撤村建居，就是将被国家征用了所有的农用地的农村转变为城镇，将村民自治转变为居民自治。随着城市化进程的加快推进，撤村建居将成为政府的一项重要工作。然而，撤村建居不仅仅只是农民到居民身份的改变，更涉及到财产权益的改变，涉及到社会保障、社会福利等各项政策的调整。可以说，撤村建居是项巨大的系统工程，决不只是强制取消农村户口那么简单。从目前各地开展的试点工作情况看，存在许多问题，需要各方面引起高度重视。笔者结合我市**开展的试点工作，对撤村建居应该注意的问题作一探讨。
事实上，撤村建居的难度不在于体制的调整，不在于自治方式的转变，难点主要在于以下方面：
一、村民意愿统一难。撤村建居情况错综复杂，撤村建居过程中的每项决议都是重大的村务活动，涉及每个村民的切身利益，必须坚持依法办事，必须坚持村民自愿原则。
换在十多年前，由农民转变为居民称为“跳龙门”，需要通过求学、服役或者支付一定的经济代价才能实现，然而时至今日，居民身份对农民，特别是被征用完土地的农民已没有什么吸引力，更别提主动要求改变身份的意愿。撤村建居更多的只是政府推进城市化的需要。
从**的试点情况看，多数农民对撤村建居抱着无所谓的态度，只不过看到撤村建居后可以分配到一笔财产，因此，大多数人的意愿还是积极的。对政府要推进这项工作，总体上持同意的态度，并要求尽快完成。但还是有少数村民试图借此机会获取更多的利益。他们往往以土地征用过程中利益受损为由，或提出要求解决各种历史遗留问题，或提出一些不切实际的要求，以此作为撤村建居的先决条件，导致撤村建居推进困难。
客观地说，符合撤村建居条件的村，往往集体土地被征用得早，土地征用补偿相对较低。拆迁安置的待遇也相对较低。同时，基层组织在村级管理中也的确存在这样那样的问题，存在着个别侵害村民利益的情况。因此，要正确认识村民的意愿，不能因部分村民提出要求而以为村民不愿撤村建居，而应该从中看到村民真正的利益诉求，看到其实质是对政府信用的失望和不满。当然，不能通过撤村建居解决所有历史遗留问题，更何况诸如征地拆迁补偿标准的改变是随着国家及地方经济水平的改变而改变的，本身就是合理的。
笔者认为，解决村民意愿问题，是推进撤村建居的前提，也是必要的法律程序，必须引起高度重视。而解决该难点，最有效的办法就是做好解释工作。具体应把握：
一是口径要统一。政府相关部门与基层工作人员必须统一认识，统一口径，对政策性问题不随意解释，更不能互相推诿、脱卸责任。
二要讲清利弊。要向村民讲透撤村建居的好处。**试点时专门列出农民、居民各种待遇对照表，使村民对撤村建居的利弊一目了然。同时要讲清不撤村建居的不利之处，特别是经济利益方面将会有更多无谓的支出；也要明确，对历史遗留问题，无论是否撤村建居，都不影响问题的处理。
三是注意方式方法。既要有必要的法律程序——村民会议决定，又要有多种形式小范围的通气交流回，坚决避免村级班子随意做决定，坚决避免矛盾范围扩大。特别是具体方案的确定，必须多层次分别听取绝大多数村民的意见。
四是注重政策的连续性。政策调整考虑要全面，涉及村民利益的必须慎重，切忌前后矛盾。如**拆迁补偿中生猪收购价的确定曾经有很大的随意性，村民就有很多议论。政策的连续性实质上体现了政府的公信力，随意调整政策就意味着政府公信力的缺失。
二、集体资产确定难。村民在撤村建居过程中最关心的是集体资产的分配，而分配的前提在于集体资产范围的确定。集体资产往往包括现金（含存款）、村留用土地、山林及林木、办公楼等建筑物、村办企业股权等。其中现金、林木、股权等投资容易确定价值，关键是村留用土地、山地、建筑物价值的确定会遇到许多法律问题。其核心是土地及地上建筑物的性质转变问题。
