党的十八大报告中指出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”，业委会作为业主的重要自治机构，在小区物业管理活动中扮演着越来越重要的角色。然而，笔者从本单位的信访工作中看到，业委会矛盾从数量和激烈程度上均有上升趋势。本文拟通过对业委会矛盾产生原因的分析，结合社区实际，初步提出居委会与业委会二元共治的管理模式。
一业委会矛盾中的“缺位”与“越位”现象
目前，社区业委类矛盾主要体现为两类，一是业委会的“缺位”现象，即业委会无法对社区物业进行有效管理，这主要发生在一些老旧的社区中。由于缺乏必要的管理资源，这种“缺位”甚至表现为业委会无法成立的窘境。二是业委会的“越位”现象，即业委会成员利用其身份的便利性，做出损害其他业主利益的行为。这主要发生在有一定公用收益和维修资金的社区。这两类矛盾的起因与所引起的矛盾特征可见下表：
矛盾特征社区房产特征
业委会“缺位”现象居民要求成立业委会，改善社区物业管理“基本”水平，改进脏乱差现象。多为售后公房、单位租赁房等老旧社区。物业管理费低廉，物业管理水平较差。业委会资源有限，甚至无人主动成立业委会。
业委会“越位”现象居民要求公正选举业委会，公开业委会账目。矛盾大多包含举报业委会成员违规乃至违法行为的内容。多为商品房社区，维修基金较充足，业委会在物业管理中有较大话语权。
笔者认为，业委会“缺位”现象主要由于社区物业管理资源的匮乏，而与之相对应的，在那些资源丰富的社区中所存在的业委会“越位”现象，则是由于现有业委会的运行机制尤其是监督机制上，存在着较大的问题。本文所提出的的“居委—业委二元共治模式”，其基础在于居委和业委在法定权责关系上有互补的可能性，关键在于运行机制尤其是监督机制的完善，最后在对策设计上需要区别对待“缺位”和“越位”两种现象，针对新旧社区的实际来定位居委、业委与政府间的关系。下面将从三方面论述，探索二元共治模式的可能性。
二基础：居委与业委会的权责关系的定位
居委与业委会共治的基础在于理清居委会和业委会的权责关系，我们首先来看看相关法律和条例是如何界定两者的。《中华人民共和国城市居委会组织法》中明确：居委会是“由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生”，“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，其主要职责包含了“维护居民的合法权益”以及“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”等。而关于业委会，《物业管理条例》中明确，业委会是由业主大会“选举，更换”的，其主要职责包含了“代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同”和“监督和协助物业管理企业履行物业服务合同”等物业管理事项，值得一提的是，这其中包括了业主缴纳的专项维修基金的一部分使用权。从法律条文中我们能发现居委会和业委会的权力来源与职责上的差别，详见下表：
居委会业委会区别
权力来源居住地居民（按属地）业主（按物权）居住地居民和业主在很大程度上有相关性，但两者并不必然重合：1是居民却没有产权，2是业主却不是居民，3是业主可以是非自然人，4是居民投票权按人计，业主投票权含有财产和人数双重属性。
职责范围辖区内的公共事务和公益事业（涵盖面广）房产的物业管理事项（集中明确）职责上双方存在重叠，在实际管理中，居委会往往很难干涉业委会关于物业管理的决定。
从上表可知，两者的权力来源(主要是选举资格)不完全重合，而职责范围方面：业委所管辖的物业问题是居委会的职责之一，居委和业委的职责在物业管理上发生了重叠。而在实践过程中，往往是业委相较居委对本小区的物业管理更有发言权，因为业委管理的基础更加具有合法性（基于物权，而居委则是较松散的规约）且业委掌握着维修基金等重要的物业管理资源使用权。在分清了二者的区别后，为了找出合理的共治模式，下面将讨论运行机制中的问题。
三关键：运行机制的完善
居委和业委在实际的组织运行中都存在着不足，前者是权责不对称，缺乏完成居民自治目标的资源和精力，后者是地位模糊，监管失位，缺乏明确的法律地位和监督机制。
居委被赋予的任务是处理“辖区内的公共事务和公益事业”，但与这样一个宽泛的目标所对应的却是活动资源的紧缺。居委当前仍然更多地扮演者政府的“腿”的角色，没有能力和精力去组织自我建设。在缺乏资源的情况下，城市中一些富裕或者中产者开始逐渐疏离居委会，因为这些人的生活，文化，娱乐需求可以通过市场来获得，居委无法吸引他们来参与社区共建。越是高档的商品住宅，其中的居民和居委的联系就越少。[《保守抑或激进——从居委会与业委会的关系看居委会的未来变革》黄娟2010]居委更多地成为了社区弱势群体所关注的地方，虽然这是居委组织的一大重要功能，但是缺少了社区中其他群体的参与，共建活动的开展就存在着不小的难度。
