［摘要］本文系统分析了xx县在河湖及水利工程划界确权工作中的经验做法和存在的问题，提出了相应的对策，以期为后续工作的开展提供参考。
［关键词］河湖；水利工程；划界确权；存在问题；对策。
近年来，由于一些河湖及水利工程管理和保护范围边界不清、水土资源产权不明，导致一些开发建设项目、生产经营活动随意侵占河湖及水利工程管理范围，违法建设、违法耕种、违法设障等现象时有发生，不仅干扰正常的水事管理秩序，影响水利工程安全，也破坏了河湖水生态环境，导致水事矛盾纠纷频发。
党的十八大以来，特别是全面推行河长制湖长制工作以来，中央对加强河湖管理提出了新要求，河湖及水利工程划界确权不仅是保障水利工程安全运行、充分发挥工程效益和依法管水、治水的基础，也是贯彻落实河长制湖长制，推进河长制湖长制从“有名”向“有实”转变的有力抓手。
一、基本县情
xx县位于陕西省西南部，秦岭南麓，汉中盆地西缘，地处陕甘川三省交界地带。略阳东南与勉县、宁强接壤，西北与甘肃康县、成县、徽县相连，宝成铁路纵贯南北，十天高速横穿东西，交通条件十分便利。辖15个镇、2个街道办，165个村和社区，人口20.1万人。土地总面积2831平方公里。2019年地区生产总值（GDP）78.86亿元，人均GDP39033元，地方财政收入1.63亿元。xx县属于国家深度贫困县，2019年年底完成贫困县摘帽任务，2020年年底完成贫困户清零任务。
xx县属于秦巴土石山区，境内山高坡陡，地质结构十分复杂，山洪、滑坡和泥石流地质灾害频发。最高海拔（浑人坪）2425m，最低海拔（登蹬垭村）587m。受大陆性气候和海洋性气候的影响，四季分明，属大陆性过渡气候。地势高差大，立体性气候明显，年平均气温为13.2℃，历史极端最低气温-11.2℃，极端最高气温37.7℃。无霜期236天。年平均降水量860毫米。年平均日照时数1558.3小时。
二、河湖概况
略阳境内，河网密布，嘉陵江和汉江为域内两大主要水系。西部嘉陵江水系，流域面积2014.6平方公里，占全县总面积的71％；东部汉江水系，流域面积816.4平方公里，占全县总面积的29％。县境内100平方公里以上河流15条，50平方公里以上河流22条。县境内50平方公里以上河流全长661公里，其中嘉陵江干流流经略阳境内长度86.75公里。县境内共有水库三座，分别是西汉水流域的葫芦头水库，八渡河流域的三川水库和乐素河流域的老林沟水库。
水能蕴藏量为28.7万千瓦，可开发量为18.6万千瓦，占汉中市的40%和陕西省的10%。并发装机720千瓦，只利用了3.8%，开发潜力巨大。
三、工作现状
自2017年4月14日召开河长制启动动员大会，全面推行河长制工作以来，xx县按照水利部关于河长制工作“四个到位”总体要求，围绕“水资源保护、水域岸线管护治理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管”六大任务，齐抓共管，群防群治，全县河长制工作逐步进入常态化管理。
1.强化组织领导，夯实工作责任
按照省市《全面推行河长制实施方案》要求，县、镇办和部分成员单位分别出台了河长制实施方案，对全县22条50平方公里以上河流全部设置了河长，其中县级总河长、副总河长各2名、县级河长13名、镇级河长51名、村级河湖长246名，县公安局对应县级河长配置了河道警长22名。并专门下发文件明确全县河长及其职责，各级河长名单均在政府网站进行了公示，并在河流醒目位置设立河长制公示牌156面，公示了河长姓名、管理范围、工作职责和举报电话，形成了县镇村三级管理责任体系。
2.注重项目推动，确保落地见效
为确保河长制工作落到见效，xx县出台了《xx县河长制重大治水兴水项目库》，项目库包括5大类15个大项72个子项目，总投资112.37亿元。其中，嘉陵江干流治理项目白水江镇防洪河堤于2017年4月开工，8月完工，完成投资1500万元；嘉陵江城区防洪河堤于2017年11月开工，已完成投资6000万元，计划今年年底完工；总装机2万千万的黑河水电梯级项目，已开工建设安华庄一级电站，完成投资3260万元，计划今年年底全面建成投运；引嘉济汉工程已组织专家组完成前期调研，正在进行论证。