按照我国现行法律规定，农村集体土地、山林属于村集体所有，集体所有的土地限制流转；另一方面，多数村办公楼、仓库等建筑物是利用集体土地建设的，也属于限制流转物。因此，这些资产的量化必须经过国家征收的程序。而国家征收土地需要符合土地利用规划、城乡建设规划，纳入建设用地统筹管理。
针对上述问题，必须由政府统一协调，从切实保障村民利益的原则考虑，出台相对统一的政策。**试点方案对集体资产的处理主要体现一个政府收购的模式。对村留用土地，在土地征用时，已确定了每征收1亩土地，村集体以成本价购置2平方米商业用房的政策，因此村留用土地的性质已变更为国有商业用地，其价值确定就简便得多。然而其推广价值如何值得探讨；对集体山林由街道收购；对办公楼实行公开拍卖，再办理土地出让手续；对其它仓储类建筑物，由相关部门按城镇房屋拆迁政策收购。
从上述方案可以看出，政府已经考虑了村集体利益最大化。但其中必须解决几个程序性问题：一是集体流用地的处理应经过村民大会的同意，这应当在土地征收时已经明确，并经表决通过；二是土地性质变更程序。按照法律规定，基于集体土地是限制流转的，按照“房随地走”、“地随房走”的原则，其地上建筑物同样限制流转。因此，对集体土地及其地上建筑物，直接确定为国有划拨土地进行拍卖并办理出让手续是存在法律障碍的。建议，直接由有关部门按照拆迁政策予以征收为宜。因为对集体土地上建筑物的征收是可以参照城镇房屋拆迁政策来处理的。对于土地及建筑物的价值完全可以按照市场评估原则确定。政府征收以后，再将资产出让就顺理成章了。这样既有利于集体资产的合理确定，也避免了法律漏洞；三是山林。林木本身是可以被收购的，但山地的收购同其他集体土地是相似的，无非可能考虑集体土地性质不变，只是由村集体所有变更为乡镇集体所有，这在法律上没有明确的禁止性规定。因此，以“大集体”收购“小集体”的山地还是可行的，如果采取国家征收的形式，反而可能涉及到城乡规划调整的问题，实施的难度会更大。
三、集体资产分配难。所谓分配，就是将集体资产量化到每个可参与分配的人员。其中涉及到医疗保险、养老保险配套资金的预留；涉及到参与分配对象的确定，当然首先要解决兑现资金的来源。
在集体资产确定的问题中，我们已经认识到政府资金的保障已成为撤村建居的关键。从我市的情况看，符合撤村建居的村，其集体资产中需政府征收、收购部分少则几千万，多则数亿，地方财政拿出这笔资金有很大的压力，再加上撤村建居的过程中还需要其它政策配套，同样需要大量资金。从**试点的情况看，资金问题已成为工作推进的主要障碍。而实际上，试点村集体资产的总量在**已属于较少的。因此，资金如何分步到位，统筹使用，是制定方案的关键之一。本人认为，一是要尽快征收集体土地及其建筑物，并尽快出让；二是分期兑现。为保证村民利益，建议支付社保部分不通过村支付，而由政府分期拨付社保，村民利益不得受到影响；三是对商业用房可以直接拍卖兑现。
关于医疗保险、养老保险问题。目前，实行的是农村医疗保险、失地农民养老保险。总体上，撤村建居后应允许村民有一定的选择权，可以选择农医保，也可以选择城镇职工医保；养老保险则可考虑政策连续性，继续实行失地农民养老保险，但也不妨碍其参加城镇职工基本养老保险。但无论何种形式，在撤村建居的过程中应当留足保险配套资金。本人认为，**“农医保个人缴费部分按一定测算标准留足5年，5年内不足部分由政府承担。”“失地农民养老保险中每人4000元的村级配套资金，根据每人交存和领取情况，建立个人存款帐户，继续按原政策办理”的政策是合理可行的。
