作为新时代“三农”工作的总抓手，实施乡村振兴战略是党中央着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大决策。乡村治理有效直接创造和谐稳定环境，为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕提供秩序支持和环境支撑，构成乡村振兴战略实施的重要基础。因此，立足当前乡村治理现状，发现问题、分析原因、探究对策，对实施乡村振兴战略，推动新时代“三农”工作更好发展，具有十分重要和紧迫的现实意义。
　　一、更新理念
　　思路决定出路，理念指导行动。相较于新农村建设，乡村振兴战略用“治理有效”替代“管理民主”，从根本上顺应了国家治理体系和治理能力现代化的要求，意在强调乡村治理体制和结构的改革完善、治理效率和成效的提高加强，这首先必须从理念上进行更新充实。
　　（一）共同治理理念。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。各级党组织在乡村治理中发挥领导核心作用，是乡村治理中的绝对主导力量。在这个前提下，按照现代治理理论的规律性要求和工作的现实性需要，乡村治理的主体还包括乡村社会的民间组织、经济组织和农民个人等，他们都可以通过有序的渠道参与乡村公共事务治理，各自行使权利、履行义务，有机、动态、开放地构成乡村治理行动系统。农村基层党组织是党的基本细胞，是党密切联系群众的桥梁。乡村治理有效程度如何，与农村基层党组织在治理中发挥的领导作用呈正相关关系，这是衡量其执政能力的一个重要标志，也是推进共同治理的组织保证。
　　（二）以人民为中心的理念。以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的根本立场。习近平总书记反复强调，“民心是最大的政治”，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”在乡村治理中，必须自觉把以人民为中心作为看问题、想对策、抓工作的出发点和落脚点，切实顺应人民群众日益增长的美好生活需要。“德惟善政，政在养民。”实际上，农村因人而生，以人民为中心应该作为乡村治理的根本理念。民主作为现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。因而作为现代治理的应有之义，发展人民民主也必然要求坚持以人民为中心，着力形成为了人民、依靠人民、服务人民的有效治理机制。
　　（三）依法治理理念。没有法治就没有现代化，推进乡村治理最基础的标尺是依法治理。重点是建设法治乡村，构建系统完备、科学规范、运行有效的乡村法治规范制度，对共同治理主体及经济、政治、社会、文化、生态建设等方面的工作作出一定的程序和制度安排，使乡村治理形成可以依赖的运作运行逻辑和规则规矩体系，并以此框定和规范参与各方的权利义务边界，凝聚共同愿景、达成集体认识和行动，促进乡村治理的制度化、程序化。同时这并不否定德治在农村的重要性，更不可忽视村民自治的有效作用，自治法治德治的深刻结合可使乡村治理的各工作“齿轮”藕合更紧，治理有效程度更加稳定、更可预期。
　　（四）信任合作理念。不同主体的动机、目标、价值偏好、利益诉求等肯定不尽一致，如果没有必要的理解和信任，没有严格的守信和受信，则不可能共事共为、形成合力。因而，追求乡村治理有效，共同治理主体之间必须具备良好的理解信任和相互合作意识，形成利益共享机制，进而催生各主体间的合作意愿和行为。这就要求制订政策制度要公开透明、公平公正，惩处问题及时到位、平气息怨，从而最大限度统一思想认识、共同施策出力而不是截然对立或貌合神离、心思各一，防止信任危机或信任度偏低。这还包括对现存问题的及时回应，立行立改，以有利于乡村治理中的权力行使接受监督、改错纠偏，进一步增进彼此的信任度。
　　二、面临问题
