黄河是中华民族的母亲河，华夏文明的摇篮。黄河发源于青藏高原，流经四川、某某、宁夏、内蒙古等9个省区，全长5464公里、流域面积75.42万平方公里，是我国仅次于长江的第二大河，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。党的十八大以来，习近平总书记多次实地考察黄河流域生态保护和发展情况，多次就重点区域生态保护建设提出要求。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调“‘治理黄河，重在保护、要在治理’，要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展，创作好新时代的黄河大合唱。”为我们共同抓好大保护、协同推进大治理指明了前进的方向，提供了根本遵循。
　　xx地处全国“两屏三带”生态安全战略格局核心区域，森林资源富集、草地类型多样，共有天然林xx万亩、天然草地xx万亩、天然湿地xx万亩，林草综合覆盖率xx%，是长江黄河上游重要生态屏障。黄河流域涵盖xx州xx、xx、xx、xxx个县，境内黄河干流长xx公里，流域面积xx万平方公里（占四川黄河流域面积的xx%），多年平均水资源总量xx亿立方米，地下水资源量量xx亿立方米，多年平均水涵养量xx亿立方米，是黄河上游重要水源涵养和补给地。继长江经济带发展战略后，黄河流域的生态保护和高质量发展摆上了党中央和习近平总书记的重要议事日程。作为黄河流域重要生态屏障和“中华水塔”重要组成部分，守护黄河清水东流，事关全州长远发展，事关黄河中下游用水安全，事关全省乃至全国生态安全，xx使命光荣、重担在肩，更应义不容辞、走在前列。x月下旬，我先后深入某某、xx、某某、某某和某某某某调研，召开x次专题会议，分析研判、谋划举措，对黄河流域xx段生态保护与高质量发展新路有了一些新的思考和认识。
　　一、现实选择
　　加快推进黄河上游生态保护和高质量发展，既是贯彻落实习近平总书记重要指示精神、确保国家生态安全的生动实践，也是促进上游地区生态持续改善、经济健康发展、社会和谐稳定的现实选择。
　　（一）在生态层面上看，国家“两屏三带”生态安全战略布局中，青藏高原生态屏障、黄土高原－川滇生态屏障、北方防沙带等均位于或穿越黄河流域，在我国人居安全、生态安全战略格局中具有十分重要的地位。据统计，黄河干流枯水期40%的水量、丰水期26%的水量来自四川。以某某湿地为代表的川西北湿地是黄河主要水源涵养，多年平均产流量约46.2亿立方米，占黄河某某以上流域产流量111.8亿立方米的41.3%，占黄河全流域多年平均径流量的8.8%。某某湿地生态环境变化直接影响黄河水生态安全。同时，该区域也是阻止西北地区荒漠化向东南方向发展的天然屏障，高寒地区动植物生长的主要区域，具有重要生态保护意义。
　　（二）从发展层面看，xx州是革命老区、民族地区、贫困地区的叠加区域，经济总量偏小、经济实力较弱，在发展速度上，与全国全省差距不断拉大，2019年GDPxx亿元，仅占全省比重的xx%。黄河xx段流域某某、xx、某某、某某四县GDP分别为xx亿、xx亿元、xx亿、xx亿，经济发展一直相对落后。我州作为重点生态功能地区，主要任务是保护生态、涵养水源、保护好“中华水塔”，创造更多生态产品。要加快经济社会发展，提高基础设置和公共服务水平，全力保障和改善民生，必须融入主动全国全省发展战略，因地制宜、结合实际，积极探索富有xx地域特色的生态保护与高质量发展新路子。
