全覆盖，不利于及时发现、纠正存在的问题。岗位培训制度、岗位轮换制度和岗位素质教育制度等相关管理制度也都没有得到很好地执行。
4、专项资金分配结构不合理。专项资金的结构反映了一个时期的政策趋向和变化，其优化与否关系着地方政府能否在一定财力约束下有效地履行其职能。当前有相当一部分专项资金在分配中用于人员经费的比重过大，人员经费一般不允许在专项经费中列支，但在实际操作中，用专项资金发放人员补贴的现象仍然存在。同时用于与项目无关的支出普遍存在，甚至用于个人福利发放。影响了部门预算的完整性、真实性和准确性，不利于部门预算实行综合财政和执行统一分配标准政策的顺利进行，损害了部门预算的严肃性和权威性。
四、规范财政资金支出监督管理的对策与思考
针对财政财政资金支出监督管理中存在的问题，要不断深化改革，健全预算编制、执行、监督制衡机制，严格预算约束，加强执行监控，强化机构、队伍建设，推行信息化，加强监督部门协作配合，完善财政资金使用监督机制。
1、强化预算编制和执行管理。在预算编制方面，要进一步细化和规范预算编制。将上级下达的转移支付和补助下级的转移支付全部纳入本级预算，全面反映本地区预算收支情况，努力提高预算编制的完整性；切实将年初预算细化到具体单位和项目，提高年初预算到位率；加强项目库建设，规范项目审核程序，严肃查处虚报项目、套取财政资金的行为。在预算执行方面，要进一步加快财政转移支付特别是专项转移支付的下达进度，除据实结算项目外，原则上应在人民代表大会批准预算后尽快下达。财政部门要认真审核，及时下达用款计划，严格按照预算、用款计划和项目进度支付资金。严禁违规将国库资金调入财政专户；对在预算中已经列支、资金仍沉淀在财政专户的项目资金要进行清理，督促有关部门和单位加快执行进度，尽早发挥资金使用效益。财政预算特别是支出预算一经人大通过下发，财政部门只能按预算规定进行拨付，各预算单位必须严格编制的预算额度内安排支出。原则上，年中不考虑追加经费预算支出。特殊情况，确实需要追加支出的，年终由市政府视财力状况统筹考虑。
2、规范财政资金收付和调度管理。按照“支出一个口子”的目标，推进国库集中支付改革，努力实现“三个转变”：一是实现分散管理向一体化管理转变，规范财政支出监管。通过运用“金财工程”的指标管理、资金申拨、会计核算等管理系统，将各类财政资金支出拨付的整个过程都纳入系统管理之中，保障财政资金支付的安全和高效。二是实现块块管理向块线管理相结合转变，强化预算约束。支出管理坚持以预算为龙头，以指标为主线，将指标管理贯穿支出各个环节，并将切块的资金也纳入指标管理，财政资金支出的前提必须有相应的预算指标，从资金使用的源头上促使单位按预算安排使用财政资金，维护预算的严肃性。三是实现分口管理向集中管理转变，实现财政资金的有效调度。将原分口于各科室管理的专户实行集中支付、统一核算，及时掌握各类财政存量资金结余情况和统一调度，积极探索财政性存款与商业银行政府性贷款挂钩的办法，提高财政资金的使用效率和效益。
3、加强内控制度建设。内控制度建设的主要目的有两个：一是防范风险，确保财政资金和干部职工的安全。二是提高效率，确保工作高效运行。要对现行的内部管理制度进行重新梳理、完善，逐步建立起一整套完整科学、严谨、规范的业务操作流程和制度，明确业务操作程序和各岗位的职责，以流程管人、管事；严格按照初审、复核、单位主管领导审核等程序办理资金支付，并做到全面审核各类请款凭证及其附件的所有要素；资金收付流程要全面纳入信息系统管理，禁止手工开具资金收付凭证，创建科学规范、监督制衡、管理有序的财政资金内部管理工作环境。
4、全面推进财政信息化建设。推进财政信息化建设，是推进财政管理科学化、精细化的客观要求，对于提升理财能力和管理水平至关重要。计算机网络通信技术是当今发展速度最快的高新技术，是实行资源统一管理、优化资源配置、实现资源共享的手段。要充分利用现代技术手段，推进预算执行管理电子化，以现代化系统解放人力、提高效率、深化管理。要加快运用“金财工程”软件，实现财政部门内部电子化管理，逐步实现与人民银行数据共享和开通商业银行网上银行，推进预算执行业务电子化操作，全面提高预算执行效率。财政监督工作要强化网络监督，逐步实现利用利用网络技术开展财政监督检查工作，要建立日常监督数据库，对财政性资金运行全程动态监督。
5、加强机构和队伍建设，提高财政资金管理水平。健全的机构与高素质的财政监督检查人员是做好财政监督工作的重要保障。要按照健全机构、完善职能、充实人员的要求，把优秀的人才选拔到监督队伍中来。在队伍建设上，要严把选人关、调人关、用人关。切实加强干部思想教育工作，形成生活正派、情趣健康、操守严格的良好风气，不断提升职业道德水平；通过调整知识结构、提高知识层次、举办培训班和实地考察与检查等形式加强财政监督机构队伍建设，提高财政监督人政治素质和业务素质。加强干部日常管理，建立健全岗位考评、奖惩、轮岗和诫勉谈话等制度；加大对干部的监督力度，发现有赌博行为的，坚决调离资金管理工作岗位。
课题单位： 应城市财政局课题组
课题组长： 夏继延
成 员： 熊江华 邓 涛 周军平 张宣传 张武军 马诚平 方应凯
执 笔： 方应凯
