浅谈保障公正廉洁执法的对策
——以中部H市基层法院队伍和执法现状为视角
公正廉洁执法既是党对政法工作的基本要求，也是政法机关履行好首要政治任务的基础；既是落实三项重点工作的内容，也是落实三项重点工作的保证；既是政法工作的生命线，也是提高司法公信力的关键；既是人民群众对政法工作的一贯要求，也是人民群众对政法工作的迫切期待。因此，如何保障公正廉洁执法意义深远，是当前各级党委政府特别是政法机关必须认真加以研究和解决的重大课题。本文将以中部H市基层法院队伍和司法现状为视角，浅析影响公正廉洁司法的成因及解决对策。
一、当前法院队伍及司法现状
几年来，在党中央和各级党委的坚强领导下，经过各级法院的不懈努力，人民法院司法公正廉洁建设已经取得明显成效，总体呈现出良好发展的态势。但是从司法主体、司法能力、司法作风、司法廉洁、司法环境等方面来看，我们还面临着严峻的考验，存在十分突出的问题。
（一）司法主体现状
H市法院现有在职在岗法官及其他工作人员147人，其中法官87人，法警11人，书记员及其他工作人员49人。在职研究生1人（选调生），本科学历62人，大专学历72人，其他学历12人，其中，第一学历法律本科仅4人（3人为近两年招录的公务员），第一学历法律专科仅1人，其余第一学历均为中专、高中、初中及以下学历。法律本、专科学历绝大多数是通过全国法院业余法律大学或自学、函授和法院系统相当学历考试取得或认可的，而且很多学历都是花钱买来的文凭。与此同时，法官资格的取得绝大多数是在1995年《法官法》出台之前通过直接任命取得的，《法官法》出台后通过全国初任法官考试和司法考试取得法官资格的分别为6人和5人。法院队伍来源渠道主要有四种：退伍士兵或军转干部、大中专院校毕业分配及招录的公务员、其他单位调入、通过关系直接安排。推行逢进必考后近十年的进人情况主要以军转干部安置、外单位调入和招录的公务员为主，分别为6人、2人和6人，而近十年离岗退养和退居二线的法官为23人。从人员出口情况来看，主要是领导班子成员受组织部门安排正常的调动，另外申请调出3人，辞职3人，受刑事处罚开除1人。从人员编制情况来看，核定中央编制117人，除去离岗退养人员，实际超编30人。从干部的职级配备情况来看，副处级1人，正科级6人，副科级23人，很多任职多年的中层主职尚未落实副科级待遇。
（二）司法能力现状
由于司法主体整体素质不高，正规科班生少，杂牌军多，在《法官法》出台之前，有很多进法院没几天的干警被任命为法官，有的过去从事的是司机、炊事员、司法行政和后勤工作，后来转岗从事审判工作。这些人后来虽然经过了一些零散的培训，但由于先天不足，又没有接受正规的专业培训，很多法官不会做笔录、不会开庭、不会做调解工作、不会辩法析理、不会适用法律、不会制作法律文书，导致庭审程序不规范，不会驾驭庭审，把握不住案件的焦点，矛盾纠纷得不到及时化解，有的把原本简单的案件反而搞得很复杂，甚至由于办案人员的原因导致错案，给当事人造成损失，引发当事人长期申诉上访。从目前涉诉信访案件来看，绝大多数是有问题的，而案件承办人也大多是素质和能力相对低下的法官或司法辅助人员。近几年，法院狠抓了司法能力提升，同时也加强了审判管理，但是案件质量依然不高，上诉率、发回改判率、申诉上访率等负向指标居高不下，司法公正前景令人堪忧。
（三）司法作风现状
目前，基层法院队伍司法作风方面存在的问题集中表现在工作责任心不强、效率低下。有的不愿意办案，认为多一事不如少一事，办案越多，风险越大，出了问题吃了亏不说，还要受批评和惩戒，不值得；有的对当事人态度生、冷、硬、横、推，缺乏群众观念和对人民群众的感情；有的办案拖拉，若当事人不催案、领导不督办，能当天办的事非要等到第二天、第三天甚至更久，能一个月结的案件非要等到三个月或六个月限期届满甚至超期；有的不遵守司法礼仪和庭审规范，把自己视为普通的执法人员，随意性极强；有的缺乏政治意识和大局意识，就案办案，造成社会震荡，给党委政府添难，办案的政治效果不好；有的不考虑实际履行情况，简单照搬法律，给判决执行造成困难，办案的法律效果不好；有的不耐心倾听当事人诉求，不积极为当事人排忧解难，不能把当事人的事当作自己的事来办，当事人不满意，群众有意见，办案的社会效果不好。总之，在司法作风方面还有很多不规范的地方。