3.坚持问题导向，突出专项整治
按照中省市河湖“清四乱”工作的总体安排和部署，制定了《xx县“清四乱”制度化规范化常态化工作方案》由县河长办建立了河湖“清四乱”整改台账，明确了具体问题、整改措施、整改责任和整改时限，并制定了交办单，条块分明，逐一进行了交办。整改过程中，县河长办与县委办、政府办对问题整改情况全程跟踪督查，相关县级河长多次深入问题现场，协调解决整改相关问题，查处河道违法案件、清理河道砂石堆料和垃圾弃渣，并将个别镇村涉嫌违规违纪行为的线索移交县纪委调查处理。有力推动了问题整改落地见效，河湖乱象明显好转。
4.建立工作制度，严格考核问责
xx县在制定河长制六项制度的基础上，专门制定了《xx县河长制工作考核办法》和《xx县河长制工作责任追究办法》。按照上级要求和制度规定，一旬一上报、一月一检查、一季一点评、半年一考核，考核结果进行全县通报，并纳入全县目标责任综合考核，对河长制工作存在严重问题或考核排名后两名的责任人实行责任追究。
5.加强宣传引导，营造良好氛围
为了引导社会公众了解、监督和参与河长制工作，xx县印发河长制宣传画册3000份，知识手册3000份，宣传挂历500份，并在河长制公示牌上印制温馨标语。同时还聘用各村监委会主任为社会监督员，聘用沿河建档立卡贫困人员为河道巡查员，部分镇办通过市、县电视台进行了河道垃圾清理活动的宣传报导。营造了良好氛围，提高了公众参与度。
6.主动请示汇报，强推划界确权
为了长效开展河长制湖长制工作，按照中省市关于河湖划界确权工作要求，xx县河湖长制办公室主动向县委县政府请示汇报，争取领导重视，强力推进河湖划界确权工作。xx县要在2020年底前完成流域面积50平方公里以上的22条河流划界工作。2019年9月初，对照目标任务，该县及时行动，精心部署，先后5次召开县政府常务会和专题会，研究部署河湖划界工作，成立了以县政府副县长为组长的划界领导小组，夯实责任，明确目标，分批落实划界资金，迅速启动划界工作。截至目前，县财政已落实划界资金400余万元，确保了划界工作顺利开展。根据划界工作要求和xx县河流、资金落实情况，分三批开展河湖划界工作。第一批嘉陵江、第二批西汉水划界项目已分别于1月15日和6月30日完成招标采购程序，外业测绘和内业工作大部分已完成，目前正在栽界立桩，预计在11月中旬全面完成划界任务；第三批规模以下18条河流划界项目招标采购程序也已经完成，目前正在有序开展各项工作，预计年底全面完成划界任务。
四、存在的问题
近年来，xx县在河长制湖长制工作及水利工程建设工作过程中，结合水利体制改革及水利工程量化赋权工作，已对供水工程、堤防工程、水电站、塘库、堰渠等水利工程进行了全面调查摸底，并按水利工程分级标准及管理范围和保护范围要求开展了量化赋权工作，根据不同规模、不同属性、不同的投资来源，按照“三公”原则分别办理了产权移交手续，同时制定了管护制度，明确了使用、管护、维修责任，建立健全了水利基础设施长效管理机制，水利工程划界确权工作任务已经完成，并得到了省市县各级领导的充分肯定。目前，河湖划界确权工作也接近尾声，工作成效比较明显，但与上级要求还有一定差距，主要存在以下几点问题亟待在今后的工作中加以解决。
1.土地被占用，巩固难度大
自xx县河湖及水利工程划界确权工作开展以来，xx县完成了大量河湖及水利工程划界确权工作，但巩固效果甚微。一是部分已确权的土地，由于历时时间长，资料丢失严重，无据可查。二是部分已经办理了土地使用证，但由于当初资料不齐全等原因，现在的土地管理部门不认可。三是国有土地使用证被收回，部分国有土地使用证已被注销，有的地方政府同时给村民颁发了国有土地使用证，存在“一地两征”现象。
2.遗留问题多，处理难度大
一是xx县现有水利工程在初建时占地大多由政府无偿划拨占用，当时大都未办理征地及土地划界确权手续，造成很多工程建成后管护范围被村民陆续侵占，包括一些农户捡种的水毁河滩地，有的在土地确权过程中办理了确权证书、有的没有办理，在清理执法中无据可依。二是部分原来已办理了土地使用证的工程与后来陆续修建的公路、铁路及周边企业、农民耕地土地使用证范围有重叠，权属重新界定困难。三是长期以来受河道管理体制不完善、管理权属不清影响，现有很多河道管理范围土地被村民侵占问题较为突出，特别是多年不流水的干涸河道，被周边居民、村民侵占盖房、耕种等情况十分严重。