　　（三）从民生角度看，受区位、自然、历史等原因，全国14个集中连片的特困地区有5个涉及黄河流域，特别是少数民族聚集区和贫困区交织重合，且这类区域的黄河流域县要承载诸多生态保护功能。我州作为“xxx”深度贫困地区，贫困人口主要分布在高半山区和边远牧区，这些地区大部分地处在黄河流域。黄河问题表象在黄河，根子在流域，加大黄河上游流域生态文明建设，推进生态保护与高质量发展，切实解决好流域群众教育、卫生、就业、发展等问题，对维护社会稳定、促进民族团结具有重要意义，也可为全国其他同类地区提供可借鉴、可推广、可复制的治理模式。
　　（四）从文化层面看，xx州历史文化丰富厚重，是长江文明和黄河文明发源地，贯通中原文化和边地文化。中国第一部地理著作《禹贡》，提出“岷山导江”和“导河积石”，江河源头汇聚于此。降边嘉措在《格萨尔王全传》前言记载，“格萨尔5岁时与母亲移居黄河之畔”就是某某九曲黄河第一湾一带，是研究格萨尔文化的重要地区之一。红军在xx州经历了长征史上“四个之最”，驻留时间最长，经过地域最广，穿越的雪山草地最多，召开重要会议最多，生动记录了中国革命从艰难走向辉煌的历史进程。黄河流域生态文明建设不仅有助于黄河文化的保护，使之更好地发挥培根铸魂作用，还有助于黄河文化的传承和弘扬，使之生生不息、日益昌盛。
　　二、实践探索
　　省委十一届三次全会以来，我们深入贯彻绿水青山就是金山银水理念，按照省委“建设川西北生态示范区”战略定位，聚焦“保护什么、治理什么、高质量发展什么”三大历史命题，致力于构建“一屏四带、全域生态，三地共建、五业同优”，加快建设“xxxx”，用实际行动践行“让黄河成为造福人民的幸福河”要求。
　　（一）突出生态保护与治理。作为国家重要生态功能区，xx州在黄河流域生态保护中承担着重要责任，近年来在黄河流域生态保护、治理和修复方面做了大量工作，取得了明显成效。一是科学谋划生态蓝图。坚定贯彻习近平生态文明思想，紧扣主体功能区定位，确立“一屏四带、全域生态”发展思路，编制出台《x西北xx生态示范区规划》，配套制定《xx州土壤污染治理与修复规划》《xx州重金属污染防治综合防治》等专项规划。积极优化生态发展空间，严格落实生态保护红线制度、基本农田和耕地保护制度，划定生态保护红线面积39934.25平方公里，占全州国土面积的48.1%，明确国土空间开发属性、建立生态环境承载能力监控预警长效机制，控制开发力度，着力推动生态环境与经济社会全面协调可持继发展。二是全面加强生态保护。严格落实河（湖）长制和“一河（湖）一策”方案，实行最严格水资源管理制度。坚持“一增一减”原则，聚焦“增加林林草覆盖率、森林蓄集量、减少水土流失面积、草场超载率、水体泥沙含量”，全力抓好生态建设与保护。先后建立xx个国家级自然保护区、xx个省级湿地公园、xx个森林公园，入选国家“生态保护与建设示范区”“生态文明先行示范区”，95%以上的珍稀野生动植物物种在自然保护区内得到有效保护。深入实施绿化全州行动，扎实推进某某湿地生态功能区建设，濒危动植物保护工程等，某某、xx、某某、某某四县林草覆盖率分别增加xx%、xx%、xx%、xx%，森林面积净增xx万亩、xx万亩、xx万亩、xx万亩，森林积蓄量共增加xx万立方米。黄河流域累计减少泥沙输出量1.2万吨，预计到2025年减少输送量到7.2万吨。三是着力推进生态治理，推进全域环境综合整治，实施“干旱河谷治理、‘两化三害’治理、地灾治理、水生态治理、土壤修复、农业农村污染治理、‘散乱污’企业整治”七大工程，清理整顿“散乱污”企业xx家，生态环境突出问题得到有效遏制，黄河主河道xx段水质常年定性评价为“优”，3个出境断面水质达标率保持在100％以上。积极探索山水森田湖草综合治理，深入推进退牧还草、沙化治理、天然生态奖补等工程，防治鼠虫害xx万亩、治理沙化草原xx万亩、巩固防沙治沙xx万亩，恢复湿地xx万亩。落实草畜平衡和禁牧休牧轮牧制度，禁牧xx万亩、轮牧xx万亩，草原牲畜超载率从39.9%下降至11.3%，基本实现草畜动态平衡。开展坡耕地水土流失综合治理、黄河中上游水土流失综合防治和水源地水土保持工程，治理水土流失面积49249.5亩，水土流失面积和土壤侵蚀强度均呈下降趋势。