（四）司法廉洁现状
司法整体廉洁，但又确实存在一些不廉现象，有的甚至还比较严重，应当是比较客观的判断。当前，基层法院在司法廉洁方面存在的主要问题是办关系案、人情案、金钱案和吃、拿、卡、要、玩、购等现象。中部县级城市经济不是很发达，人口少，流动人口更少，法院干部绝大多数都是本土人，打官司的也大多数是本地人，当事人只要稍加串动，就可以找到关系人直接或通过法院内部人员向承办人说情、打招呼，请吃、送礼。因此，在基层法院存在办关系案、人情案、金钱案根深蒂固的土壤。办案人员在亲戚、朋友、同学、同事或领导的关照声要求下，公正的天平很容易倒向说情者一方，接受关系人主持的请吃、请玩等活动十分普遍，否则，就会得罪一帮要好的或得罪不起的人，还要落得一个“半吊子”、“死脑筋”的评价。另外，还有主动向当事人和代理人索要的，极少数办案人员认为给当事人办了事，在案件中帮了忙，当事人理应有所表示，有所安排，否则不讲人情、没有良心，不惜主动向当事人、代理律师或说情者要吃、要玩、要物。上述两种情形在基层法院较为普遍，视乎成为一种“潜规则”，在当事人看来，只要打官司就要托人找关系，花点小钱也是应该的。一般办案人员不会在案件处理上犯明显的原则性的错误，也不会向当事人索受大额贿赂，因此，很少有人恶意揭露，大家彼此心照不宣，最终出事的不多。
（五）司法环境现状
基层法院的司法环境受到很多方面因素的影响和制约。一是受稳定、发展大局制约。有很多案件应当受理而不能受理，如涉及农民土地被政府开发案件、民办教师被辞退补偿案件、退伍士兵安置案件、房屋拆迁、征地补偿案件，这些状告政府或政府行政部门的案件本来依法应当受理，但因为牵扯面大，一旦受理并支持了原告的诉求，将会引发连锁反应，类似案件会大量涌入法院，造成社会动荡。二是受党政领导的干预。如有些行政诉讼案件，状告政府或公安，实际上是将县（市长）或政法委书记（一般公安局长由政法委书记兼任）告上法庭，这类案件受理前必须先请示报告，即使同意受理，法院也不敢轻易判决行政机关败诉，否则不好交待。还有些执行案件涉及政府、机关、事业单位等特殊主体，领导不发话，法院无从着力。在H市法院曾出现过法官被迫到公安局取回诉状和传票、法院被迫替人大机关履行债务的事情。三是受地方和部门保护主义干扰。有些案件被告或被执行人是本地的重点企业、纳税大户或人大代表、政协委员，审理和执行起来就一定会受阻，审理进展不能太快，更不能依法采取强制执行措施，否则马上会有很多领导出面打招呼，还很可能指责法院就案办案、破坏经济发展环境，只能同样采取地方保护主义，消极作为。
二、影响和制约人民法院公正廉洁执法的成因
从上述法院队伍及司法现状来分析，当前影响和制约人民法院公正廉洁执法的成因是复杂多样的，既有主观因素，又有客观因素；既有内部因素，也有外部因素。本文将从内外两方面因素进行简要分析。
（一）内部因素
1、审判管理不到位。一是审判管理人员怕得罪人、不敢管、不愿管；二是有的审判管理人员素质和能力不强，不知道如何管，被管理者不服管；三是审判管理人员的职权有限，而审判工作中的问题又太多，涉及不同分管领导和业务部门，得不到理解、支持和配合，很多问题常提常犯，实在是管不了。
2、合议庭成员分工不科学。由于法院内部的行政化管理方式，上下级是一种行政隶属关系，院长领导副院长，副院长领导庭长，庭长领导副庭长，副庭长领导审判员，审判员甚至可以领导助审员和书记员，下级的晋升提拔也依赖于上级。这种层级领导关系虽然为抓各项工作落实、提高执行力提供了组织保证，但是受这种层级领导关系的影响，在具体案件承办过程中，因为法律规定必须由审判职务高的领导担任审判长，承办人和下级的意见难免会受领导的意见所左右。事实上，下级有很少执意坚持自己意见的，最终多数会倾向领导的意见。因此，合议庭在不能形成多数一致意见的情况下，往往执行的是领导的意见，法律上的民主集中合议制事实上成为了领导负责制。