　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列加强和创新社会治理的新思想、新观点、新论断，我国乡村治理取得了新突破、新进展、新成效，基层党组织领导核心作用有效发挥，基层群众自治深入发展，社会力量协同作用日益呈现，基层服务水平明显提升，村民群众福祉不断增进，但同时也面临许多亟待解决的问题和挑战。
　　（一）党的组织弱化。不必讳言，面对治理大势，一些基层党组织仍沿用传统方式方法，在如何处理好与经济组织、社会组织、群众自治组织之间的关系上，在如何将组织功能的重心转移到服务、协商上，显得手足无措、办法不灵，在一定程度上导致党在基层的力量退化、战斗力弱化，总揽全局、协调各方的作用发挥不够。比如，一些村党支部软弱涣散，形同虚设，党的领导没有落到实处；村干部队伍青黄不接、后继乏人；少数干部作风不实，小官巨贪仍有发生等。一些地方党的领导退步，就意味着宗族、家族、黑恶势力的有机可乘，出现恶霸、村霸或宗族、宗教掌控乡村的恶局。同时农民构成也较以往复杂，尤其是受信息化的覆盖（如智能手机、上网WIFI）、利益需求的升级（如从温饱向小康）、项目的推进（如征地拆迁、建厂办公司）等因素的影响，农村社会治理的不可预计因素增多、风险变大，而基层党组织在这方面却应对不足、创新不够。
　　（二）治理主体作用发挥不平衡不充分。一些地方农村党组织与村民委员会、社会组织、经济组织、村民等治理主体的关系不够顺畅，各治理主体作用发挥不平衡不充分。社会自治力量相对偏弱，自治组织、社会组织、经济组织、民间力量等发挥治理主体的作用不充分，治理实践中甚至出现了基层党组织对农村社会事务的包办、对农村社会组织的替代，不利于有效激发乡村社会治理的活力。其间，农村村支两委的关系也未完全理顺，有的甚至仍存在“二元权力结构”，而在村党支部、村民委员会、村民之间还存在“三元权益博弈”，各自构成制约或冲突。受经济发展和当地资源等因素限制，农村经济组织、社会组织发育不足，农民组织化程度低，即使有几个，也只是处在图生存求发展的阶段，社会治理功能不足，特别是一些贫困农村，这个问题更为严重。村民的治理意识不强，大多习惯依赖村支两委，主动参与乡村治理的意愿不强，同时他们有效参与治理的渠道和途径不多、表达利益诉求的空间较窄、化解矛盾的机制不畅。
　　（三）治理制度建设仍显滞后。制度是被制定出来的办事规程、行动准则和道德伦理规范，其作用是约束人们的行为，在乡村有效治理中无疑要共同遵守。随着依法治国的全面推进，农民群众的制度意识和法治素质已明显提高，但应该看到，农村的违法犯罪现象仍时有发生，道德规范、公序良俗出现偏废，偷盗夺抢、信访不信法及不孝父母、不育子女、不守婚则、不睦邻里、不管他人、不顾集体等不良现象屡见不鲜。“当下的乡村治理在很大程度上仍处于农村旧的制度规范消解和新的制度规范重构的过程”。客观上，现有的一些制度无法有效解决乡村治理中存在的问题，有的制度无法有效地遵守和执行，有的正式制度被非正式制度替代，而且制度来源渠道多、呈现碎片化或互相打架现象。在乡村，一些干部的人治思想和官本位思想仍较浓厚，达不到依法行政的要求；农村法治宣传形式大于实效，法治还没从根本上成为生活习惯，民主与法治反映在乡村治理中的效果不尽如人意。个别地方政府甚至借助“暴力”实施所谓依法治理，如政府权力与农村精英、乡村暴力相结合，以在农村搞土地流转、办专业合作社的名义，套取国家补助、补贴或争取项目、优惠政策等。
　　（四）治理环境受到损害。坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序，是符合中国国情的新型乡村治理体系。目前，村民自治实践不断推进，但村民参与积极性仍需进一步调动；乡村德治有优良传统，但道德建设方面仍有许多不尽人意之处；乡村法治建设有明显进步，但同现代乡村治理要求相比仍有较大差距。特别是在三者有机结合、优势互补、共同实现乡村有效治理方面，尚未形成成熟模式和健全机制。“乡政村治”是当前乡村治理中的现实现象之一，乡镇政府代表国家行政权，村民委员会代表村民自治权。