一、案件质量概述
（一）案件质量的内涵
对于检察机关办理案件质量的内涵界定，有人认为是指案件从立案到执行符合实体法和程序法的程度，并以此标准来衡量案件质量的高低。[陈士民：《检察机关案件质量保障问题及完善》，载《法制与经济》2010年第8期。]在笔者看来，案件质量可以分为狭义和广义两个维度。狭义上的案件质量指案件办结后对所办理案件进行的全方位评查，并划分为一定的等级。如根据最高人民检察院《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》第17-20条的规定，对于检察官所办理的案件，从证据采信、认定事实、法律适用、办案程序、文书制作和使用、释法说理、办案效果、落实司法责任制等方面来考查，并根据考查结果评定为优质案件、合格案件、瑕疵案件和不合格案件。而广义上的案件质量应当涵括案件办理的全过程，即从案件受理、办理到办结的整体工作情况，当然包括事后的案件质量评查、等次评定。根据最高人民检察院《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》第2条、第5-15条的规定，对于正在受理或者办理的案件，应通过线上与线下相结合的方式，重点从强制措施、涉案财物管理、法律文书制作和使用、办案期限、诉讼权利保障等方面开展实时、动态的监督、提示、防控，并定期对考查情况进行汇总通报。本文所探讨的是广义上的案件质量。
（二）案件质量的评定标准
《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》规定了较为原则的监督、审查、评定标准。各地检察机关根据自身实际出台了更为细化、更贴近当地司法实践的标准。如上海市检察院制定了《上海市检察机关案件质量评查工作实施细则（试行）》《上海市检察机关案件质量评查标准（试行）》，辽宁省检察院结合实际制定了《辽宁省检察机关案件质量评查实施细则（试行）》《辽宁省检察机关案件质量评查标准（试行）》等。据笔者了解，北京市检察机关在案件质量评定方面的规范性文件主要有《北京市检察机关检察业务考评办法（试行）》《北京市检察机关统一业务应用系统修正案件信息工作办法》《关于进一步明确案件统计差错率考评标准的通知》，以及《北京市检察机关办理贪污贿赂案件质量标准》等八项案件质量标准细则等。随着检察机关第三轮内设机构改革落地，在“四大检察”、“十大业务”的总体布局下，各项检察业务工作内容也发生了较大的变化，急需制定与当前改革相适应的案件质量评查标准，以更好地服务于内部管理监督，保障案件质量整体提升。
二、基层检察机关案件质量监督管理实践
自2016年以检察官办案责任制为主体的司法责任制改革以来，笔者所在院面对检察权运行方式和检察官办案模式的变化，根据上级院统一部署，结合本院工作实际，构建起全方位、全过程案件质量管理监督体系，初步实现了对案件受理、办理、办结实时、动态、全程、同步管理监督，有效提升了案件管理监督工作水平。
（一）加强案件源头管理
1.坚持收案“三查”，把好案件入口关。发挥案管中心“闸门”作用，坚持“三查”即查期限、查文书、查在案情况，确保案件受理工作质量。期限方面，重点审查采取强制措施之日、延长之日、羁押期限届满之日等，保证案件受理严谨规范。文书方面，重点审查提请批准逮捕书、起诉意见书中移送日期、犯罪嫌疑人身份信息、案发时间、基本案情、鉴定意见等在案证据、涉嫌罪名等内容，保证案件符合受理条件、受理信息准确无误。在案情况方面，重点对取保候审的犯罪嫌疑人进行核查，确认其在案，保证诉讼顺利进行。