3、人事管理体制不完善。在基层法院，对内部人员的管理和考核没有进行科学分类，实行单独序列管理，更没有制定各类人员绩效考核标准。对院领导、审委会委员、庭长、法官、书记员、法警、司法行政人员，虽然按要求建立了个人业绩档案，但无实质内容，对个人的奖惩并没有起多大作用，干与不干、干多干少、干好干坏对干警没有多大影响。对各审判业务部门的考核，也只是依据上级法院制定的相关指标走走过场，因为有些指标数据根本无法掌握。干警评先评优也往往是按名额由各庭室负责人和分管领导决定呈报审批，其他部门领导和人员一般都不会有意见，除非确有“硬伤”。对于院领导、审委会委员、庭长没有制定相应的绩效考核指标，即使有一些原则性的规定，但基本没有落实到位，如错案责任追究，就从来没有追究到院领导和审委会委员头上。这些管理上的缺位导致了法官工作积极性不高、责任心不强、工作要求不严。
4、内部监督流于形式。近十余年来，最高法院相继出台了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院审判纪律处分办法（试行）》、《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》、《法官职业道德基本准则》、《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》、《人民法院监察工作条例》、《关于巡视工作的规定》、《关于“五个严禁”的规定》、《关于在人民法院审判执行部门设立廉政监察员的实施办法（试行）》、《法官行为规范》、《人民法院工作人员处分条例》、《关于对配偶子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行岗位法官实行任职回避的规定（试行）》等一系列廉政规定，各地都组织了认真学习，有的还制定了相应的规定，有效促进了司法廉洁。据最高法院公布的数据，2010年1—11月，全国法院系统共查处违纪违法干警345人，追究刑事责任67人，给予党纪处分45人，给予政纪处分233人。但是反过来思考，全国受查处人数平均到每个中级法院仅1人，而每年一个中级法院办案上万件，却只有1件有不公不廉违纪行为受查处，这显然不是现实。按照《人民法院工作人员处分条例》规定，只要有办“三案”行为的，都可构成处分。为什么全国法院一年只有300多人受查处？是否司法廉洁状况真的这么好？显然不是。只有一个原因可以解释，就是有些法院内部管理松懈，监督乏力，根本就没有严肃严处，院领导和纪检监察人员都在当老好人，为了“保护”自己的干部，不敢动真格，不愿揭自己的短，对违纪违法行为姑息纵容，作出处分决定很多情况下是把事情闹大了，收不了场，为息事宁人，不得已而给予的象征性处理。
（二）外部因素
1、队伍管理机制不科学。首先，人才难进。由于超编原因，一方面，法院想要招录优秀人才，解决法官断层和专业人才匮乏问题，得不到批准；另一方面，每隔几年却有军转干部被硬性安置到法院。其次，人才难留。在基层法院，有很多通过司法考试的年轻法官和新招录的大学生都不安心本职工作，拼命报考地市级以上的公务员职位，或干脆辞职从事其他法律职业。另外，通过法官遴选制度也使一部分精英人才被上级法院挖走。再次，出口不畅。对于素质能力低下或违纪违规人员如果严格依纪依规处理难以落实到位。如果说调离审判执行岗位，法院还有这个自主权，但是如果这种情况多了，把他们安到什么岗位也是一个问题。而要想把不称职的法官清除出法院队伍就难办了，因为不是说法院想清除谁就能清除谁的，把这些人清到哪里去，就连组织人事部门也没有办法。
2、司法管理体制不合理。由于基层法院人、财、物都受制于地方党委政府，在这种体制下，司法不可避免地受到来自地方的干扰，尤其是对一些涉及地方经济利益或地方各职能部门利益的案件，法院迫于政府权力的影响和工作上的依赖，不可能不顾及政府部门的利益和形象。否则，法院工作将不可能得到好的评价，也不可能得到相关部门的支持和配合，法院自身的建设和发展也将寸步难行。