反观业委会，其参与选举的基础便是建立在一定的物质资源之上，而其成员也大多是有一定活动号召能力和经济能力的人。且业委会掌握着一大笔的维修基金，重大物业管理事项的费用均需通过它来实现。但与这所不对称的是业委会的法律地位和其监督机制。
首先，业委会缺乏独立的民事行为能力，因为它既不是独立的法人单位，也不具备经营管理和服务的营业资格。[《社区共治:合作主义视野下业主委员会的治理》孙荣范志雯2007]故而业委会维修基金的使用所需要的印鉴仍然是正、副业委主任的私印，在发生纠纷后，其中一位的辞职都将造成基金无法正常使用。其次，在作者的信访接待工作中，经常发生业主们在权益受到严重侵害后，来到街道要求改选业委会的事件。虽然《物业管理条例》中明确业主大会的主导地位，以及业主、居委、房管部门的监督权利，但是在实际运行中，监督责任没有明确，监督缺乏强制性措施以及业主维权意识淡薄等等原因导致了往往在重大利益冲突发生后，业主才想起罢免业委会。但到那时，重新召开业委会，筹备，改选，公示等工作旷日持久，不利于社区管理，且会遭到现任业委会成员的阻挠，引发新的矛盾。
当我们对比居委和业委运行机制中的不足时，发现二者存在着互补的能力，居委属于其他组织，可以独立承担民事责任，且有“维护居民的合法权益”的义务。而业委会可以帮助居委获取一定的物业管理资源以及与社区中的中、高层居民建立一定联系。下面将提出居委和业委二元共治模式的初步设想。
四对策：二元共治的互补
居委和业委的共治基础在于互补彼此运行中的不足，但同时又不能过分干预彼此被赋予的权利，因为如前文所述，二者选举的基础是不同的。针对本文所述的一些问题，笔者提出如下“居委—业委二元共治”的改进对策：
首先，居委要建立监督业委会的机制，成为业委会监督制度的重要补充和执行者。目前对业委会的监督主体有居委，街道业委办，房管部门和业主，但是在实际工作中，由于没有明确谁有监督的主要责任和职权，导致对业委会的监督几乎处于真空状态，尤其是公共收益部分的账目。业主往往是在与业委会矛盾激化时，才想到亡羊补牢，来向有关部门投诉举报。然而羊已亡，业主的利益很难得到补偿。而政府机关的监督一来很难长期一线了解情况，二来行政力量的频繁介入可能削弱业委会的自治功能。[《对业主自治与业委会监督机制的思考》喻磊罗艳2007]居委会同样作为自治组织，肩负有维护居民合法权益的职责，由它来进行对业委会的监督是十分合适的。居委应当被明确赋予定期查阅业委会的账目，会议纪要，了解业主诉求的权力，一旦发现业委会运行问题后，即可向主管部门反映。居委监督业委机制的关键在于明确责任，把居委从当前众多的监督主体中凸现出来，赋予适当的监督权力，让居委作为监督主要执行者，业主可首先通过居委反应情况，而行政部门则主要负责处理居委和业主的举报来实现监督执法。
其次，居委成立“旧社区”的业委来完善其物业管理。业委会是维护社区业主物业管理方面利益的组织，但由于业委会是新近的产物，故而它的设立条件较倾向于新的商品住宅。而在很多地方还存在着售后公房，租赁房，单位房等物业形式，这些社区很少有业委会和维修基金，而且其物业管理收费较低，社区物业支出还需要较大的财政补贴。但旧社区同样应当拥有业委会，因为缺乏组织的住户在和物业博弈时时常处于弱势地位且分散投入的资金往往很难“办大事”，[《博弈与协调：试论业主与业委会，物管处，开发商的关系》陈小鸣2004]同时这些旧社区常常面临被多个物业管理公司分割的情况，而这些公司良莠不齐，居民却没有为自己发出声音的组织。这些旧社区的业委会可以按居委为区划设立并下设于居委，由居委领导，其启动的维修资金可由政府投入加居民支付的方式来筹集。这样居委获得了一定的物业管理资源，在代表居民与物业对话时更加有底气，同时可将一个居委整片交由质优价廉的物业公司管理，这样既节省物业开支同时也有利于物业公司管理和盈利，是双赢的结局。
第三，业委会的法律地位问题亟待合理的解决路径。如前所述，业委会没有独立的民事行为能力，目前业委会动用维修资金等所使用的印章仍然是私章，对外签订物业合同等行为在法律上也存在缺陷。对于前面提到的“旧社区”的业委会，可以按照居委会的附属机构对外进行活动，而新社区的业委会亟待法律地位的确认。在这个法律空白期，可以经由新社区的业主大会投票决定是否加入居委，其加入居委的地位和“旧社区”业委会应当有所不同，它由于产权的独立性，应当获得更多地自由决定权，只是借此绕过法律空白期业委会的地位不明确问题。
居委和业委二元共治的根本理念是在于整合社区的各项资源，如果一个社区分割成若干个具有“贫富”差距的业委会，则很难保证物业资源得到了合理使用。居委与业委二元共治的意义便在于统筹使用，合理分配社区物业管理资源，完善彼此的运作机制，发挥两者的制度长处，更好地服务社区居民，建成充满活力的基层群众自治机制组织。（cs）
