构建高质量联动协作监督格局
——关于构建“四个监督全覆盖”协调衔接机制的实践与思考
国家监察体制改革后，监督成了纪委监委的首要职责。在深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，持续深化纪检监察体制改革的新形势下，如何充分发挥党风政风监督室、纪检监察室、派驻（出）机构、巡察机构作用，构建力量统一调配、信息资源共享、节奏同频共振的纪律监督、监察监督、派驻监督、巡察监督联动协作格局，是各级纪检监察机关当前积极探索的一个重要课题。近期，xx县纪委监委按照市纪委监委的部署，组织专题调研组，聚焦构建“四个监督全覆盖”协调衔接机制，通过实地走访、发放问卷、座谈交流、查阅资料等方式，深入剖析实践中遇到的问题和不足，提出有针对性、有操作性的对策建议。
一、实践探索
十八大以来，xx县纪委监委深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，聚焦监督这个基本职责、第一职责，积极探索、主动作为，协调推进纪律、监察、派驻、巡察“四个监督全覆盖”，聚力推动新时代监督制度优势转化为治理效能。
（一）织密监督网络，统筹监督力量。一是健全监督机构。根据纪检监察体制改革的统一部署，县纪委监委增设4个纪检监察室，目前内设9个纪检监察室；县纪委向67个县级部门派驻15个纪检组、派出2个纪工委；县监委向51个乡镇（街道）派驻（出）监察室；设立县委巡察办和6个县委巡察组。采取公开招录、选调等途径充实了一批精通法律、财务、审计等优秀人才到纪检监察室、巡察机构和派驻机构干部队伍中，确保业务骨干用在监督工作一线。二是坚持分工协作。统筹推进纪律、监察、派驻、巡察“四个监督全覆盖”，构建既分工负责、衔接贯通，又协同配合、相得益彰的统筹联动工作格局。党风政风监督室负责日常监督的统筹协调、业务指导和督促落实。纪检监察室负责对口联系的乡镇和县级部门开展日常监督，并加强对口联系派驻机构和乡镇纪检监察组织的综合协调和指导。派驻（出）机构负责对驻在部门和联系单位全面日常监督。县委巡察机构负责对被巡察单位进行“政治体检”。三是统筹监督力量。统筹“四个监督”力量良性互动、协同配合，实现信息共享、优势互补。探索“纪检监察室＋派驻纪检组+乡镇纪委”协作机制，建立9个协作区，实行室组联动、以室带组、室联组带镇、室组镇联动，变单兵作战为协同作战，汇聚1+1+1>3监督效应。采取“3+4”模式组建巡察组，6个巡察组分别由组长、副组长、巡察专员＋党建、财务审计、工程项目、纪检信访专业人员组成，统筹各方监督力量，有力地提升了巡察质效。
（二）强化协作配合，增强监督合力。一是建立纪法衔接机制。按照工作同步进行的原则，县纪委监委9个纪检监察室，具体承担监督执纪问责和监督调查处置双重职责。针对执纪审查和监察调查，分别设计纪检措施文书和监察措施文书、纪检立案程序和监察立案程序。全面审理违纪违法问题，先处置违纪问题，再处置违法犯罪问题。二是建立信息互通机制。建立党风政风监督室、纪检监察室、派驻机构、巡察机构联席会议和信息交流机制。纪检监察室与所联系乡镇（街道）纪检监察组织、派驻机构每季度会商1次以上。巡察机构向党风政风监督室、纪检监察室、派驻机构通报巡察工作安排和巡察中发现的相关情况，党风政风监督室、纪检监察室、派驻机构根据日常监督情况，提出巡察建议，信息共享互通，确保了“四个监督”同向发力。三是建立联查协作机制。纪检监察室定期协助派驻机构，对驻在单位党委（党组）及班子的政治生态进行研判分析，并要求派驻机构定期报告驻在单位廉情状况。党风政风监督室建立巡察问题线索及时移交、严查快办工作机制，将巡察发现移交的问题交由纪检监察室、派驻纪检监察组或乡镇（街道）纪检组织调查处理。党风政风监督室负责对巡察发现的典型性问题开展专项监督，需立案审查调查的，移交执纪审查室办理。