3、外部监督制约乏力。首先，同级党委、政法委、人大对法院的监督是一种宽泛的监督。涉及具体案件处理只是进行批转和督办，人大对法院工作的审议意见也是抽象的，人大代表、政协委员每年“两会”对法院提批评、意见和建议也不多，因为地方太小，都不愿意得罪人。其次，检察机关对法院的监督也仅限于对法院一审判决不服提起抗诉、对当事人到检察院提请抗诉的案件进行审查、检察长受邀到法院列席审委会讨论案件等，而对法院的具体司法活动更是缺少监督。加之法院和检察院都在党委统一领导下行使职权，都不想把两家的关系搞得过于紧张，因此，检察机关对法院的监督犹如兄弟般的监督。其三，纪检监察部门对法院的监督也仅限于对举报线索的查处上，而事实上法院内部都设有纪检监察机构，因此，纪检部门对法院主动监督投入的精力会更少，有些举报案件纪委则直接交由法院自行查处，也使一些违纪违法事件大事化小，小事化了。其四，新闻媒体舆论监督虽然不失为一种最为有效的外部监督，但是毕竟群众和当事人通过舆论曝光监督法院的事件不是很多，特别是法院司法公开落实不够，舆论媒体对司法内幕知情甚少，相对谨慎，而法院对此又都非常敏感，一旦出现舆情，一般都能及时控制，及时化解，舆论监督效应得不到充分发挥。
4、职业保障机制不健全。一是依法审判案件的权力得不到保障。法官法中虽然规定法官享有依法审判案件的权力，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但由于缺乏具体的保障措施，面对审判工作中来自外界党政和内部领导的干涉、干预或干扰时，不得不作出妥协。二是职业安全得不到保障。当前，法院成为社会矛盾的聚集地，而法官则处于社会矛盾的风口浪尖，化解矛盾，维护稳定的压力空前，稍有不慎，就会“引火上身”，当事人将直接把矛头指向法院办案人员，威胁、报复、围攻、伤害法官的事件频发，法官的职业风险越来越大。如果安保措施严一点，外界又会指责法院门难进。三是法官的职业待遇得不到保障。在基层法院，法官的收入除了每月多200多元的法官津贴，与其他公务员待遇没有二样，而事实上，也有很多行政岗位享有专项津贴，从这点讲，法官的高准入与低待遇极不相称。现实中，法官的工资比法警低，比公安低，这已是不争的事实。在H市房价在3000元左右，而新招录的公务员若取得法官资格，每月工资也只有1800元左右，除去生活、房租、礼金、零用等基本开支，所剩无几。试想在这种待遇下，他们今后如何安居成家？这是一个很严峻的现实问题，所以，我可以武断地说，如果不提高法官待遇，基层法院是留不住人才的，他们最多只会把基层法院作为一个谋求更好职位的跳板和积累工作资历的平台。四是法官的职业地位得不到保障。按照公务员法的规定，现在法官是名副其实的公务员，但是法官与党政部门公务员相比，又具有极强的专业性，因此，一般法官交流到党政部门的机会很小。而在法院，法官在政治上的发展极其有限，因为法院自身不能提拔法官担任领导职务，也不能明确法官的行政职级，而在党政部门的公务员则有广阔的发展空间，交流任职频繁，提拔升迁快。同样是招录的选调生，在基层法院只有在任中层正职若干年后，才有可能明确为副科级，即使再优秀，也至少得工作5年以上，而在党政部门，选调生一般工作二、三年便落实了科级待遇。不仅如此，法官的职级待遇在政法部门也是偏低的，明显不如警官、检察官落实得好。因此，法官除了准入门槛高，在其他方面没有一点能体现出职业的特殊性和优越性，难以激发法官的职业尊荣感和工作积极性。
三、保障人民法院公正廉洁执法的对策
公正廉洁司法，维护社会公平正义，是法院工作的生命线，也是人民法院履行好审判职能的基础。笔者认为，至少应从以下几方面着力促进公正廉洁司法。
（一）完善教育培训机制，着力提高司法能力