但在实践中存在国家行政权实际上支配村民自治权的情况，许多乡镇政府的职能要靠村支两委来落实，这也在某种程度上使村民委员会成了政府的附属物，村干部更像政府的“官”，很多村支干部也把自己当“官”。比如，有的地方在征地拆迁、项目建设中，村干部都是按照乡镇政府的要求来做工作，没有完全站在农民利益代言人的立场，这容易造成农民和村支两委的关系紧张，影响干群关系，引发利益冲突，恶化乡村治理环境。有的地方随着市场经济的发展、渗透，曾经引以为自豪的集体主义、无私奉献思想正遭破坏，个人主义、拜金主义、自私自利等较为盛行，拉票贿选、贪污捞钱一度成风；有的地方村务公开、民主监督等成为形式，随意克扣扶贫款、索拿卡要等“雁过拔毛”现象屡禁不绝，群众对身边的腐败敢怒不敢言；还有的地方豪强、经济能人及所谓的狠人、凶人也乘机介入，使乡村治理呈现混乱。
　　三、对策建议
　　乡村治理有效是实施乡村振兴战略的重要基础，也是实施乡村振兴战略的固本之策。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，按照“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”的要求，切实以更大的决心、更明确的目标、更有力的举措加强乡村治理，努力形成新的乡村治理体系。
　　（一）突出党的领导核心作用。“扎实推进抓党建促乡村振兴，突出政治功能，提升组织力，抓乡促村，把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒。”这是乡村治理的重中之重。 首先要按照旗帜鲜明讲政治的要求和正确的选人用人标准，选出懂治理、会治理、善治理的负责人，带动农村党组织在乡村治理中发挥“领头雁”作用。农村党员特别是村支两委成员要以身作则、树立治理理念，依法依纪依规用权履职，不断提高自身治理能力和水平，成为乡村治理的中坚力量。农村党组织要找准在乡村治理中的职能，按照乡村治理的组织领导者、示范服务者、统筹协调者的定位，全面领导创新乡村治理体系。要优化服务功能，对服务方式和内容定位准确，通过服务党员与群众赢得真心支持和认同，这是农村党组织政治功能充分发挥的必要条件。要强化利益协调功能。面对多元化的利益诉求，农村党组织要发挥领导功能，畅通群众利益表达渠道，协调好各种利益关系，防止利益冲突或争斗，不给社会治理埋下风险因素。要提升发展农业、保护环境和危机预测应对的能力，特别要组织打好脱贫攻坚战，提高脱贫质量，确保农村人口如期全部脱贫，全面建成小康社会。其二，要加强对农村基层干部的监督管理，紧盯惠农项目资金、集体资产管理、土地征收扶贫等领域问题，严肃查处侵犯农民利益的“微腐败”，切实给村民一个公道清明的乡村。其三，要进一步加强农村党组织规范化建设，通过发挥自身的政治优势，切实成为各种社会组织、经济组织和力量、利益的引导者、协调者，以基层党建引领乡村治理，真正发挥领导核心作用。
　　（二）完善乡村治理组织架构。从领导层面看，乡镇党委政府及村支两委应按照全面提升乡村治理水平的要求，不断改进治理方法，着重在规范社会秩序和维护社会稳定的同时，调节人与人、各治理主体之间的利益矛盾，间接、有选择性地介入农村事务，维护群众权益，服务人民群众。特别是要从实际出发，依法厘清乡镇党委政府和农村群众性自治组织之间的权责边界，加强群众性自治组织的规范化建设，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。要加快推进乡镇政府职能转变，按照建设服务型政府的要求，适当扩大乡镇政府服务管理权限，完善财政管理体制，不断引导多方力量参与乡村治理。对目前大量存在的经济型、自治型或服务性、公益性、互助性等社会组织，要积极引导其参与乡村治理，着力在改善村民生活、提升村民素质、维护农村秩序等方面发挥作用。乡镇党委政府要注重激发社会活力，着力培育发展农村社会组织，充分发挥其在基层治理中的积极作用。围绕提升村民的参与度，彻底抛弃将群众视为治理客体的旧思想，进一步突出人民主体地位，尊重人民群众首创精神，引导群众通过对话、沟通、协调、协同、合作等方式参与乡村治理，做到尊民意、听民情、合民心；着力提升村民的经济收入和生活水平，搭建多样化活动平台，畅通群众参与乡村治理的渠道，培养村民共同的生活观念，提升村民对乡村治理的认同感。乡贤文化紧贴乡土，蕴含见贤思齐、向德向善的正能量。要积极发挥乡贤的力量，通过他们个人对乡村治理的参与和号召、组织，吸引更多群众和外来力量为乡村有效治理增加合力，形成有效的乡贤治理机制。但同时也要避免乡贤的功利化、家族化倾向，防止走向歧途。