　　（二）突出区域协同与发展。我州是黄河流域经济欠为发达地区，人均生产总值、居民人均可支配收入均低于全国全省平均水平，但集类优势资源于一体，后发优势强劲。近年来，我州紧紧围绕生态、发展、民生、稳定、作风“五个关键”，抓住用好川西北生态示范区、国家全域旅游示范区、民族团结进步示范区平台，坚持绿色发展路径，持续深化改革开放创新，坚持走具有xx特色的高质量发展路子。在总体发展布局上，把筑牢国家生态安全屏障放在首要位置，结合川西北xx生态示范区“一屏四带”空间布局，把主要流域县发展带定位为西北草原特色产业示范带，优先谋划、重点推进。在产业发展布局上，立足西北片区河源保护、北向开放功能，大力发展现代高原畜牧业、红色旅游、草原观光和安多游牧文化旅游、藏医藏药、光伏风能等产业，提升在川甘青交界地区的集聚辐射能力。重点支持xx县建设川甘青结合部商贸中心、某某县建设最美高原湿地生态旅游目的地、某某县建设现代草原畜牧业强县。培育壮大生态农牧业、绿色加工业、全域旅游业、清洁能源业、商贸物流业为主的特色产业体系，着力把生态资源转化为生态资本。在统筹城乡发展上，坚持全域一体的发展理念，统筹推进中心城区、特色小城镇和美丽乡村建设，2019年，流域四县城镇化率达到xx％以上。在保障改善民生上，深入实施藏区牧民定居行动计划暨帐篷新生活行动，2009年以来，累计完成牧民定居房建设xx万多户，供水管网、水源点、垃圾收集点、太阳能发电设备等基础设施建设同步推进。流域四县建档立卡贫困人口xx人、约占全州的xx%，通过着力打好脱贫攻坚战，精准识别、精准施策，目前全部实现了脱贫摘帽。持续加大对基础设施和民生事业投入力度，实现“十五年”义务教育、农村低保、社会养老和医疗保障的城乡全覆盖，流域地区人群众生活不断改善。
　　（三）突出产业转型与升级。坚持生态保护与绿色发展两促进、两协同，突出“五业同优”，大力发展全域旅游、特色农牧、清洁能源、民族文化、“飞地”经济，加快产业转型升级，推进高质量发展。一是全域旅游方面，将旅游业作为xx州先导性产业，扎实推进国家全域旅游区创建，建设草原文化、安多文化、长征文化等紧密结合的西北文旅经济带，扎实推动“8·8”九寨沟等灾后恢复重建，积极擦亮“九大”旅游品牌，创新推进文旅、农旅、牧旅、休旅等融合发展模式，形成山地骑行、户处拓展、康养休闲、红色教育等旅游产业蓬勃兴起。2019年，流域四县共接待游客xx次，实现旅游收入xx亿元，占全州旅游总收入xx%。二是特色农牧业方面，出台特色农牧业发展奖补政策，全力推进特色产业发展。创建国家绿色食品原料标准化基地xx万亩，xx个农产品获得“三品一标”认证，培育新型农牧业主体xx个，实现农村集体经济收益xx万无。新增“净土xx”品牌xx个，认证企业xx。2019年，四县一产增加值达共计到xx亿元。三是清洁能源方面，贯彻落实国家节能减排政策，提高清洁能源利用水平，积极推进清洁能源基地建设，创新清洁能源开发利用模式，逐步构建风、光、水多能互补。建成某某花海、xx、xx、xx、某某x、xxxx、xx等光伏电站x座、装机x万千瓦，占全省光伏运行装机的x%。四是创新民族文化发展，强力推进黄河流域文化遗产传承和保护，创建全国重点文物保护单位x个，国家级“非遗”项目x个，省级重点文物保护xx处、省级“非遗”项目xx项。深入实施“文化+”战略，积极发展民族文艺等文创产业，举办某某xx音乐季，某某节等活动，初步形成了文化旅游、音乐演艺、非遗传承等多元文化产业体系。五是“飞地”经济方面，严格执行生态保护区产业准入制度，引导相关产业向“飞地”园区聚集，扎实推进“xx”工业园区扩区强园、“xx产业、xx生态经济园区建设，支持某某、某某－xx、某某－xx区等“飞地”园区，推动“飞地”经济成为全州工业经济发民的突破口，实现两地经济效益和生态效益双赢。
