【摘要】新一轮公立医院改革，对于遏制医疗卫生领域腐败问题有不同程度的改善，然而政策制度存在的漏洞与执行方式的偏差，使得医疗卫生领域腐败呈现出向基层医疗单位延伸，并由药物领域向医疗设备及耗材的转变，致使当前基层医疗卫生领域腐败层出不穷、愈演愈烈。正视基层医疗卫生领域腐败问题，优化完善医疗卫生体制机制，加强廉洁医院建设，预防和扭转基层医疗卫生领域腐败，成为当前基层反腐的重要课题。课题组以达州市xx县为样本，通过分析近年来医疗卫生领域腐败问题表现和原因，提出了治理当前基层医疗卫生领域腐败的对策建议。
【关键词】党风廉政建设 医疗卫生 腐败问题 对策研究
基层医疗卫生系统，是医疗改革政策的宣传和执行单位，是广大人民群众享受医疗改革带来的实惠的主要阵地。基层医疗卫生系统的腐败问题，不仅严重扰乱正常的市场经济秩序和医疗卫生管理秩序，而且直接损害人民群众切身利益，加重群众看病负担，损害医疗卫生领域整体形象，必须严加治理，坚决遏制和纠正。为有效遏制当前医疗卫生领域违纪违法案件易发、高发、频发问题，达州市纪委监委成立医疗卫生领域腐败问题专题调研组，通过发放调查问卷、座谈交流、翻阅案卷和分析数据等方式，深入剖析医疗卫生领域违纪违法案件特点和原因，提出对策建议。
一、基层医疗卫生领域腐败问题表现
（一）涉案主体集中化。调研问卷显示，75.68%的调查对象认为医疗机构主要领导、班子成员及人财物管理等关键岗位人员，具有一定人财物支配权、管理权，在药品、医疗器械采购中具有最终决策权，是当前医疗系统廉洁问题最突出的人群。从近年来查处的案例来看，涉案人员也多为基层卫生院的院长、副院长、副书记和从事医院管理的重点岗位人员。如十八大以来，xx县立案查处医疗卫生领域违纪违法案件40件46人，其中院长、副院长、科室负责人及出纳33人，占71.74%。如：2014年11月至2015年2月，xx县中和乡卫生院原负责人罗某利用职务之便挪用公款45.94万元。
（二）涉案手段多样化。调研问卷显示，40.54%的调查者认为医疗卫生领域腐败问题主要集中在药品及医疗器械购销、工程基建两个环节。从近年来查处的案例看，涉案人员大肆收取药品及医疗器械回扣，伺机捞取工程建设“好处费”，随意收受“过节费”“拜年费”“慰问费”等，成为违纪违法的集中发案环节。xx县查处的5件医疗卫生领域职务犯罪案件中，4件涉嫌药品及医疗器械采购领域受贿。如：2011年至2012年5月，xx县原月华乡卫生院院长刘某收受供货商张某所送贿赂6.6万元。在工程建设方面，通过规避招标、串通投标等不规范方式进行暗箱操作。如：xx县人民医院在院内土建临时用工、零星土建项目询价招标过程中，仅有一家单位报名，开标会上同意由其实施。
（三）管理制度形式化。从调研情况来看，基层医疗卫生机构都建立完善了相关管理制度和风险防控机制，但是忽视管理风险、履职风险、医疗风险防控，执行制度走样，“三重一大”事项决策和重要岗位定期轮岗制度形同虚设。如重要岗位5年必须轮岗交流，但一些医疗卫生机构反映重要岗位业务性强，随意更换影响工作，致使在同一重要岗位工作有的长达10年、甚至20年。25.23%的受访对象建议加大重要岗位人员定期轮岗交流。如：xx县中医院原出纳邓某系部队转业人员，缺少专业财务知识，从1999年7月部队转业至2019年9月，一直担任xx县中医院出纳一职达20年之久。2012年12月至2018年12月，邓某多次利用职务上的便利，以借条提前做账和虚增借条金额的方式，挪用公款累计136万元。
（四）医疗服务利益化。随着医疗体制改革和市场经济的发展，部分公立医疗机构片面追求经济效益，没有对其的公益性和服务性有清醒的认识。由于医疗行业工作环境相对封闭性和工作性质相对专业性，从医药招标，到院方准入，再到临床使用，形成一个与医药回扣密切联系的利益链条。虽然公立医院药品、试剂耗材实行网上统一采购，药品也实行“零差价”销售，但是一些不法医药经销商通过金钱公关取得“进驻权”，通过回扣提成激励医生多开药、多用药。部分医务人员心中无戒，心存侥幸，将收受回扣视为行业“潜规则”。我们调查发现，私立医院自行从医药供应商采购的药品价格普遍低于公立医院集中采购的中标价格。如：2012年至2013年，xx县人民医院检验科原主任罗某利用职务上的便利，收受重庆康盾医疗器械有限公司贿赂4.8万元。
