2018年2月28日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确了自然资源部的改革目标，即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会审议通过了《关于建立国土空间规划体系监督实施的若干意见》，明确了从现在起，要按照“五级（国家、省、地市、县区、乡镇）三类（总体规划、详细规划、相关专业规划）”要求，编制“国土空间规划”。但是，国土空间规划是个什么“东西”？如何编制国土空间规划？带着这个问题，展开了调查研究。
带着这个题目，先后与参加8月3日省自然资源厅举办的“国土空间规划专题培训班”的3名示范区自然资源局干部，进行了深入交流；借着8月中旬到省厅办事机会，与省厅有关处室领导进行了讨教；工作之余和同志们交谈交流讨论；在网络上进行了查阅学习；先后几次组织部门对第三方机构恒口示范区“三调”成果审查；近期又在自然资源局开展了讨论，算是对国土空间规划有了一点浅显认知，并对编制恒口示范区国土空间规划，有了一点思考。
一、什么是国土空间规划
1.历史。国土空间规划的历史，可以追溯到古希腊时代甚至更远，但国土空间规划在现代意义上的实践和理论探索开始于20世纪20年代，主要在西方国家。1983年欧洲国土资源部长级会议审议通过了《欧盟国土空间规划章程》，1997年建立了《欧盟国土空间规划制度规范》，欧盟区域国土空间规划一直比较发达超前。
上世纪60年代至今，日本先后制定了7次全国国土空间规划。因此，日本在当今全球国土空间规划领域遥遥领先。纵观新中国成立以来的国土空间规划历程，可划分为了3个阶段。改革开放初期，土地利用为主导的规划思想，旨在科学开发土地利用资源，促进我国农业发展；随着我国工业化进程的加速，城镇化的不断推进，规划思路主要以城镇和区域为主，旨在促进城镇化和工业化的发展；而现阶段，我国进入全面建成小康社会决胜阶段，以空间规划为主导，生态文明建设为中心，旨在促进我国的可持续发展。1981年，中央书记处第97次会议，第一次就国土规划工作做出明确指示。1987年，国家发展计划委员会（现名：国家发展改革委）出台《国土规划编制办法》，确定了国土规划的主要任务。1990年，由当时的国家计委组织编写了《全国国土总体规划纲要（草案）》，就国土开发中水资源、耕地资源、城市化等问题提出了相应对策，并提出了资源承载能力、未利用土地开发等有待进一步研究的问题。2010年底，国务院印发《全国主体功能区规划》，这是新中国成立以来第一个全国性国土空间开发规划，也是我国国土空间开发的战略性、基础性、约束性的规划，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标，具有重要战略意义。由此可见，我国国土空间规划的思想、实践可谓源远流长。但与欧盟、日本相比不及。
2.概念。国土空间规划不是简单的城市规划、土地利用规划或主体功能区规划的延伸，也不是简单的“多规合一”产物，而是“区域整体”的谋划。它是一种新的规划类型，“多规合一”成果不能等同于国土空间规划。整体是构成一个事物的相关局部的总和，但不能误解为独立的、自我的、先验的局部之和。事实上，“多规合一”只是国土空间规划的基础，后者有其自身的“整体关系链”和特定的结构功能，不能将国土空间规划等同于“多规合一”。因此，国土空间规划的概念可以概括为：以自然资源调查评价为基础，以动态演化的国土空间为对象，以协调人与自然共生为主线，以优化空间结构、提升空间效率和提高空间品质为核心，对土地利用、设施布局、开发秩序、资源配置等全要素所做的整体性部署和策略性安排，并将之付诸实施和进行治理的过程性活动。是国家和地方空间发展的指南，可持续发展的空间蓝图，是在国土空间范围内进行各类开发、保护、利用、修复、治理、建设等活动的基本依据。具有目的性、整体性、战略性、时空性、层级性、地域性、权威性。
3.作用。综合国家政策要求和国土空间规划理论，县区一级国土空间总体规划的主要作用有三：一是落实国家、省、市空间规划的关键环节和主要载体，是落实和深化发展规划有关国土空间开发保护要求的基础和平台；二是县区全域空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是一定时期内县区全域各类开发建设活动的基本依据；三是同级专项规划和下层次空间规划的编制依据。