2.确立与专业化办案模式相适应的分案规则，实现案件分配最优化。在严格执行随机分案为主、指定分案为辅的基础上，为服务专业化建设、解决统一业务应用系统无法智能识别新增专业化办案组的问题，在系统中设置了相应的“案件特性”，对于归属此特性下的案件直接轮案至该检察官办案组，既保证了轮案又提高了分案的精准性。同时，按照中央、高检院、市院关于领导干部办案的规定和工作要求，对重大疑难复杂案件、新类型案件以及在本地区有重大社会影响的案件等一般以指定分案的方式分配给检委会专职委员、检察长办理，从源头上为领导干部带头办理重大疑难复杂案件提供保障。
（二）加强办案全程管理
1.加强流程监控的专业化、规范化建设。根据刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能，划分专业化流程监控岗位。在深入学习北京市检察机关执法办案、业务管理和监督制约“三个流程图”的基础上，加强与各业务部门检察官之间的沟通交流，深入了解各项业务的具体操作流程，形成一套符合本院实际的流程监控操作指引，推动实现流程监控具体化、明确化、精细化。
2.完善监控台账，综合运用提示通报。完善流程监控问题电子台账，以“检察官+案件类型+受理日期”为单元，在台账中设置“违法违规类别、具体情形、监控发现方式、监控措施、反馈日期、反馈结果”等项目，记录对每一起案件办案活动动态巡查的情况，对于较严重问题截图留存。每月对巡查情况进行汇总，梳理出问题点和易错项，制作《案件管理情况综合通报》，在全院范围内进行通报，督促检察官提高执法规范性，对提升司法办案规范化水平起到了积极作用。
3.探索建立“智能化+人工巡检”的新型监控模式。“智能化”即依托统一业务应用系统现有功能加强对个案及重点字段、内容的监控。“人工巡检”则是通过流程监控电子台账、系统外文书制作上传、赃证物管理、信息文书公开等跟踪记录各个办案环节，实现对司法办案活动全程覆盖监督，着力构建全院、全员、全过程的流程监控体系。以我院近期试行的“统计+监控”模式为例，专职统计员利用业务信息监管子系统、业务决策管理信息子系统，每日通过“案件信息传递审核”功能对信息变动情况进行审核，及时发现个案中存在的问题；针对关键字段进行集中筛查，能够及时高效发现共性问题。如在审查逮捕案件中，通过筛查审结表单中的“曾经故意犯罪”字段可以倒查受理表单中的前科信息；通过筛查对不捕决定的“执行情况”字段，结合执行回执对公安机关的实际执行情况及案卡填录是否准确进行审查，大大提高了流程监控的效率和覆盖面。
（三）加强案件考评管理
1.坚持“随机评查、专项评查”与“全面评查、个案评查”相结合，实现评查方式菜单化。按照高检院、市检察院要求，结合我院工作实际，确立了以随机评查和专项评查为主，全面评查和个案评查为辅的评查方式，根据评查目的、对象、范围选择合适的评查方式，突出评查效果。
2.坚持专职评查员与抽调业务骨干相结合，实现评查队伍专业化。对于评查的案件数量大、涉及罪名广、疑难复杂等情况，采取专职评查员与抽调的业务骨干相结合的方式组织评查，优化评查队伍结构，保证评查结果的专业性。同时，为调动评查人员发现问题的积极性，避免受到干扰，要求评查人员先独立完成评查，待全部人员完成评查后再将各自记录的问题进行汇总，统一交流并形成集体初步意见，确保评查结果客观公正。
3.坚持促进个案整改与推进整体工作相结合，实现评查目的纵深化。将评查目的从发现基础性问题、促进个案整改，向总结共性典型问题、分析整体办案质量的纵深方向发展。评查报告在详细列明个案问题及其成因基础上，更注重发现带有规律性、倾向性的共性问题，并有针对性的提出整改建议，促进办案水平整体提升。
（四）加强办案风险管理
为切实履行执法办案风险评估预警工作的组织协调与督促检查这一重要职责，发挥部门融合、效果叠加的优势，笔者所在院将原有案管、控申职能整合，注重一手抓法律文书公开、一手抓案件风险预警，并且加强监管部门与办案部门之间的协作，充分发挥执法办案风险防控的聚合效应。