　　（三）强化法治乡村建设。乡村是我国法治社会建设的重要环节。乡村振兴战略与法治保障是辩证统一、相辅相成的，乡村治理必须坚持以法治思维和法治方式来谋划和推进。在当前社会急剧转型、传统乡村社会结构不断变化的情况下，深入农村开展法治调查，掌握法治水平及存在的问题，进而探索法治建设的可行路径。乡村法治建设不可能一蹴而就，需要有计划、长时期、系统性地推进和坚持。深入推进综合行政执法改革向农村延伸，提高执法能力和水平。进一步落实普法规划，加强乡村法治宣传教育，提高村民法律意识，培养法治思维。创新法治宣传教育方式，多利用现身说法、以案说法等方式分析解读法律条款，用客观事实提高农民对法律的理性认识，着力增强群众的法治意识，引导群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，抛弃信关系不信法、信访不信法以及大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决等错误观念。基层干部或村支两委干部在法治乡村中扮演着重要角色，是“关键少数”。要加强对他们的普法教育，提升法治素质，通过他们的依法办事行为去影响和带动广大村民，有效扩大法律在农村的普及程度。同时要定期开展普法培训，培养农村法律明白人，切实通过他们将法律正确运用到农村事务管理中去。以“民主法治示范村”创建为载体，丰富手段、创新形式，引导村民学法守法信法用法尊法，努力形成良好的法治氛围。要切实降低法律援助门槛，加强司法救助，扩大农村基层法律服务范围，推行“一村一法律顾问”，引导律师下乡送法，不断完善农村法律服务机制；采取政府购买服务、无偿法律服务等形式，鼓励法律专业学子赴农村开展志愿服务，支持具有基层工作经验、了解农村工作情况的退休政法干警、法律职业人士等赴农村担任法律顾问或法治指导员，进一步完善农村法律服务供给机制，打造一支服务农村的法律工作队伍，切实补齐农村法律服务短板。
　　（四）深化自治法治德治。党的十九大报告指出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这是实现乡村有效治理的内在必然，是新时代乡村治理盘活存量、用好增量资源的重要机制。这意味着既要灵活运用村民自治以来的乡村现代治理资源，又要毫不动摇地坚持依法治村的底线思维，还要用好德治这一世代相传的传统治理手段，推动形成各扬所长、互为补充、多方并蓄的乡村治理格局。基层群众自治制度有利于调动村民参与治理的积极性，达到事半功倍的效果。坚持深化民主自治，推动村党组织书记通过选举担任村委会主任，完善自治章程、村规民约，建立健全村民会议、村民代表会议、村民监事会等村务监督、公开机制，形成民事民议民办民管的农村事务治理长效机制。值得注意的是，在强调自治、突出民主的同时，也要强调适当、正确的集中，以防止治理效率不升反降态势出现。法治是乡村治理的基石之一。坚持法治为本，深化依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、发展农业产业、保护生态环境、化解农村矛盾纠纷等方面的权威地位，逐步将各项涉农工作纳入法治化轨道。道德是良法善治的基础。实现乡村有效治理，必须加强道德建设，提升群众的道德品质，从源头上预防乡村治理中的社会风险和矛盾纠纷。广泛开展明村训、立村规、树村风、评好人、讲忠孝和移风易俗等活动，切实形成道德激励约束机制，系统形成乡村德治体系。弘扬和践行社会主义核心价值观，深化中国特色社会主义和中国梦宣传教育，传承发展优秀乡村文化，形成文明村风、良好家风、淳朴民风，焕发农村精神文明建设新气象。同时，乡村有效治理客观上要求治理的系统性、整体性、协调性与普惠性。按照进一步健全自治法治德治融合机制的要求，要坚持以道德滋养法治、融入自治，坚持以法治规范自我管理、体现道德理念，切实将法律法规内嵌于村规民约、乡风民俗中，强化村民自觉参与治理的积极性，增强自我约束性，实现乡村有效治理既有活力更有秩序。