3.涉及部门多，协调难度大
划界确权工作涉及国土、农业、林业、住建、财政等多部门及广大群众利益，协调工作量大面广，困难较多。部分地方部门及群众认为水利工程划界确权是和地方争土地，同群众争利益，在划界确权中配合度不高，造成工作难以开展。
4.所需经费多，落实难度大
本次划界确权国家没有专项资金支持，需要各地自筹解决。由于xx县属于国家深度贫困县，地方财政自给率低，经费落实困难，需要划界确权的50平方公里以上河湖共计22条，估算工作费用1000多万元，目前县级财政已落实划界资金400余万元，还有600余万元资金无法落实，导致划界确权工作难以持续推动并落实。
5.技术力量弱，完成难度大
河湖及水利工程划界确权，政策性与专业性都比较强，涉及国家、集体、农民等多方利益，因而要求参加这项工作的人员应具备较高的政策水平和业务素质。但是现阶段基层水利部门专业技术力量不足，全面完成这项工作难度较大。
五、对策与建议
1.建强组织机构，形成强大合力
要推行党政一把手牵头负责制，县级总河湖长牵头管总，成立由总河湖长或分管副县长为组长、相关部门及镇办主要负责人为成员的河湖划界确权工作领导小组，专门负责河湖及水利工程划界确权工作，落实相关人员责任分工，定期召开工作例会，通报工作进展，协调相关事务，抓紧制定各项工作制度，建立定期沟通通报机制、重大问题协调机制、信息资源共享机制，确保河湖及水利工程划界确权工作顺利进行。
2.加强业务培训，提供技术支撑
划界确权工作情况复杂，任务艰巨，要积极开展各级业务培训和指导，提升技术人员的综合水平和专业知识。没有能力自己完成划界任务的要认真做好前期准备工作，依据招投标法的有关规定，按照招投标程序，委托有勘测设计资质、有技术、有实力的公司或单位负责编制划界确权专项设计方案，提供各项技术服务，解决技术难题。
3.强化资金保障，深化部门协作
积极争取专项资金，保障划界工作顺利开展，强化资金监管，确保专款专用，必要时参照征地补偿有关规定，尊重历史、尊重现实，为涉及河湖划界确权范围内的农户或单位给与合理补偿。深化部门间的合作，明确各级单位各部门的工作职责，明确任务分工，形成层级负责、部门协作的工作机制，使划界确权工作时时有人抓，事事有人管，保证工作顺利开展。
4.注重政策引导，加大宣传力度
积极与地方政府及国土等部门开展前期沟通协调工作，充分传达水利部精神和本次依法开展划界确权的思想，从服务当地社会、保障流域防洪安全的角度积极争取支持。充分利用电视、广播、报刊、网络等各种媒体对划界确权工作进行宣传，努力提高当地群众对水利工程划界确权重要意义及法律政策的认识，营造良好的社会基础和舆论氛围。
5.强化工作责任，增强服务意识
一是强化工作责任，使相关干部职工摆正位置，充分认识到各项工作的开展都要紧紧围绕服务群众；二是细节决定态度，针对群众反映的问题，能解决的应迅速解决，不能解决的说明原因并提出合理建议，坚决杜绝门难进、话难听、脸难看、事难办的现象；三是创造性的开展工作，要求干部职工多换位思考，想群众之所想，急群众之所急，提高服务于民的工作水平；四是加强制度建设，提高管理服务水平，在局内部形成团结协作，提倡奉献的氛围。
六、结语
无论是贯彻中央关于全面依法治国、推进生态文明建设的部署，还是落实水利部深化水利改革的要求，尤其是在河长制湖长制全面深入推进、“要搞大保护、不搞大开发”和最严格的生态环境保护新形势下，河湖及水利工程划界确权工作面临的制约和困难将越来越大，大部分河道管理范围和水利工程管理、保护范围未完成划界确权工作，在管理范围不清、管护责任不明的情况下，河湖及水利工程管理范围被侵占，与河争地、与堤争地、与岸争地、设障阻水等行为屡见不鲜，严重危及河湖安全、正常行洪及人民群众生命财产安全，这对尽快明确河湖及水利工程的“保护红线”，抓紧划定河湖及水利工程管理范围和实施水利工程划界确权提出了更为紧迫的要求。因此，尽快完成河湖和水利工程划界确权工作，有效开展水利工程管理和水行政执法，采取使用权与管理权分离的形式，建立完善的管理责任体系是迫切需要的。