1.注重法律文书公开审查，加强不良舆情监控。检察管理监督部门切实加强对文书公开工作的组织、监督工作，严格执行高检院、市检察院相关规范性文件对拟公开法律文书的制作、技术处理、公开时间、审批程序等方面的要求，严把公开范围、严格审批程序、严抓公开标准，对拟公开的法律文书严格审查，对不符合公开标准的法律文书退回办案部门，并及时通知承办检察官予以更正，通过织密“过滤网”，防止因法律文书公开不当引发办案风险。
2.细化风险评估预警方式，强化风险防控效果。司法责任制改革后，检察管理监督部门及时调整工作思路，将风险评估预警前置至案件受理阶段，对非法吸存等涉案人数众多、有重大社会影响、可能引发舆情等案件，在案件受理阶段即制作《执法办案风险预警表》，并随案移送至办案部门，实现提前预防、全院联动防控执法办案风险。此外，将执法办案风险防控与流程监控、案件质量评查等相结合，督促检察官“执法不忘防控”，对可能存在办案风险的案件及时、有针对性地开展风险评估，做好风险预案，积极履行事前预警、同步监督、共同防范职责，切实做到评估准确、预警及时、处置到位，实现风险防控的聚合效应。
三、案件质量管理工作中存在的问题及原因分析
（一）案件本身存在的问题
1.质量评查中发现的问题。主要包括法律文书制作不规范，如起诉书中内容错误，询讯问笔录内容照抄或遗漏、时间倒签、地点错误、缺少见证人等；统一业务应用系统使用不规范，如未使用电子签名，法律文书的电子版和纸质版不一致等；未按照司法办案权限办案，如检察官未按照亲历性规定参与提讯，法律文书审批程序错误，属于检察官职权范围内的事项交由主管检察长决定；案件定性把握不准，作出错误决定；等等。
2.流程监控中发现的问题。主要包括统一业务应用系统案卡错填、漏填，法律文书的制作、使用不规范，涉案财物流转不及时、文书制作不规范，退补重报超期，判决、裁定文书的送达超期等方面。
3.涉案财物管理中发现的问题。主要包括审查起诉过程中是否要求侦查机关移送涉案财物不统一；涉案财物实物未移送本院的案件，不起诉决定书中对涉案财物的处理作出的说明不统一；对涉案款物的最终处理方式不统一。
4.文书公开中发现的问题。主要包括文书名称不规范，如被判处三年有期徒刑以下刑罚（不含三年）或者属于累犯的被告人，姓名应公开而作屏蔽处理；文书内容表述错误，如部分期限的截止时间有误；被害人死亡的案件起诉书中仍表述为告知及听取被害人意见等；文书内容屏蔽不规范，如文书事实表述部分对涉案证人、被害人等人员的姓名未作屏蔽处理，犯罪时系未成年人的前科未进行屏蔽处理。
（二）监督管理工作中存在的问题
1.流程监控力量相对较弱，“四大检察”的监控工作不平衡。以笔者所在院为例，2018年以来共受理审查逮捕、一审公诉等各类案件5000余件，而流程监控岗位除进行业务监管外还负责案件质量评查、统计等工作，人员远不能满足工作需求。此外，受统一业务应用系统中不同案件监控方式差异、流程监控员对民事行政业务不熟悉等因素的影响，目前，流程监控岗着重对刑事案件开展流程监控，对于民事、行政、公益诉讼等诉讼监督案件的监控不充分、不深入，而且在内容上主要是对案卡填录进行审查，尚未形成较为成熟的监控工作模式。
2.职能定位理解不深，服务功能有所欠缺。“统筹、管理、监督、服务”作为检察管理监督部门的基本职能定位，应做到四个定位的协调发展，但是从目前情况来看，更多地将重点放在了管理、监督方面，如流程监控、案件质量评查多聚焦个案监控，对类案进行归纳、汇总、研究较少且不深入，未做到“以需求为导向”，个性化、针对性服务不到位，对办案工作的方向性指引不够，对领导决策的服务性也有所欠缺。