基层法院在当前干部编制受限、人员进出口不畅、法官断层严重的情况下，必须加强教育培训，不断提高现有队伍整体素质来提升法官的司法能力，以素质和能力保障司法公正廉洁。当前，各级法院都制定了法官教育培训规划和年度培训计划。但基层法院受自身水平所限，自我培训内容仅限于一些基础性的常识，要想全面提高审判理论和实务水平，还必须依靠上级法院系统的、专业的培训。按照最高法院的要求，对基层法院法官三年要普遍论训一遍。然而，从现实情况来看，基层法院每年到高院参加各类教育培训的人数只有10人左右，且每次只有3-5天时间，到中院参加培训或以会代训形式的法官也不过20人左右，至今为止，有很多法官还没有参加过一次正规的培训。因此，教育培训有些流于形式。笔者认为，高级法院对基层法院法官的教育培训应从以下几个方面加以强化。
1、在师资力量上，以中层以上领导、资深法官为主，以专家、学者、教授等社会力量作为补充，克服师资力量不足的问题。同时，对于长期致力于司法理论实践研究和教学的法官，要积极帮助其取得教学、研究职称，并作为法官学院的储备教学力量。
2、在培训的内容上，要坚持理论与实践相结合，偏重于司法实践，多开展一些分类分领域案件讲评或司法实务辅导，让基层法官能学以致用。同时，每次讲义最好能将文稿印发或刻录成光盘下发各法院组织学习。
3、在培训时间和批次上，每次安排培训的时间最好能不少于15天，而且要把每个法院从事相关业务的法官分3批次左右全部轮训到。
4、在培训地点上，如果高院的培训接待能力有限，可以考虑以中院为单位下到各地开展培训，这样不仅有利于节约基层的食宿费用，也有利于与基层的交流。
5、在培训结果考核运用上，每次培训结束时，要对参训法官组织相关内容的考试，合格者发给培训合格证书，不合格者，不予发证，如果一个法官累计有3次以上培训成绩不合格，可根据次数考虑降低法官等级或提请免去法官职务，确保培训效果。
（二）完善管理考核机制，着力促进司法公正
为解决目前审判管理、人事管理和绩效管理方面存在的问题，笔者建议从以下几个方面进行改革和完善。
1、科学设立审判指标。近年来，对基层法院审判岗位目标的设定和考核一直没有具体明确和统一的标准，直至2010年，最高法院才下发了审判质量、审判效率和审判效果三大类26个指标，今年又修改为31个指标。事实上，有些指标的概念让人费解，有些指标的计算公式十分复杂，而如此繁多的指标如何量化考核，更是一个十分困难的问题。因此，审判工作指标的设定既要有必要性，又要简单明了，还要能有效掌控，易于生成。指标值的设定也要科学，不能过高或过低，脱离实际。同时，必须要有一套审判管理系统作为保证，否则，如果是人工生成的数据，其真实性和客观性必定会大打折扣。
2、加强审判流程管理。目前，绝大多数基层法院已成立了审判管理办公室。要充分发挥审判管理办公室的职能作用，加强对审判程序和重点环节的监督管理。一是要加强立案、排期管理，防止有案不立，拖延立案和案件久立不审现象。二是要加强庭审督查，建立庭审督查制度，对公开排期开庭案件的庭审情况进行巡查并通报结果，促进庭审规范。三是要加强裁判文书的把关，建立裁判文书复核制度，确保裁判文书质量。四是要加强案件质量评查和督促整改，做到案件瑕疵问题能及时得到纠正。
3、改革合议庭组成人员选定及权限设定。当前，合议庭成员组成是由庭长选定的，同时，案件承办人往往不能担任审判长，对合议庭功能的发挥不利。笔者认为，在合议庭成员的组成上，可以参考病人选择医生的模式，由双方当事人共同选定，既可以避免关系案，又可以避免当事人对办案人员的不信任和抵触。为此，需要把所有法官的姓名、职务、法官等级、毕业院校、工作简历、立功受奖情况、办案数量及结果、有无不廉举报等基本资料向当事人公开，在送达起诉状时由当事人共同选择认为可以信赖的法官组成合议庭或独任审判，如果不能完全达成一致，则可比照选择鉴定机构的方式，由法院在他们推荐的法官中抽签决定。在合议庭审判长的担任问题上，笔者不主张由职务高的法官担任审判长，而应该由案件承办人担任审判长，因为审判长在合议庭中要发挥主持庭审活动的作用，必须对案件有充分的认识和准备，这个责任应交给承办人。同时，在基层法院有些庭只能组成一个合议庭，如果每件案件都由庭长担任审判长审理，会使庭长不堪重负。案件承办人对案情熟悉，但又不能主持庭审，始终只能作为配角，从而导致办案不审案、审案不办案“两张皮”。此外，将来如果实行责任追究，对审判长和承办人的责任大小也不好认定。
