推行农村“小微权力”清单式监督模式
提升农村集体“三资”监管质效
近年来，农村集体“三资”领域腐败问题多发频发，成为引发基层干群矛盾的重要因素，县纪委监委积极创新工作思路，全面打造以农村集体“三资”权力监督清单为主要切入点的村级“小微权力”约束和监督体系，进一步厘清“小微权力”的边界，规范农村“小微权力”运行机制，实现精准监督，切实将农村基层“小微权力”关进制度的笼子，打通全面从严治党“最后一公里”。
一、基本背景
基层干部的权力虽小，但使用频率高、受众广，并且这些小微权力直接接触基层群众，关系着民生利益，是基层人民群众最关注、最能感受的权力。近年来，随着农村集体经济的不断发展壮大，村干部手中掌握的权力越来越多。过去一段时间对村级资金、资产、资源的使用权、决策权没有得到制度上的根本约束，村干部腐败现象不断产生并有蔓延之势。针对以上情况，我县开展了积极探索，建立了“小微权力”监督清单制度，为村干部权力的规范提供了重要借鉴，让村干部行使权力不再“任性”，切实把“小微权力”晒在阳光下，从根本上防止基层小微腐败问题的发生。
二、主要做法
（一）厘清职权，织密“小微权力”笼子。通过随机走访调研，广泛听取群众对村干部在行使职权和为民服务过程中不作为、慢作为、乱作为，对待群众态度冷漠、服务不到位等损害群众利益的突出问题，听取亟需通过建章立制规范用权、加强制度约束的意见建议，收集和汇总了村级党组织和村干部权力事项，最终以“一事一清单”的方式详细制定清单，联合县委组织部、县农业农村局等部门单位出台了《关于全面推行农村小微权力清单制度的意见》，制订了《县农村小微权力清单》，汇总了小微权力清单11类42条，在此基础上，制定了《农村集体“三资”提级监督清单》，通过梳理、归纳和审核，共确定“三资”管理制度执行、“三资”监管职责履行、权力行使关键环节、管党治党责任落实等4类20条监督事项，着力编织村级“小微权力”的笼子，为基层党员干部行使权力划定“边界”，给基层干部群众带来了“为民、务实、清廉”的新风。
（二）制定流程，加强权力清单制度的操作指导。实际操作过程中，根据梳理明确的监督事项，为村干部履职用权设置了规定动作，明确了每个事项存在的风险点，编制了权力运行流程图。结合权力运行流程图，将权力事项的界定依据、界定范围、办理方式、办理主体、办理时间及办理纪律等以规章制度的形式予以明确，形成权力运行规范。通过公开栏、微信群等方式公开晒权，将权力清单内容及相关规章制度、权力的运行程序及运行结果公开，接受村民的监督，确保权力在阳光下运行。
（三）多元化监管，建立小微权力运行监管机制。建立规范运作流程，强化过程监管，完善配套制度机制，全面提升农村基层党风廉政建设水平，为提升农村“三资”监管水平提供有力保障。联合财政、审计、农业农村等部门单位定期开展监督检查，并与村级巡察工作有机结合，围绕重点监督内容，开展集中检查，督促整改落实。进一步明确乡镇（街道）纪（工）委、村级党组织、村纪检委员、村监事会的监督职责，建立“上级对下级、平级之间、下级对上级”的三级监督网络，强化内部监督；同时通过建立村级权力运行的廉政风险防控机制，确保小微权力行使的责任可保障、风险可控制。明确规定村级党组织书记为小微权力行使的第一责任人，且出台了“三资”管理责任追究办法，细化了责任追究行为和问责方式。同时加强与组织、公安、检察、法院、信访等部门和行政执法单位的沟通，及时掌握村级党组织书记违纪违法情况，及时掌握村级权力运行情况及风险，及早介入监督调查，建立权力运行的保障机制。这四个环节从制度的设计、制度的操作、制度的监管、制度的保障四个方面构建了由上而下的权力运行路径和由下而上的权力监督路径，实现了制度设计过程的科学化、制度操作的可行化、制度监管的多元化、制度保障的全方位化。
