检察机关全面落实司法责任制、提升刑事办案质效问题研究
——从“案-件比”的角度审视
习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出了内涵更丰富、标准更高的需求。最高人民检察院张军检察长提出，构建以人民群众获得感为评价标准的案件质量评价指标体系，通过提升办案质量、效率、效果，满足人民群众对美好生活的需求。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系的提出是检察机关面对新形势、新要求，以人民群众的司法获得感、认同感为标尺，全面提升检察机关办案质效，进而从供给侧为人民群众提供更优质的法治产品、检察产品的一项重要举措。
一、“案-件比”的提出及含义
新时代人民群众不仅仅期待合乎实体正义的办案结果，更希望在案件诉讼过程中、程序流转之间，感受到司法机关的勤勉与敬业，感受到司法过程的有序与效率。[ 参见徐日丹：《“案-件比”概念怎么来》，载《检察日报》2020年5月7日，第1版。]2019年1月，张军检察长在全国检察长会议上首次提出案件质量评价指标体系建设这一课题。此后，高检院主要领导多次提出要研究“案-件比”指标评价概念。案，是指发生在人民群众身边的案；用老百姓的话说，就是自己有个“案子”在检察院。关于“件”的含义，最初的定义较为宽泛，包括检察机关对这个“案”进行的各种审查处理活动，包括批准延长侦查羁押期限、退补、延审等，每个节点为一“件”。但在具体案件中，有些“件”并不能直接反映出检察机关办案的质效，如批准延长侦查羁押期限，与检察机关办案质效并无太大关联。为准确理清哪些“件”可以较准确反映检察机关办案质效，最高人民检察院经过反复推敲论证，最终确定“件”的核心含义，即“件”指那些原本可以避免或者减少，因未将工作做到极致而产生并给当事人以负面感受的反映检察机关办案质效的非必经诉讼环节。就刑事检察而言，“件”包括批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核、不起诉复议、不起诉复核、退回补充侦查、延长审查起诉期限、撤回起诉、国家赔偿等内容。
“案-件比”就是指“案”与“件”两者相比形成的一组对比关系。“案-件比”越高，说明“案”经历的诉讼环节越多，司法资源付出的就越多；办案时间越长，当事人对办案活动的评价相对越低，办案的社会效果越差。计算“案-件比”的重要意义在于，引导检察人员将每一个诉讼环节的工作做到极致，提升办案质效，减少不必要的诉讼环节，进而节约司法资源，提升人民群众的司法满意度。这是检察机关落实以人民为中心发展思想的重要体现。
二、影响刑事检察“案-件比”的主要因素
高检院在2020年1月发布的《检察机关案件质量主要评价指标》中明确刑事检察的“件”主要包括批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、退回补充侦查、延长审查起诉期限、检察机关建议延期审理、撤回起诉、法院退回、国家赔偿等共计16项。同时考虑办案实际，对于不属于评价检察机关办案质效的情形予以扣除。从高检院和全国各地检察院及笔者所在院对“案-件比”的分析可以看出，现阶段对刑事检察“案-件比”的影响较大的“件”的类别主要包括延长审查起诉期限、退回补充侦查。
（一）延长审查起诉期限情况
2019年，笔者所在院延长审查起诉期限752件次，同比上升25.8%，占“件”的52.2%，同比增加1.6个百分点。其中，一次延长489件次，占同期办理案件[ 同期办理案件（单位：件）=上期受理未结＋本年度受理。]的30.3%，同比增加2.8个百分点；二次延长197件次，占同期办理案件的12.2%，同比增加1.9个百分点；三次延长66件次，占同期办理案件的4.1%，同比减少0.2个百分点。
从涉及罪名看，延长审查起诉期限数量与发案量基本保持一致。延长审查起诉期限总数排名前三的罪名有：诈骗罪120件次，占同期延审案件15.96%；盗窃罪94件次，占同期一延案件12.50%；故意伤害罪80件次，占同期一延案件10.64%。其中，该三类罪名在一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限中均排名前三。