集体资产如何量化到人，如何确定可参与分配的人员一直是全国性问题，是撤村建居实施中的关键环节，也是最会引起群体上访，造成社会不稳定的一大因素。参与分配的人员如何确定的问题，其实质是哪些人具有享受集体资产的权利，享受的份额如何区别不同对象合理划分。主要涉及“农嫁居”人员，征地中被招工人员、婚嫁到外村的“农嫁农”人员，自行“农转非”的人员、户籍已迁入尚未入社的外来农户人员、挂靠户人员，以及考取大中专院校等人员的享受问题。在这些人员中，有的是人已离村但户口一直没有迁出，有的是婚嫁应迁出而不愿迁出，有的是为了子女读书或开店经商而户籍挂靠，上述人员是否享受社员同样待遇，是集体资产分配过程中争论最多、矛盾最大的问题。另外，现役军人、随军家属、正在服刑劳改的、已死亡的社员、16周岁以下和刚出生的人口等特殊人员的享受权利如何处理，也是集体资产量化中的疑难问题。作为集体资产的最后一次分配，且分配金额相对较大，每一个村民都是极其的关注。
笔者认为，这类问题在撤村建居中已是不容回避的问题。解决这个问题，要有一定的创新意识，有一定的合理性，这是内容的要求；要确保一定的形式，必须由村集体讨论决定。内容和形式的合法，即使有少数人反对，也不应成为阻碍撤村建居的借口。至于如何实现内容、形式的合法结合？笔者认为市中级法院依据《物权法》、最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》所制定的《关于审理农村征地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见（征求意见稿）》的一些原则完全可以参照。其中有关集体经济组织成员资格的确认标准，“农嫁女”、“农嫁渔”、“农嫁居”、收养子女、外出经商、务工人员、大中专学生、服现役的义务兵、初级士官、服刑、劳教人员、土地征用工等特殊主体是否可参与分配的区分标准等规定实际上可以解决长期困惑基层组织的难题。在正式施行前，同样可以作为撤村建居政策的参照。
四、相关政策确定难。之所以作为最后一个难点，确实是认为这是比较容易解决的难点，关键在于政府相关部门统一思想认识。我们必须认识到，近年来，国家对“三农”问题越来越重视，特别是十七届三中全会以后，对新农村建设的投入力度将越来越大，如果不撤村建居，村民们仍可以得到许多实惠，我们不能因撤村建居而取消村民应得的实惠。因此，应当坚持以人为本，真正让利于民，从解决村民的生活出路、社会保障等问题出发，制订优惠政策，为撤村建居营造良好的政策环境。
撤村建居涉及的政策问题很多，包括就业、社会保障、计划生育等等。城市居民与村民相比待遇有很大区别。如民政（主要是低保待遇）、社会保险、人身损害赔偿等方面，居民明显优于农民；而计划生育、以奖代保等政策，农民优于居民。在政策制定上，要实现村民利益最大化，原则上城市居民政策更优惠的，应享受居民政策；农村优惠的继续享受村民待遇；相近的，允许其自由选择。当然自由选择的政策只能是过渡性的。过渡期满，则不能选择。过渡期一般确定为5年。这是基于居民与村民政策衔接的合理性考虑。以经济适用房政策为例，居民要享受经济适用住房必须具有5年以上城镇居民户口，如没有5年过渡期，村民将无法享受住房福利。
撤村建居中村民最关心的政策还是住房问题。一是原住房的性质问题。建议对原来集体土地上的个人住宅全部变更为国有划拨性质。如果要转让，参照城镇划拨土地上房屋转让政策，补交土地出让金后可自由转让。这项工作可结合房屋拆迁同时进行，也可在转让时进行，当然也允许村民主动申请转为出让土地时进行变更；二是私人建房问题。撤村建居的村往往受到规划控制，私人建房基本没有审批（危房改建除外），许多符合宅基地审批条件的村民因此无法建房。对此，村民反映非常强烈。为解决这一问题，**专门制定了《撤村建居经济适用住房购置办法》，符合条件的（一般指符合建房条件）可以按规定购买经济适用住房，基本解决了村民在住房问题上的担心，值得借鉴。同时，在拆迁过程中，对符合私人建房条件的家庭，也应允许分户，享受拆迁安置待遇。
最后要解决撤村建居中的难点，归根结底要提高农民的素质，特别是强化农民的城市主体意识。如果村民片面要求索取，撤村建居即使在形式上取得了成功，在将来的城市管理中又会成为难点。