二、原因剖析
（一）思想政治教育薄弱。随着医疗体制改革和市场经济的发展，公立医疗机构片面追求经济效益，法律法规、纪律教育流于形式，导致部分医务人员“不知法、不懂法”，无律己之心和底线意识。而医疗行业又是技术性强、知识密集、高学历、高风险行业，当前大多数医务人员收入与其工作地付出不成正比，在客观上造成部分人员心理失衡，利用手中权力或职务便利收取回扣，从而满足自己物质上的需求和心理安慰，医德不断滑坡。
（二）体制机制不健全。医疗卫生机构在物质采购、财务管理、选人用人、工程建设等方面多为宏观层面规定，缺少实施细则，院务公开透明度不够，药事委员会、医疗器械设备领导小组往往形同虚设。如：近年来实行基本药物网上招标采购，理论上可以通过公平竞争杜绝“回扣”，但有些医药经销商通过加大“回扣”力度，千方百计讨好、拉拢相关科室负责人和处方医生等，网上采购的风险防控效果大打折扣。
（三）监督管理不完善。xx县64个医疗卫生单位除县人民医院、县中医院建立了单独的监察审计科以外，其余各单位均由专（兼）职纪检员承担相应的纪检监察工作，缺乏相应的专业知识，内部监督不力。由于医疗卫生领域需要监督的面宽量大、专业性强、方式隐蔽，而卫健行政主管部门和纪检监察机构改革还未完全完成，监督的人员少、力度小、方法不足，导致监督工作不到位，难以形成监督合力。
（四）制度执行不到位。制度的生命在于执行，制度的价值在于落实。个别医疗机构没有结合实际建立完善工作机制、明确制度要求、明晰工作流程，上级文件成为“摆设”，制度执行力度递减，使得现有制度难以发挥应有效力。从调研情况看，79.28%的认为当前医疗卫生领域腐败主要原因是制度机制不健全、监督执行不到位，50.91%的建议完善医疗机构规章制度并严格执行。
（五）财政投入不足。目前基层医疗卫生机构实行差额拨款，政府财政只保障编制内人员基本工资，其绩效工资和“五险一金”以及临聘人员待遇由医院自行承担。基层医疗卫生机构主要依靠业务收入维持运转，导致一些偏远的收入较差的单位经费日趋紧张。如：2019年xx县财政对全县50个乡镇卫生院安排综合预算定额补助3400万元。截止2019年9月xx县共有10个乡镇卫生院拖欠职工工资，拖欠总额为153.37万元；37个欠缴职工“五险一金”，欠缴总额为1335.94万元。
三、对策建议
（一）夯实党建基础，强化政治建设。公立医疗机构要充分发挥党组织“把方向、管大局、作决策、促改革、保落实”核心作用。一是要牢固树立“围绕业务抓党建，抓好党建促业务”的思想，解决党建工作与业务工作“两张皮”的现象，严格落实“三会一课”、民主生活会、民主评议党员等制度。二是要树立党政一盘棋思想。健全医院党委会议、院长办公会议等议事决策规则，明确各自决策事项和范围。凡属“三重一大”问题，必须提请党委（党组、党支部）会集体研究决定，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则执行。三是要全面落实党建工作机构、人员、经费和工作机制。选配政治强、懂专业、会管理、敢担当、作风正的党务干部，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。
（二）选好“一把手”，配强班子成员。抓好医疗卫生机构领导班子这个关键少数，建设一支“政治强、懂业务、善管理、敢担当、作风正”的领导班子。从严加强领导班子建设，坚持高标准、严要求，选好配强“一把手”和班子成员。“一把手”要切实发挥牵头抓总、组织协调、组织推动、监督检查作用，定期听取汇报、分析形势、解决问题。班子成员要严格按岗位办事、按职责办事，按制度办事，不错位、不缺位、不越位。要充分发挥上级党组织和纪检监察组织的监督作用，定期约谈医疗机构“一把手”，及时了解他们的思想和工作动态，对存在轻微问题的要及时诫勉谈话，面对领导干部廉洁自律方面的问题，要早打招呼、早谈话提醒，确保“一把手”清正廉洁，形成层层监督和谈话提醒机制。