从业务类别看，经济犯罪案件延审率偏高。经济犯罪案件一延率为73.33%、二延率为41.11%、三延率为12.22%。其中延审率排名前三的罪名为非法吸收公众存款罪、合同诈骗罪、非法经营罪，一延率均为90%以上，二延率、三延率分别接近50%、20%。
（二）退回补充侦查情况
2019年，笔者所在院退回补充侦查529件次，同比上升17.8%，占“件”的36.7%，同比减少1.3个百分点。其中，一次退回补充侦查364件次，占同期办理案件的22.6%，同比增加0.3个百分点；二次退回补充侦查165件次，占同期办理案件的10.2%，同比增加1个百分点。
从业务类别看，侵犯财产类、侵犯公民人身权利、民主权利类、妨害社会管理秩序类案件退查量占退回补充侦查总数的78.64%，与此三类案件的发案量基本保持一致。
从涉及罪名看,部分案发量小、类型新的案件均经历两次退回补充侦查。如虐待被监护人、看护人罪，引诱、教唆、欺骗他人吸毒罪，破坏计算机信息系统罪。常见罪名中，合同诈骗罪、诈骗罪、重大责任事故罪的退查率较高，一次退回补充侦查率均为60%以上，二次退回补充侦查率分别为43.75%、40%、27.1%。
从退查理由看，因事实不清、证据不足退回补充侦查占99%以上；因遗漏罪行、遗漏同案犯退回补充侦查占比不足1%。
三、司法实践中落实“案-件比”面临的困境
“案-件比”作为高检院提出的全新的办案质量评价指标，是检察机关办案质量、效率、效果的直观体现，直接关系到检察机关办案的法律效果、政治效果、社会效果的统一，真正体现了“以人民为中心”的工作理念，践行了让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的追求。但“案-件比”不是孤立的，必须与其他评价指标相结合。“案-件比”是核心指标，能起到纲举目张的作用，但不能脱离整体孤立、片面地强调“案-件比”，要对各项指标综合运用、组合运用，才能更全面、准确地评价办案质量的实际情况。司法实践中，运用“案-件比”评价司法办案质效仍面临一些困境，主要表现为：
（一）对“以人民为中心”的司法办案理念重视不足
司法实践中，部分检察官存在就案办案，对于提高办案质效、增强人民群众的司法获得感和认同感缺乏重视。在以“案-件比”评价检察机关司法办案质效过程中，暴露出执法理念陈旧、执法方式不规范等问题，归根结底是对以人民为中心的司法办案理念重视不足。
（二）提前介入引导侦查主动性不足、形式单一
在重大、复杂刑事案件中提前介入侦查是检察机关在刑事诉讼中尽早发挥主导责任的重要手段，有利于引导侦查人员依法及时、全面收集证据，提升刑事案件办案质效。但目前刑事案件提前介入引导侦查取证率偏低，且呈现主动性不足（主要为受邀介入）、介入方式单一（主要采用书面阅卷方式介入）等问题，使得检察机关提前介入引导侦查效果大打折扣。
（三）未充分发挥捕诉一体办案机制优势
捕诉一体办案机制作为强化刑事检察一体化、提高侦查监督力度的重要举措，对提升检察机关办案质效具有积极的推动作用。但司法实践中，因对新办案模式的不适应、捕诉两类案件办案节奏、证据标准的把握不足，同时在引导侦查取证、释法说理方面存在未充分履职等情形；在引导侦查取证方面，书面引导多、面对面沟通少，不可避免侦查补证存在认识偏差，同时存在补充侦查取证提纲不够详实、指导性不足等问题，导致未充分发挥捕诉一体办案机制在提升检察机关司法办案质效上的积极作用。
（四）未充分挖掘认罪认罚从宽制度对提升办案质效的潜力
认罪认罚从宽制度在优化司法资源配置、转变司法理念、构建新型诉讼模式、提高办案时效方面具有积极的推动作用。司法实践中，认罪认罚从宽制度存在重罪适用率不高、适用范围有待提升、量刑建议精准化不足等问题，使得认罪认罚从宽制度在降低“案-件比”，提升刑事案件办案质效方面的作用呈现动力不足。
四、对优化“案-件比”设置提升刑事办案质效的思考
（一）提高政治站位，更新办案理念
1.牢固树立“以人民为中心”的司法理念。进一步提高政治站位，更新办案理念，牢固树立“办案质量与办案效率”并重的思想，重视当事人对司法机关办案质量、效率、效果的切身感受，进一步提升人民群众对检察工作的满意度，实现法律效果、政治效果、社会效果相统一。