（三）聚焦监督职责，提升监督效能。一是把握监督重点。为用好纪律和法律两把尺子，切实把执纪和执法贯通起来，探索制定《“四个监督全覆盖”工作指引》，运用“常态监督+专项监督+其他监督”模式，强化对全县党员和公职人员的日常管理和监督。常态监督聚焦党的政治建设、履行全面从严治党主体责任、深化作风建设、执行六大纪律等10个方面；专项监督聚焦脱贫攻坚、扫黑除恶、整治形式主义官僚主义、整治群众最不满意的10件事等7个方面。同时细化监督流程图，明确监督主体、监督对象和监督措施，实现监督常态化、流程化、规范化。二是创新监督方式。严格执行市委加强权力运行监督体系建设“1+7”制度，建立权力运行三维立体智慧监督体系，让咬耳扯袖、红脸出汗逐渐成为常态。聚焦第一种形态和二种形态，细化责任清单、问题清单、整改清单和问责清单“四单”督责制度，综合运用列席会议、听取汇报、个别谈话、查阅资料、核查核实、述职质询、民主测评等方式方法。通过做实做细日常监督推动各方责任落实。针对被监督单位问题多而监督检查零报告的纪检监察组织，采取片区联动、重点督办，推动监督责任落地落实。三是强化整改落实。针对派驻（出）机构发现的领导干部问题线索，需开展谈话函询的，由对口联系的纪检监察室具体实施；涉及其他干部的，由纪检监察室指导派驻机构运用“四种形态”进行处置。针对巡察移交问题线索，县党风政风监督室交派驻机构和乡镇纪委督促被巡察单位落实整改。纪检监察室对联系单位整改情况进行全面跟踪，督促剖析原因、总结教训，建章立制、堵塞漏洞，建立健全长效机制。
二、存在的问题
（一）思想认识亟待深化。一是政治站位不高，没有深刻理解把握监督的政治性要求，没有深刻认识到监督是纪委监委的首要职责，致使存在办案是硬指标、监督是软任务的认识误区。二是对深化“三转”不到位，一些纪检监察室、派驻纪检组落实“检查的再检查”“监督的再监督”不到位，承担了本应由被监督部门和单位开展的日常监督工作。三是监督全覆盖没实质性到位，对国有企事业单位、农村基层存在“管得着、看不见”的问题，派驻监督向科级学校、医院覆盖尚未破题。
（二）监督力量亟待提高。一是监察体制改革后，监督范围和对象大幅增加，监督任务繁重而力量薄弱。目前xx县监督对象达48762人，较改革前增加15.64%，监督力量增幅仅为7.5% 。二是人员配备不到位。县委巡察机构核定编制14人、在编10人，临时抽调38名。县纪委派驻机构编制94人，在编79人。机构编制数与实际到位人数相差较大，临时抽调人员没有归属感，难以开展有效监督。三是监督人员素质参差不一，不同程度存在“外行监督内行”，以及不敢监督、不愿监督、不会监督的问题，监督的整体能力和水平有待提高。
（三）联动机制亟待理顺。一是对“四个监督全覆盖”的内涵和外延把握不精准，从监督内容、监督流程、监督标准、监督措施等方面来看，缺乏具体、规范和操作的运行机制。比如，科学统筹、分工协作“四个监督”方法手段不多，纪检监察室与派驻机构职责交叉重叠、边界模糊不清问题亟待完善等。二是协调机制不畅，委机关的监督统筹协调机制、对外沟通协调机制亟需完善。比如，党风政风监督室与纪检监察室、派驻（出）机构、巡察机构的关系如何理清，如何加强纪检监察室对派驻（出）机构的联系指导，如何加强纪检监察室与巡察机构、派驻（出）机构衔接协作，形成一盘棋监督格局等。三是信息共享深度不够。“四个监督”主体各自所掌握的涉密问题线索，一般只有相关主要领导、案件监督管理室了解掌握，相互间通报的信息往往只涉及常规问题、苗头性倾向性问题，深度共享不够。
三、对策建议