　　三、困难问题
　　近年来，我州在筑牢长江黄河上游生态屏障，维护国家生态安全方面做了大量工作，取得了一些成绩，但也存在一些问题和挑战。究其原因，既有先天历史、自然方面的客观制约，也有后天的人为主观因素，主要表现在以下几个方面。
　　（一）生态保护与经济发展的矛盾。坚实的经济基础和雄厚的财政实力是推进生态保护与高质量发展的支撑。xx州2018年GDPxx亿元，首次突破xx亿大关，但占全省比重量由2017年的x%下降至xx%，经济总量甚至不及内地部分扩权县，经济同期增幅、增长率不及全省平均值。近年来，陆续遭受“5·12”汶川特大地震、“8·8”九寨沟地震等重大自然灾害，对第三产业发展产生严重冲击，经济发展因灾缺乏稳定性、延续性。受自然环境、区位条件、资本市场、人口基数影响，面临产业结构转型难，特色产业发展难、交通提档升级难等多重困难与挑战。作为国家重点生态保护功能区，全州近x万平方公里，xx%的国土面积被划定为生态保护红线，为全省最高，群众生产生活和发展空间严重受限。由于经济发展不充分，在低端产业链下，生态红利对推动经济发展的贡献十分有限，而群众对改变贫困落后面貌的愿望十分强烈，生态空间与生存空间的矛盾日益凸显。
　　（二）生态治理与资金投入的矛盾。近年来，在国家和省的大力支持下，我州生态治理效果趋好，生态环境明显改善，但受全球气候变化影响，局布生态功能退化，系统治理成本高、难度大、需求多。我州黄河流域县是某某国际湿地重要组成部分，当前主要面临“两化三害”等问题。根据监测，全州草原沙化xx万亩（含荒漠化），鼠化和虫害xx亩，毒草害xx万亩，湿地面积从解放初期约xx万亩萎缩至xx万亩，某某湿地萎缩面积达xx%。据统计，2017－2018年，全州开展川西北高原生态脆弱区综合治理项目，建设防风林xx万亩、恢复植被xx万亩、治理沙化土地xx万亩、治理湿地xx万亩，治理力度与退化形势失衡。若不加紧治理，中国第二大湿地生态功能将逐步退化，势必导致长江黄河上游水源涵养功能退化，势必影响长江黄河下游地区生态安全。目前，生态环保投资大回报率低，社会资本参与意愿不强，而财政政策支持生态保护的力度较弱。以我州水利项目为例，“十二五”至今，黄河流域仅投入xx亿元，实施项目x个。生态治理与资金投入的需求矛盾更加突出。
　　（三）生态保护与补偿标准的矛盾突出。目前，生态补偿政策主要集中在森林、草原、湿地等领域，流域、耕地等生态补偿尚未纳入补偿范畴。同时也存在补偿标准偏低和各地标准不一致的问题。如我州草地禁牧补助为每亩每年xx元、而相邻的某某省甘南州禁牧补助是每年每亩xx元，禁牧标准是我州的x倍左右。经对比测算，草原生态保护补助奖励政策，天然草原平均每6亩养1个羊单位，1头牦牛折算为5个羊单位，需30亩草场，1头牦牛按4年出栏，市价6000元估算，平均每亩草地每年的畜牧产值为50元（牧民草场每年租赁费用在50-80元/亩）。现行补助标准与群众生产生活需求相差较大，而畜牧业收入是草原牧区群众的主要经济来源，禁牧休牧后，空闲劳动力增多，就业渠道不畅，牧户收入减少，偷牧、退牧反弹现象时有发生，草原生态建设成果不能得到有效巩固。