2.牢牢把握提高案件质量这个核心。“案-件比”不是越低越好，“1:1”只是一种理想状态，要区分不同因素、结合实际情况设置“案-件比”的合理区间。通过“案-件比”树立正确导向，把重心放在“三延两退”环节，以求极致的工作理念去挤压掉过去因不良工作机制所产生的“水分”，在保证质量的前提下提升办案效率。
3.综合运用案件质量评价指标，充分发挥评价指标“风向标”、“指挥棒”的作用。高检院制定的评价指标是一个统一的体系，不能脱离整体孤立、片面地强调“案-件比”，要对各项指标综合运用、组合运用，才能更全面、准确地评价办案质量的实际情况。
（二）增强主动意识，提升履职能力
1.增强主动意识，提高提前介入引导侦查效果。一方面，通过探索建立重大、疑难、复杂案件备案制度，及时发现需要提前介入侦查的案件；另一方面，主动通过当事人反映、社会舆情等途径，发现需要提前介入侦查的案件。在介入方式方面，积极探索召开联席会、列席现场勘验、取证等形式丰富介入方式。
2.压实主导责任，充分释放捕诉一体改革红利。捕诉一体办案模式的实质是检察权内部的重新整合，目的是建立起由起诉主导侦查、侦查服务于起诉的新型办案机制。作为影响“案-件比”的重要因素，降低延长审查起诉期限和退回补充侦查比率，是提升刑事检察办案质效的关键。在审查逮捕环节，做好全案审查，对事实和证据进行立体化、多维度思考，在审查逮捕阶段即从庭审角度要求侦查机关及时收集、固定证据，制作补充侦查取证提纲，明确取证重点、引导补充侦查；跟踪捕后补证情况，及时与侦查人员沟通补充侦查情况，全程沟通，确保案件补充侦查工作的效率和质量，减少审查起诉阶段延长审查起诉期限和退回补充侦查情形发生。在审查起诉环节，一方面，严把案件入口关，防止“撞诉”[ 注：指公安机关将问题案件不经提捕直接提起公诉的情形。]情形发生；另一方面，提升自行补充侦查取证能力，减少延审、退补，提高办案质效。
3.充分发挥认罪认罚从宽制度对提升办案质效的积极作用。作为以检察机关主导责任为基础的诉讼制度，认罪认罚从宽制度在提升犯罪嫌疑人认罪的主动性、提高诉讼效率、降低庭审环节翻供、提升一审判决生效率、节约司法资源，化解社会矛盾等方面起到了积极作用。检察机关应继续夯实主导责任，在提升重罪案件认罪认罚使用率、扩大认罪认罚的适用范围、增强量刑建议精准化方面下功夫。注重案件全面审查，切实提高认罪认罚从宽制度整体适用率；加强量刑建议方面的钻研学习，注重对以往案件进行类案分析，提高量刑建议精确率。切实发挥好检察机关在推动认罪认罚从宽制度中的主导责任，充分挖掘认罪认罚从宽制度在提升刑事检察办案质效方面的积极作用。
（三）规范退查延审，加强类案指导
1.依据法律规定和司法办案实际，制定相对具体的延长审查起诉、退回补充侦查标准，明确具体退查延审情形；此外，充分运用部门内部监督审核机制，防止空延、空退情况发生。
2.强化类案指引，对于常见罪名明确审查逮捕、审查起诉等各个诉讼环节证据标准、审查重点、程序规范等，统一类案标准，提升司法办案规范，进而提高刑事检察办案质效。
3.加强条线指导，对于重大、疑难、复杂案件加强条线指导，通过召开联席会、深入开展类案分析等方式，对本条线类案中存在的共性问题进行梳理、总结并及时发布共享，探索以指导案例、办案要点指南等形式强化对本条线办理案件的指导。
（四）强化数据分析，建立科学质效管理体系
1.依托统一业务应用系统，加大业务数据分析力度。通过每月对检察官办案组“案-件比”相关数据进行通报，督促办案人员牢固树立“以人民为中心”的司法理念，认真查找办案过程中存在的问题，及时改进，真正做到司法办案以人民为中心，切实提升人民群众对检察工作的满意度。
2.日常管理与案件评查相结合，建立科学质效管理体系。充分运用统一业务应用系统开展流程监控工作，对发现的问题，在核实的基础上，综合运用口头和书面形式提出纠正，并跟进督促解决问题，倒逼业务部门执法办案规范化水平的整体提升。狠抓案件评查，实现质量管理长效化，坚持问题导向与正向激励相结合原则，不仅将评查结果运用于司法责任追究，同时运用于表扬先进、正面激励。通过开展优秀退补提纲、优秀自行补充侦查案例等引导检察人员树立正确办案理念，激励检察官在办案过程中切实负责，把司法办案工作做到极致、办案质效做到最好。
3.严格落实司法责任制，将办案质效指标、日常管理、案件评查情况作为检察官年终业绩考评的重要依据，严格奖惩兑现，倒逼检察人员主动适应司法责任制改革要求，不断强化责任意识、规范意识，促进司法办案质效的不断提升。