二、为什么要编制国土空间规划
国土空间规划的核心使命是围绕如何处理好人与自然之间的相互作用关系而开展的，它以促进人地关系和谐为逻辑起点，以实现国土空间的高质量生产、高品质生活和持续性演进为目标，在确定不同类型和不同区域国土空间系统适宜性、潜力、优势、承载力、容量、生态系统服务功能以及脆弱点、恢复力、限制、边界、退化风险、激励结构、可持续性轨迹、长期趋势和演变规律的基础上，构建新的国土空间结构和功能目标，并沿着这个目标创造新的劳动和意识。具体说来，国土空间规划主要解决以下重大基础命题：
1.更合理的土地利用。一般认为，土地合理利用就是通过一系列的手段和组织，根据土地资源的不同类型、性质和生态环境条件，选择土地资源的最佳开发利用目标和途径，最大限度地发挥资源的优势和结构功能，以取得令人满意的生态、经济和社会效益。
2.更高效的设施布局。国土空间规划除了在战略层面的“宏大叙事”以外，还要对基础设施工程进行整体性布局，这些工程设施的布局是否合理、是否高效，直接决定了空间的功能关系，影响城乡居民点的布局、产业集聚区的发展和是否能创造高品质的生活。
3.更优化的空间结构。按照客观规律的要求建立更优化的国土空间结构，是国土空间规划的核心内容。国土空间结构优化要求以规划目标为约束，将一定数量的要素资源分配到有关部门和有关产业，使要素在时间上得到合理安排，在空间上得到最佳落实。时间、空间、用途、数量和效益是空间结构优化的五要素。
4.更需要的空间品质。就是要尊重空间发展规律，构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续的美丽国土空间，打造城乡人性化的基本空间单元，加快形成推动绿色发展方式和生活方式的空间布局体系，塑造人文品质的社区时代，而不是建设人们不需要的如远离居住区的大广场、大公园、大马路等“高品质”设施。
三、怎么样编制国土空间规划
对恒口示范新区来说，编制国土空间规划尤为重要。就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党中省市及其自然资源部门关于国土空间规划的有关重大部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持绿色发展理念，按照“西北商贸物流重镇、秦巴山水田园新城”的战略定位，和“统筹城乡示范区、中心城市副中心、区域经济增长极”的具体目标，以现行城市总体规划、土地利用总体规划为基础，结合第三次土地调查、生态保护红线划定和“三区三线（城镇空间、农业空间、生态空间三种类型空间区，城镇开发边界线、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。）”评估调整工作，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，建立健全国土空间开发保护制度，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。2020年年底前，完成恒口国土空间总体规划编制，初步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，形成区域国土空间开发保护“一张图”。
（一）重点任务。按照国家顶层设计目标，未来恒口新区国土空间总体规划，是对全域国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，既是落实省、市国土空间规划要求的主平台，也是编制专项规划、详细规划的依据，是从战略性规划到实施性规划的重要节点，在空间规划体系中具有承上启下的作用。1.吃透上级精神。解决恒口国土空间规划“为啥编”问题。精心组织学习与领会国家和省政府及省厅的顶层设计，吃透市政府及市局关于国土空间总体规划编制工作的有关精神，准确把握“月河川道独特优势、承接中心城市、与高新错位发展、实现城乡一体、产城融合”的引擎地位，精准激活时间、空间、用途、数量、效益五要素，为编制国土空间规划提供理论依据。