（三）完善制度机制，加强权力制衡。要从制度和管理入手，不断强化各项监督机制，立足做到“不敢腐、不能腐、不想腐”。一是强化对行政权力的制约，规范权力的运行，加强对权力运行的事前、事中、事后监督，统一完善选人用人制度、财务管理制度、“三重一大”制度、物质采购和工程建设招投标等各项规章制度，坚决执行到位，切实加强监督，推进医疗卫生领域党风廉政建设制度化、规范化、法制化。二是强化对重点岗位的监督。对掌握人、财、物等重要权力的关键岗位人员开展定期轮岗，形成风险防控长效机制，最大限度地降低腐败风险，减少腐败行为的发生。三是健全完善医疗机构公开机制，通过公示栏、微信公众号等方式，重点公开群众最关心、反映最强烈的热点问题，以及涉及干部职工切身利益的重大事项，推进党务院务财务公开更加规范透明。
（四）确定岗位职责，提高执行能力。根据不同岗位职能来确定监督的责任，并把它融入各自的工作程序之中。一是实行岗位责任制。以职定责，以岗定责，并把医德医风考核、工作完成情况、党风廉政工作情况，与年度综合目标管理、绩效工资分配、职务职称晋升等直接挂钩。促使广大医务人员既要干好本职业务工作，又要遵守职业道德纪律。二是建立正向激励机制。适时适度的激励会激发人的荣誉感和责任感，激发出各种积极性和创造性。进一步完善医务人员考核评价绩效分配、工资激励分配、评先选优等相关制度，将医务人员收入与药品、器械使用量脱钩，调动其工作积极性。三是建立岗位竞争机制。竞争能增强人的压力从而激发动力，增强广大干部的紧迫感，激发其工作的积极性。
（五）强化监督监察，严格干部管理。拓宽监督渠道，充分发挥组织、群众、网络监督的作用，切实强化监督受理时限，有访必接，有反映必查。严格领导干部管理，强化党员干部八小时以外的监督，增强监督有效性，以有力有效的监督提高发现和解决问题能力。强化医疗机构内部监督管理，全面规范医疗机构财务制度，定期对其账目进行审计，加大对采购款支付审批等环节进行监管，确保采购活动公平公正公开。特别要采取多种方式，全面公开权力清单和权力运行流程等，促进隐形权力公开化、显性权力规范化，坚决铲除腐败产生的土壤、条件和机会。健全完善公立医院纪检组织构建，探索公立医院设立纪委机制，配齐配强纪检干部，全面履行监督执纪问责职责。
（六）加强警示教育，提升职业素养。坚持施教于先，强化党纪法规教育、职业道德教育和警示教育。开展法律法规知识教育，真正让广大医务人员知法、懂法、守法；开展职业道德教育，引导广大医务人员牢记“为党工作、救死扶伤”的第一职责，自觉维护良好职业形象，形成良好的医德医风和市场环境。坚持惩防并举，大力打击医药经销商和医务人员的不正当联系，通过以案说法、实地参观等多种形式的警示教育，使其克服侥幸心理，认清违法后果，筑牢思想防线，自觉远离犯罪，保持清正廉洁。
（七）探索医药购销领域新机制。一是进一步规范医疗机构内部的药品、器械、耗材采购制度，严格按照法律规定的程序和要求进行。完善集中统一招标采购机制，减少采购中间环节，加强对招投标活动的监督。同时探索试行医疗机构不高于国家中标价前提下与医药供应商进行价格谈判。二是完善市场经济秩序，维护公平竞争。要始终坚持医疗机构公益性质，建立更合理的核算机制，使符合条件的医药供应商都能够参与市场竞争，推动医疗市场合理有序发展。三是加大对行贿的惩处力度。要加强与市场监管、司法、公安部门的协调配合，做到信息的互通共享，确保医药经销商违法行为得到有效处置。四是探索建立医疗卫生领域廉政准入机制。建立“黑名单”制度，严审经销商资质。将有行贿记录的医药经销商及时录入行贿犯罪档案，通过完善行贿档案查询制度，最大限度地增加医药供应商的违法成本和风险,努力从源头上遏制医疗卫生领域职务犯罪的发生。