　　（五）加强平安乡村创建。这是乡村有效治理的一项重点工作。按照“标本兼治、重在治本”的原则，着力解决影响乡村社会稳定的基础性、源头性、根本性的问题，不断深化平安创建，增强人民群众安全感。深入发动群众，建立以包村民警、辅警、人民调解员、治保专干等为骨干的治安队伍，健全完善群防群治机制，加强农村社会治安防控体系建设。加强对刑满释放、社区服刑及精神病、吸毒、邪教等特殊人员的管理，防止脱管漏管、危害社会。人民调解是维护社会稳定的第一道防线，具有免费、方便、程序简单、法理情结合、不伤感情的优势，在农村矛盾纠纷多元化解机制中具有基础性作用。发扬“枫桥经验”，进一步完善人民调解工作机制，创新升级传统人民调解方式，推广“互联网+人民调解”，切实把矛盾纠纷预防化解在内部、萌芽和基层，特别是着力防止民事纠纷转变成刑事案件乃至命案、小纠纷转变成大纠纷、个体事件转变成群体性事件，真正实现“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”。当前，还要抓好农村的扫黑除恶专项斗争，对一些农村存在的黑恶势力，如利用家族或团伙势力横行乡里、称霸一方、欺压残害百姓的“村霸”，在征地、拆迁、项目建设中煽动闹事或强买强卖、欺行霸市的“恶人”等等，必须坚决打掉，要坚持“露头就打、打早打小”，深挖彻查，严惩不贷，严防其坐大成势。要与反腐败结合起来，与基层“拍蝇”结合起来，既抓涉黑组织，也抓后面的“保护伞”，对确属村霸、涉黑涉恶的村干部，要依纪依法严肃处理，同时对其所在的村支两委进行严厉整顿，严防黑恶势力染指基层政权。
　　（六）完善基本公共服务。像城里人一样享受公共服务，一直是农村人的期盼。以实施乡村振兴战略为重大契机，整合优化县乡公共服务和行政审批职责，打造“一门式办理”“一站式”综合便民服务平台，不断创新乡村公共服务管理体制机制。公共服务的提供主体在政府。乡镇政府要以强化公共服务职能为目标，统筹推进乡镇党政机构设置和站所管理体制改革，改善乡镇基本公共服务投入机制，建立公共服务多元供给机制。推广在农村建立网上服务站点，实现网上办、马上办、少跑快办和全程帮办，加快建成乡村便民服务体系。争取政策支持和经费投入，全面改善乡村义务教育办学条件，做好乡村妇幼、老人、残疾人等重点人群健康服务，加强农村公路、安全饮水、电网、物流、互联网等基础设施建设，不断提升乡村公共服务水平。同时也应多渠道吸引社会投资，通过个人捐赠、投资和参股的方式争取基础设施建设的资金。完善城乡居民基本医疗保险和大病保险制度、养老保险制度和农村最低生活保障制度，形成城乡救助体系，织密兜牢困难群众基本生活的安全网。整合乡村文化资源，积极推动文化下乡，大力促进乡村文化建设，满足群众的基本文化需求、丰富精神食粮。公共法律服务是确保乡村治理有效的重要内容。要按照公共法律服务全覆盖的要求，加快建立健全农村公共法律服务中心和站点，建设全天候、全过程的公共法律服务网络，完善线上线下公共法律服务供给机制，有机形成“互联网+公共法律服务”，随时随地提供店铺化、淘宝式的公共法律服务，形成老百姓“指尖上的法律顾问” ，从而使经济社会快速发展带来的社会问题、产生的社会矛盾、引发的相对不公平、非正义，以及群众遇到的自身法律问题，都能在社会主义法治框架下获得解决，让人民群众的获得感幸福感安全感不断增强，党在农村的执政基础不断厚植。（yqm）

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