（一）健全监督网络，明确职责边界，增强“四个监督全覆盖”的系统性。一是健全监督网络。持续深化国家纪检监察体制改革，建立县、乡镇（街道）、村（社区）3个层次和党政机关、事业单位、国有企业、产业园区、两新组织5个类别纪检监察监督网络，实现有党组织的地方就有纪检组织，有监察对象的地方就有监察组织。要持续深化派驻机构改革，加快向国有企事业单位和两新组织，特别是科级以上学校、医院派驻纪检监察组，确保派驻监督全覆盖。要健全巡察监督体系，按一正两副配齐县委巡察办领导班子，明确机关党支部书记和各组巡察专员职级，划转巡察组副组长编制到巡察办，县委巡察办设巡察管理服务中心，着力解决巡察机构编制少、专职力量不足的矛盾。二是理清职责边界。要找准依纪监督和依法监督的共通点，把握依纪监督和依法监督的边界，坚持四者既有机统一，又各有侧重。纪律监督重在坚持把纪律挺在前面，深化运用监督执纪“四种形态”，从严从实唤醒党章党规党纪意识；监察监督重在实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖；派驻监督重在延伸监督触角，发挥“探头”作用，强化“派”的权威、“驻”的优势；巡察监督重在对被巡察单位履行“两个维护”政治责任、党的建设、党的领导和全面从严治党等进行“政治体检”。三是统筹监督力量。着力打造纪律、监察、派驻、巡察监督无缝对接、高效协作的网络平台，形成全联动、大协同的监督新格局。要充分发挥纪委监委党风政风监督室的“指挥部”作用，统筹协调监督工作，加强部门协作，增强监督整体效应。要深化完善纪检监察室与派驻机构和乡镇（街道）纪检监察组织的片区协作机制，对重要时间节点、重点专项检查任务，开展一体化监督。
（二）强化联动协作，改进方式方法，切实增强“四个监督全覆盖”的科学性。一是深化联动协作机制。纪委监委纪检监察室要加强对派驻机构的联系指导，探索更多有刚性、近距离、可视化的监督手段。纪委监委党风政风监督室和纪检监察室要根据日常监督情况，向巡察机构提出重点巡察地区和单位或开展专项巡察等建议。巡察机构要及时向县纪委监委党风政风监督室和纪检监察室、派驻机构通报巡察工作安排和巡察中发现的相关情况，确保协作无缝、高效。二要改进日常监督机制。完善“四个监督全覆盖”工作指引，规范化、流程化做实做细日常监督。围绕重大决策部署确定若干个重点项目开展针对性监督，建立地方和部门政治生态档案，发现问题，及时纠偏。探索运用“互联网+”手段，建立日常监督信息管理平台，发现问题线索及时录入管理系统，实现对问题线索的集中统一管理，由案件监督管理部门对处置情况进行跟踪监管。三是完善线索处置机制。切实加强问题线索处置管理工作，明确对涉及领导干部的问题线索，统一交由纪检监察部门为主处置；对纪检监察部门发现的普通干部问题线索，一般交由派驻机构处置；对巡察交办的问题线索，要确保件件有结果、件件有反馈。
（三）规范监督内容、提升监督能力，切实增强“四个监督全覆盖”的实效性。一是聚焦监督重点。认真践行宪法和监察法赋予各级纪检监察机关监督这一基本职责、第一职责。牢固树立把“四个监督”挺在前面思想，切实把遵守执行党章党规党纪和宪法法律法规、增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”、贯彻执行党和国家的路线方针政策以及重大决策部署、落实全面从严治党责任等内容作为监督重点，督促党员干部和公职人员遵守党章党规党纪和国家法律法规。二是培养监督队伍。通过公开招录、选调等各种途径，有针对性地配备精通财务、审计、工程建设等领域的专业人才，充实到纪检监察、巡察和派驻机构，优化干部队伍结构。拓展“校地合作”和“学习讲坛”培训等平台载体，加大统筹调配、交流轮岗力度，强化学习培训和实践练兵等，推动纪检监察干部既懂党纪党规，又懂法律法规，还懂被监督单位的业务，以适应新时代高质量监督工作的需要。三是强化监督问责。完善“四个监督全覆盖”工作指引，健全“四个监督全覆盖”内控机制，推进纪检监察干部日常监督常态化。对派驻机构半年度问题线索“零报告”、案件“零查处”的，由对口联系的纪检监察室基于掌握的情况开展专项监督，对发现重要问题线索的，要倒查派驻机构监督责任；对没有发现问题线索的，也要在次年优先安排常规巡察；对巡察组发现重要问题线索的，连带追究纪检监察室和派驻机构的责任。