3.信息化水平不高，监管效能提升有限。一是办案系统与司法实践有所脱节。近年来，为适应检察改革统一业务应用系统升级更新较为频繁，2015年高检院下发的《全国统一业务应用系统填录标准和说明（试行）》已远远落后于办案实际，致使案卡填录、文书制作等标准化、规范化跟不上。对于诉讼监督案件中制发的检察建议、进行口头纠正违法等情况，系统中未设置相应的案卡字段，致使重要案件信息无法监管。二是系统流程监控模块存在一定的重复性操作问题。如对流程监控问题发起口头监控，在流程监控模块需进行相关操作，人工记录台账，之后仍需在“在办案件”中继续记录。同一问题需记录三次，重复性劳动问题突出。
（三）原因分析
1.落实司法责任制方面。
（1）司法责任制改革后，员额制检察官的权力扩大、责任提高，但是“办案终身负责”的观念未真正树立起来，思想还停留在依靠部门负责人、主管检察长审核把关的层面上，有的检察官自身工作不细致，有的亲历性不足，有的对助理开展的工作审查不严格，致使问题屡出。此外，在高风险、重责任的压力下，有的检察官为规避风险、减轻自身责任对于可捕可不捕、可诉可不诉的案件存在不捕、不诉了之的情况。
（2）改革后管理模式由集中转为松散，凸显“去行政化”，从“金字塔式”管理模式向“扁平化”管理模式转变，“三级审批”被“两级审批”、检察官独立决定所取代，绝大多数的案件不再经由部门负责人、主管检察长审核、把关，使得大量案件的办理游离于部门监管之外，可能存在擅权、滥权以及不作为的司法责任风险。
2.管理监督工作方面。
（1）检力资源配比倾向性明显。根据最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定，检察官必须在司法一线办案，担任院领导职务的检察官办案也要达到一定数量。[最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第3条规定：“推行检察官办案责任制。实行检察人员分类管理，落实检察官员额制。检察官必须在司法一线办案，并对办案质量终身负责。担任院领导职务的检察官办案要达到一定数量。业务部门负责人须由检察官担任。”]因此，在分配员额检察官、检察辅助人员时更多地向办案部门倾斜，绝大多数业务能力强的人员向一线办案部门聚集，综合业务部门从事案件质量评查、流程监控的检察人员或多或少地存在能力不足、本领恐慌的问题，由于不熟悉业务也就找不准监管重点，监督有流于过程控制、缺乏实体深度监控的趋势。
（2）检察工作信息化应用水平亟待提升。统一业务应用系统作为面向全国检察机关的办案系统，各地的实际情况不同，因而不能做到与司法实践的精细化、精准化衔接，这虽然给各地检察机关造成了不能完全适应实践需要的困扰，但同时也提供了自行研发设计具有本地特色的配套功能模块的空间。
（3）检察官业绩考评、责任追究机制倒逼案件质量提升作用未充分发挥。当前，案件流程监控情况和案件质量评查结果虽然定期向检察官通报，也列入个人业绩考核，但是对于检察官履职年审来说并不会产生重大影响，因此，部分检察官在心理上未予以重视，未在办案终身负责的意识和压力下开展办案活动。
四、司法责任制改革背景下提升案件质量机制探索
最高人民检察院《2018—2022年检察改革工作规划》第28条规定：“完善案件管理和监督机制。健全对司法办案活动的统一集中管理，强化流程监控等监督机制。完善案件质量评查机制，充分发挥案件质量评查结果的作用。”此外，还明确了要规范检察官办案权限、完善检察官业绩评价机制、完善司法责任认定和追究机制。当前，北京市检察机关第三轮内设机构改革已完成，在检察职能大幅整合、检力资源重新配置的情况下，极有必要对检察权运行、检察官办案情况进行全面梳理，设计出一整套操作性强、效果好的流程监控、质量评查工作机制，确保检察权始终依法规范正确行使。