　　（四）生态治理与环保标准的矛盾。调研中发现，流域县污水管网和生活垃圾处置体系仅能基本满足实际需求，污水处理、垃圾处理、医疗与建筑废弃物等设施尚未实现全覆盖。农村面源污染治理能力不足，污水、垃圾处理效率低，农村污水处理设施缺口较大，已建成设施缺乏日常管理运行经费而不能正常运转，部分县城污水处理厂建成时间较久，因国家只投入建设经费，不投入运行经费，按现行环保要求升级达标困难。污水处理厂运行成本转高，电价在0.5-0.8元不等，介于居民生活用电与工业用电之间。流域尚未建立适应生态保护新形势的多元化环境监测和系统治理体系，相关部门基本依靠测量仪、土壤水份、测定仪、GPS等基础设施开展监测工作，缺乏地理信息监测系统（GIS）、遥感监测技术、无线监测传感器等先进设备，无法支持生态监测和修复保护需要。黑河、白河等黄河一级支流均未建立水文监测点，相关资源存在空白现象。同时，工作队伍缺乏专业对口、拥有丰富田野实践经验的专业团队，大多数仅从事数据汇总等工作，专业化能力水平亟待提升。
　　（五）生态意识与生产方式的矛盾。受民俗习惯影响，大多数群众包括少数基层干部生态观念停留在敬畏、依靠、顺从，简单地将开发、发展、治理与保护对立起来，没有有正确认识到生态与发展、生态与民生、生态与稳定的相互关系。调研发现，80%以上的受访群众认为生态建设就是种树种草，30%的企业认为生态保护是政府的事，20%的基层干部认识到绿色生态是资源，没有认识到绿色发展是机遇和财富。受宗教影响，高原地区一定程度上存在戒杀惜售的思想，大部分牧民群众普遍将牦牛等视为身家财富，扩大种群的发展意愿代际传递，对畜品种改良的热情不高，投入不大。2019年，黄河流域县理论载畜量xx个羊单位，实际载畜量xx个羊单位，平均超载率xx%，生态容量空间压力持续加大。受经济基础和国民教育质量影响，生态教育基本依靠宣传说教，方式单一，对群众主动参与生态建设与保护的带动能力不强。受产业链、产业发展利益联结不健全等因素影响，群众对生态产品可转化为经济利益的理解不深，认识不清。基层干部普遍发映，许多群众认为发展特色种养殖业，投入大、耗时长、见效慢，不如挖虫草等副业挣钱快，发展生态产业的积极性不高。
　　（六）协同机制与交叉管理的矛盾。黄河流域生态保护是一项重大课题，涉及水资源利用、水环境保护、水污染治理、湿地保护、造林绿化、交通建设、防洪安全等多个领域，分属环保、水利、林业、国土、交通、农牧等多个部门管理。各部门保护治理的目标要求不够统一，管理执法依据的政策法规又各不相同，多头管理、交叉管理的问题比较突出，造成一些工作难以落地、项目推进缓慢。同时，各流域省间保护治理工作各自为政，缺乏统一协调指挥，存在诸多管理真空和漏洞，经常出现“边界尴尬”，如我州流域县与某某某某县黄河河堤治理进度不一致，单边治理势必导致另一岸河堤遭到水流成倍数的侵蚀和破坏，整体治理效果大打折扣。黄河流域生态环境脆弱，上游生态退化、中游水土流失严重、下游生态流量不足，水资源利用率高达80%以上，远高于一般流域40%的生态警戒线。这些问题与缺乏统一的科学规划有直接的关系。随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，国家层面的规划设计正在紧锣密鼓推进，就xx而言，迫切需要全面对接中央和省总体规划，尽快启动黄河流域专项规划编制工作，对黄河流域生态保护和高质量发展及早进行谋划部署。
　　四、对策建议
　　当前，无论是从国家大环境和省内环境，还是从xx自身发展基础看，面临的发展环境和条件都处于历史上最好时期。我们必须坚持以习近平生态文明思想为统揽，围绕“要在治理、重在保护、高质量发展”要求，共同抓好大保护，协同推进大治理，厘清思路、找准定位，拿出切实有效的推进措施，将xx带入新的历史发展阶段。
　　（一）尽早出台战略规划。实现黄河流域生态保护和高质量发展“双轮驱动”，必须从整体上加强科学规划，统筹布局，依托城市群、城市圈的发展，促进优势资源要素进一步集聚，统筹上中下游发展，重塑经济地理新空间，构建高质量的经济社会发展新格局。建议：坚持规划先行，尽快编制出台《黄河上游地区生态保护修复总体规划》，明确目标定位、空间布局、类型组成、任务要求、责任体系等。同时，将某某湿地国际重要湿地保护与恢复工程、长江、黄河上游地区重大生态修复保护工程等纳入国家和省“十四五”规划。