4、建立分类绩效管理机制。由于法官从事的岗位不同，在对法官进行绩效考核时，不能一概而论，应根据不同地域、不同职务、不同法官等级等情况，分别制定岗位目标责任，以求考核结果的科学、合理、公正。同时，对法院其他工作人员也要制定科学的岗位目标责任，一同纳入绩效考核。上级法院应当研究制定相对统一的考核内容和标准供基层法院参照执行。要通过实实在在的绩效考核奖优罚劣、奖勤罚懒，形成以业绩论英雄、按业绩排位子的良好氛围，激发法官干好本职工作的热情。
（三）完善监督制约机制，着力规范权力运行
加强对法官的内外监督制约，是保障公正廉洁司法的重要途径。笔者认为，可以从下几方面进行尝试。
1、设立法官自律委员会。人员可以从法院在职和退休法官中选任若干名资深、正派、清廉的法官组成。选任程序先由全体法官推荐，按得票多少选前几名，然后由党组审定，最后由院长任命，任期为3年为宜，可连选连任。如果委员不认真履职或自身有违纪违法行为，可随时由全体法官投票决定是否罢免，法官自律委员会的职责主要是受理当事人来信来访、监督法官审判和业外活动、查处法官违纪违法案件、开展预防、教育和惩戒等。设立法官自律委员会后，应当撤销法院纪检监察机构。
2、建立主动摸排违纪违法线索制度。为深入查处违纪违法行为，纪检监察机关、检察机关和法院自律委员会都应当主动搜集和查办违纪违法线索，主动约见上诉案件、不合格案件、再审案件和缠执缠访案件当事人、部分律师、人民陪审员、中介机构人员了解情况，重点了解办案人员有无不公、不廉等违纪违法行为，然后进行查处。这种变被动接受举报为主动摸排线索的做法，可以有效解决监督查办不力的问题。
3、实行查处结果公开通报制度。对于违纪违法受到查处追究的法官，不应当留情面，而应当将查处结果以张贴在法院公开栏的形式及时向社会公开。一方面可以给群众和当事人一个交待；另一方面，也可以给全体法官一个警示。只有以一种不遮丑、不护短、零容忍的态度，才能有效打击破坏司法公正廉洁形象的违纪违法行为。
4、完善新闻发言人制度。目前，基层法院如果不发生重大事件，新闻发言人制度很难得到真正落实，原因是无事没什么可说，好事不可能大张旗鼓地说，坏事不愿意说。因此，只有将落实新闻发言人制度作为硬性考核指标，才能推动这项制度的落实。事实上，推行这项制度意义重大，既有利于接受舆论和社会监督，又有利于让社会了解法院工作。
（四）完善惩戒查处机制，着力促进司法廉洁
我国目前与法官惩戒制度有关的法律、法规和规定十分繁杂、分散和零乱。具体表现在全国人大常委会制定的法官法对法官的惩戒作了规定，但不够明确和具体。最高法院先后多次制定有关惩戒方面的规定，但是分散、零乱。另外，地方各级国家权力机关和法院也制定了本地区、本系统适用的惩戒或规定。这种立法主体上的多头混乱，造成各地法院在惩戒时适用的规范不统一，操作混乱，甚至无所适从，不利于法官惩戒制度的贯彻执行。再者，法院对法官的违纪违法行为均由其内设的纪检监察机构进行处理，这种地位不独立，完全受制于违纪者所在机关的行政化工作机构，很难做到处分的有效性和公正性。而其他国家对法官的惩戒，一般均具有惩戒规范统一、惩戒机构独立和惩戒程序严密等显著特点。借鉴国外关于法官惩戒与弹劾的有益经验，结合我国实际，笔者提出如下设想。
1、制定全国统一的法官（检察官）惩戒法，废除最高法院及地方各级国家权力机关和法院制定的法官惩戒有关规定，同时撤销各级法院内设纪检监察机构。撤销法院内设纪检监察机构，把法官的惩戒权收归国家权力机关，符合“法官不得为自己案件的法官”和“法院不得为自己案件的法院”的法治理念，有利于提高司法公信力。
2、设立专门法官惩戒机构，可在全国人大和省级人大常委会设立法官（检察官）惩戒委员会，也可由现在的内务司法委员会行使。惩戒机构的独立有利于加强对法官的监督，有效处理违纪违法行为，防止司法不公不廉。同时，与法官的任命与罢免程序相衔接，有利于人大行使罢免权。