（一）加强源头把关
1.压实检察官责任。检察官要积极适应改革，不断更新理念，牢固树立案件质量第一责任人的意识，严格按照司法办案权限划分规定行使职权，开展办案及诉讼监督活动，并做好对检察辅助人员的管理和办案过程审核。
2.完善司法办案流程图。由检察管理监督部门牵头，组织各业务条线根据《北京市检察机关监督工作规程》等规范性文件梳理出各自的职责范围、业务流程，明确各办案环节的工作标准，确定法律文书的统一格式，夯实规范司法基础。
3.统一执法司法标准。公检法三家定期召开案件质量会议，通报各自的办案情况、执法司法活动中遇到的问题，统一证据标准、司法裁判理念，实现同案同种处理、同判同罚，切实保障、提升本地区整体办案质量。
4.推进辅助监管系统研发。《新时代首都检察机关创新发展总体纲要》[参见北京市人民检察院编：《新时代首都检察机关创新发展总体纲要》，2018年3月3日印发。]指出，要立足北京“科技创新中心”的城市定位，坚持科技强检，促进检察工作与现代科技深度融合。要进一步深化检察改革与现代科技的结合，推进智慧检务工程，统筹研发运用智能辅助办案和管理系统，完善类案分析、结果比对、办案瑕疵提示、超期预警等功能，促进法律适用统一。
（二）强化事中审核
1.破解监督管理岗位人员能力不足困境。一是统筹全院检力资源，适时抽调有丰富办案经验的人员充实监督管理岗位力量；二是加强对刑事诉讼监督、民事、行政、公益诉讼等案件办理流程的学习，掌握统一业务应用系统中关键节点和重点字段，为开展监控工作打好基础；三是定期与相关业务部门检察官交流，及时掌握其条线的新要求、新标准，对于不明确的问题，督促形成统一规范标准。
2.探索建立“扁平化管理”后部门负责人、主管检察长对案件质量的监督审核制度。发挥部门负责人、主管检察长的统筹管理作用，强化对检察官日常办案的监督。目前，除重点案件及部分案件向主管检察长汇报外，部门负责人、主管检察长可以通过统一业务应用系统查看本部门、主管部门检察官办理的案件，通过网上巡查、抽查，掌握检察官办案情况，对于发现个案或类案存在法律适用问题的适时召开部门工作会或者检察官联席会，进行集中讨论，统一执法标准。
3.实行听庭评议制度，拓宽案件质量监督途径。为加强对检察业务工作的监督指导，促进提升检察人员出庭水平，可以依托《检察委员会委员听庭评议工作规定》，实行听庭评议制度，拓宽案件质量监督途径，更好地发挥该项工作对案件质量的监督作用。具体来说，可以在每年制定相应的《检委会委员听庭评议工作方案》，对听庭评议的案件数量及组织实施等情况进行详细部署，保证听庭评议工作顺利开展，确保取得监督的实效。
（三）规范事后评查
1.建立双向反馈机制。就评查发现的问题与案件承办人进行沟通，找准问题并深入分析原因。同时，将评查明细反馈给各业务部门，接受业务部门提出书面异议，并对争议问题进行认真分析，进一步提升评查结果的权威性和专业性。
2.建立集中通报机制。以检察官全体会议为平台，对评查结果集中通报，业务部门高度重视评查发现的问题并及时整改，切实推动办案规范化水平提升。
3.明确责任分担、追究机制。及时修订完善检察人员权力清单、责任清单，明确办案检察官、检察辅助人员以及负责案件质量监管人员的职责和权力行使边界，对于出现案件质量问题的，既追究办案人员的直接责任，也要追究监管人员的履职不力责任。
4.健全责任追究机制。将案件质量评查结果纳入检察官业绩考核，实行评优评先一票否决制，对于出现瑕疵案件或错误案件的，办案检察官在当年不得被确定为优秀等次，对于存在重大司法责任的予以降级、退出员额等，以责任追究倒逼案件质量提升。