　　（二）强化区域协同机制。黄河流域是一个不可分割的生态共同体，需要打破行政区划界限，实现政策联动一体化，以融合与共生发展为目标，完善区域互动合作机制。建议：一是加强国家层面协调指导，筹划建立省（部）级联席会议制度，共商解决黄河流域生态保护和高质量发展中的重大问题。二是设立专门的常设机构，建立信息共享平台，构建地区间完善的综合协调工作机制。三是建立全流域联防联治共管机制，形成区域联动的环境保护格局，将区域经济社会发展、生态环境保护从局部问题提升为流域共同体的全局问题。四是由省级层面搭建黄河上游区域合作交流平台，共同探讨流域生态保护和高质量发展的体制机制问题，为黄河上游生态保护和高质量发展提供智库支持。
　　（三）健全生态补偿机制。加强生态监测网络建设，科学评估河源区、上游对全流域的生态价值贡献，探索构建黄河流域生态横向补偿制度。建议：一是探索建立流域水环境保护生态补偿机制，流域地确保出界断面水质达到考核目标，根据出入境水质状况确定横向补偿标准。二是建立和完善重要生态功能区的生态环境质量监测、评价体系，开展重要生态功能区生态补偿标准核算研究，研究建立重要生态功能区生态补偿标准体系。三是开展流域水权交易、碳汇交易、排污权交易等试点，探索黄河流域综合性补偿办法。
　　（四）加快完善治理体系。生态建设是一项系统工程，需要综合运用行政市场、法治、科技等多种手段，加快构建生态治理体系，才能提升治理能力和治理水平。建议：一是提升资本运作能力，建立资本运作机制和上市融资、发债、基金等专业机构，增强资本运作对生态治理、产业转型等重大项目和重点产业的支撑与持续服务能力。二是加强治理能力建设，深入开展校企地多方合作，加大人才队伍建设，实施人才培训与引援计划，积极推进产学研结合。三是集成应用先进技术，加快生态环境综合监测平台建设，构建“空、天、地”一体化的生态环境监测系统，提高生态环境监测、预报、预警水平。
　　（五）加大政策支持力度。我州是“三区三州”深度贫困地区，也是国家重点生态功能区中受限制开发区，经济发展受刚性制约，生态优势向经济优势转化需中央和省进一步加大政策支持。建议：一是引进金融机构和服务平台，大力发展产业金融、科技金融和绿色金融，加大财政、金融、上市融资等政策支持。二是在生态补偿、生态治理、生态移民、生态产业发展等方面给予更多政策倾斜。三是提高现行国有林管护补助、公益林补偿、禁牧补助、草畜平衡补贴等标准，特别是在草原禁牧、轮牧补助标准上给予政策性倾斜，将补助标准与单位面积草场产值、当地人均收入水平持钩。四是延长生态保护区退耕还林、退牧还草补助年限，加大基层防灾、减灾、救灾、抗灾体系建设支持力度，持继巩固生态建设成果。五是加大产业发展支持，从国家和省级产业政策层面加强宏观调控，引导附加值高、就业岗位多、生态效益好的生态产业在黄河流域布局，加快实现产业生态化和生态产业化，将生态优势转化为经济优势。
　　（六）统筹生态项目建设。将推进生态项目建设作为生态保护与高质量发展的抓手。一是推进综合试点示范，支持我州在全省范围内开展“四灾”体系建设、灾害频发区综合治理等试点工作，将我州纳入国家山水林田湖草生态保护修复工程试点。二是加快实施小流域治理、地质灾害防治、生态堤防等生态治理工程，草原沙化退化治理、鼠虫害治理、湿地保护与修复等生态工程，河道综合提升治理工程等，提升综合治理水平。三是加快基础设施建设，统筹实施一批农业农村基础设施、生态旅游基础设施、绿色交通设施、能源输送设施等重大建设工程，在创建国家全域旅游示范区、国家级清洁能源基地建设等方面给予政策性倾斜，夯实生态保护与高质量发展的基本条件。

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