3、统一惩戒程序，可以由各级法院、人大、纪检部门或公民提出惩戒请求，要求惩戒中、基层法院法官的，向省级人大常委会提出，要求惩戒最高法院和高级法院法官的，向全国人大常委会提出，提出惩戒请求的单位或个人负有举证责任。法官惩戒委员会受理惩戒请求后，要进行调查，并允许法官提出申辩，然后作出相应的惩戒决定，需要罢免的，提请人大常委会决定。
4、加大对法官的惩戒力度，建立从重处罚制度。从维护司法公正和权威的角度出发，应当对违纪违法的法官给予比一般公职人员更为严厉的处罚，以增强惩戒的威慑效应，真正让法官对不公、不廉行为从心底深处“不敢为”。
（五）完善职业保障机制，着力改善司法环境
提高基层法院法官的地位和职业吸引力，促进司法公正廉洁，必须加强对法官的职业保障，改善司法环境。
1、对法官实行提级任命制。为解决目前法官的分级任命制存在的容易受地方保护主义和地方行政干预的弊端，应对法官实行提级任命制，即中、基层法院的法官由省级人大任命，高级法院、最高法院的法官由全国人大任命。这样产生的法官因其地位超脱，既可以抵制不当干扰，也有利于法官公正与独立意识的培养。值得说明的是，法官的提级任命与地方各级人大行使监督权并不矛盾，如果地方各级人大在司法监督的过程中发现法官不适合从事审判职务的，可向任命机关提出罢免法官建议。
2、对法官实行任期终身制。我国法官法、人民法院组织法虽然没有规定法官实行任期制，但是法官的公务员身份又必须受到公务员法的约束。一方面，随时因工作需要可调出法院，职业不具有独立性；另一方面，退休年龄要按照公务员退休的年龄办理，职业不具有终身性。因此，借鉴国外多数国家的做法，在我国实行法官终身制，这样有利于解除法官的后顾之忧，保障司法的独立和法官队伍的稳定，也有利于法官增强职业尊荣感。对于法官的退休年龄要比一般公务员大，法官达到退休年龄后，还可以根据本人申请再适当延长退休年限，以免浪费审判资源。因为法官不仅需要法学知识，也需要足够的社会经验，成熟的法官需要时间的积累。法官退休后，不应停发法官津贴，而应作为一种职业待遇终身享受。
3、对法官实行高薪制。2006年，中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》提出，“逐步提高法官、检察官待遇，稳定司法队伍、促进司法廉洁”。然而几年过去了，基层法官的待遇受地方工资水平限制，没有得到明显改善，反倒是物价和住房指数成倍上涨。司法人员终归也是普通人，有其自身生存与发展的物质与精神双重需要。职业保障不足和激励不够确是导致腐败高发的重要诱因，“透明国际”《2007年全球腐败报告》就将司法系统工作环境恶劣、工资低作为司法不廉的重要成因。事实上，提高法官的薪金，让法官过上体面的生活，既有利于增强法官的职业自豪感，自觉抵御腐败诱惑，还有利于吸引优秀人才进入司法队伍，提升法官的整体素质。因此，建议国家尽快建立完善法官的工资、福利、晋升、奖励制度，大幅提高法官薪金。同时，建立年薪风险担保制度，将年薪的一部分作为廉政风险担保金，规定如果法官在一定年限内不发生违纪违法行为，则加倍发放给本人，否则，将全部予以扣缴；拉大法官津贴等级差距，鼓励法官晋级晋职；提高基层法官岗位津贴标准，拉大基层法院与上级法院的距离，鼓励法官扎根基层法院，吸引优秀人才献身基层法院。
4、提高法官的行政级别。为解决当前基层法院法官职级普遍偏低的问题，可将法官等级与行政职级对照，直接依照法官等级对应落实相应的行政级别，既可解决法官职级落实不够的问题，也可解决未担任行政职务的法官行政级别提不起来的问题。建议基层法院法官职级最高可配到同级党政副职级别，以提高法官的社会地位。
司法公正廉洁是各国政党、人民和司法机关共同追求的目标。推进司法公正廉洁是一个系统工程。在我国现有政治体制和司法体制背景下，要想真正实现司法公正廉洁必须解决很多体制和机制上的问题，可谓任重道远。维护司法公正廉洁不仅需要司法人员和司法机关从自身努力，更需要全党、全社会的重视、支持和参与。只有这样，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度才不会成为一句空洞的口号。（应城市人民法院 刘爱国 张志生）