2.把握政策机遇。解决恒口国土空间规划“依啥编”问题。抓住全国发展改革试点城镇、全国物流小镇、全省项城市改革试点、安康国家主体功能区唯一可开发利用区、安康统筹城乡发展试验示范区、市辖区改革等重大机遇，充分发挥“枢纽经济、门户经济、流动经济”优势，坚定“西北商贸物流重镇、秦巴山水田园新城”的战略定位和“统筹城乡示范区、中心城市副中心、区域经济增长极”的具体目标不动摇，牢牢依靠政策开展国土空间规划编制工作。3.摸清空间家底。解决恒口国土空间“有什么”问题。充分利用第三次土地调查、地理国情普查等辖区各类现状调查成果，盘清现有城乡规划、经济发展、土地利用、生态环境、林地、湿地、水利、人口、房地产等各类底子，开展恒口空间其他资源普查，彻底摸清恒口国土空间家底，并建立国土空间规划现状数据库，为编制国土空间规划奠定坚实数据基础和提供技术支撑。4.弄清现有盘子。解决恒口国土空间规划“编什么”问题。对现有的恒口城市总体规划、土体利用总体规划及其他专业性规划，开展资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，判断资源（利用）、环境（质量）、生态（基线）、灾害（风险）四类要素，定量测度国土空间发展的综合潜力，人类活动的承载能力，通过对比现状（如开发利用现状、城镇开发边界线、基本农田红线、生态保护红线等），客观反映现状资源环境的优势与短板，发现未来发展的潜力，可以确定哪些素材能够在国土空间规划编制中继续利用，有利于真正形成“多规合一”和“一个规划、一张蓝图”，为编制国土空间规划奠定有力地现实基础。5.编制规划框架。落实战略定位和空间格局要求，统筹优化生态环境、综合交通、绿地水系、市政基础设施、城市安全、公共服务、城市文化等各类要素配置，以人为核心，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，形成衔接指导专项规划的发展目标、发展思路、配套标准、重大问题治理方案和分解任务等内容，为编制国土空间规划指明方向，解决恒口规划“怎么编”的问题。
（二）具体措施。1.党委领导，政府推进。构建领导小组—专责小组—专项小组三级工作机制。 成立党工委、管委会主要领导任组长的国土空间总体规划编制工作领导小组，全面负责国土空间规划编制统筹协调工作，对规划编制、报审过程中的重大事项进行指导和决策。领导小组下设工作小组、专项小组、专家咨询组、公众参与组和资金保障组等4个专责小组。工作小组主要承担统筹开展国土空间总体规划的组织、编制、协调、审查、报批、宣传等工作；专家咨询组负责重大问题技术把关，组织参与专家咨询；公众参与组负责规划编制和报批过程中的意见征集、宣传互动、公众号建设等宣传工作；资金保障组负责国土空间规划及专项规划经费和平台建设经费筹集；专项小组由各牵头部门负责，研究各行业专项发展及空间需求，并参与多规协调工作，为总体规划编制提供支撑。 2.专家领衔，科学决策。建立开放式的编制工作方式，委托高层次、多层面、宽领域的专家领衔进行专题研究，为规划编制提供前沿视野和科学基础。确定一家技术力量强、水平高的专业机构作为总牵头单位，经济、土地、农业农村、城市建设、产业、人口等多方面的专业机构支撑，业务部门配合，提高规划编制的质量和效率。相关部门分别推荐1名熟悉本行业情况、具有良好专业素养的分管领导，负责领衔编制相关专项规划，并做好衔接工作。3.部门协同，镇村互动。充分发挥各有关部门在专项规划编制、管理、实施、监督全过程的协同力量，村组互动，共同发力，协作有序。同步编制乡村振兴规划，通过党政统领、部门协同、村组互动，使国土空间总体规划真正发挥统领恒口示范区发展的纲领作用。4.数据支撑，智慧规划。结合摸清的数据现状，按照标准规范体系，制定数据建库工作方案，并由各责任主体完成数据资源的整合建库，最终实现本全示范区的数据资源的统一调用、统一管理、统一运维，保障涉密数据的使用安全，为科学规划、精确规划打下坚实基础。同时，发挥专业机构、公益组织等社会力量作用，通过媒体宣传、公众意见征询、规划公示、公众号建设等多样化的方式实现公众全过程参与，形成政府与社会联动机制。同时，加大宣传力度，利用电视、网络、微信等媒体，及时报道规划编制工作情况，营造良好舆论氛围。