三、主要成效
（一）监督更加精准高效。在落实权力监督清单制度中，每一项权力都是公开透明的，各个权力主体的运行程序和运行结果都要向全社会进行公布，群众对各个环节都有了充足的知情权，打破了以往那种权力所具有的浓厚神秘色彩。进一步明确了县直部门、乡镇街道、村级党组织、村纪检委员的岗位职责，厘清了权力边界，确保权力运行有程序、程序有控制、控制有规范、规范有依据，真正把村级权力关进了笼子，提高了监督的实效性和精准度，该制度实施以来，群众参与监督村级事务积极性明显提高，满意度明显提升。
（二）权力更加规范有序。权力监督清单涵盖了群众关注的各种事项，大到集体资产资源交易，小到出具证明等事项，村干部需要遵守什么样的程序和步骤，办理的时限，权力监督清单制度中明确的很清楚；基层群众办事需要提供哪些材料、具体办理人员，权力监督清单运行流程图里标注的很明白，村民们的知情权和监督权切实得到了保障。县纪委向每个村发放了明白纸，公布了举报电话，设立意见箱，群众可对权力监督清单制度运行中“应公开而未公开、未按规定时限内办结和办理结果群众不满意”等问题进行反映和举报。权力监督清单制度的实施，权力的规范有序运行，向基层群众直接传递了一种强烈信号，党和国家越来越注重自身建设，不断强化自我管理与监督，切实把人民利益放在前，践行以人民为中心的理念，赢得了群众的理解和信任，融洽了基层干群关系，促进了清廉村居建设。
（三）作风更加务实优良。通过公开权力、责任清单及运行图，方便社会各界和广大群众监督，乡镇基层站所、县直部门单位工作作风、服务态度和办事效率得到有效提升，懒政怠政、为官不为、为政不廉现象得到有效制止。权力监督清单制度的实施，既给基层村民指明了办事方向和程序，又将基层干部的权力进行制度性规范，基层党员干部自我约束意识日渐加强，能够主动按照流程规范办事，过去优亲厚友、以权谋私等侵害群众利益情况明显减少，乡镇基层站所、县直相关单位职能部门办事效率明显提高，“门难进、脸难看、事难办”现象明显减少。
四、存在的不足
（一）有效管用的“常态化”基层监督机制还没有形成。在群众监督、乡镇纪委监督、纪检委员监督力量中，群众监督是最直接最有效的监督方式，但目前大多数群众主动参与村级监督的意识不强，存在监督不力现象;有的群众认认为监督村干部会给自己“惹麻烦”，有多一事不如少一事的畏惧思想，不愿意监督。同时，由于年龄和受教育程度等原因，也存在“不会”监督的问题。村纪检委员“不敢”监督。大多数村纪检委员年龄偏大，有的村纪检委员是村级党组织书记“指定”的，加上没有任何工作补贴，怕捅娄子、怕得罪人，缺乏履职的内生动力，导致工作积极性不高、监督作用发挥不明显。村“两委”干部“不愿”接受监督。部分村干部存在官本位思想，往往以“开会研究走程序会影响工作效率等为借口，宁愿采取一些非常规、不规范的方法研究问题，执行制度的“主动性”不强，千方百计逃避监督。
（二）监管责任履行不到位，制度压力尚未传导到最末梢。落实全面从严治党的责任和压力在村级传导不够，呈现出“上热、中温、下冷”逐级递减之势，个别乡镇存在着不愿抓、不会抓的问题。乡镇街道纪（工）委的监督职能发挥不够好，查办案件有畏难情绪，存在地缘熟、监督难的问题。有的乡镇街道没有把工作重点放在规范村级小微权力上，对于如何规范权力运行思考不深，对如何落实相关制度不够重视。有的干部甚至认为规范小微权力束缚了基层工作的灵活性，在处理农村问题和信访问题时，认为用非常规的方法有时候更能解决实际问题，所以不愿执行或暗中抵制规范小微权力运行的相关制度。同时，相关职能部门单位、乡镇街道对职责范围内的“三资”管理事项，尤其是一些民生政策落实、资金使用监管不力，工作中重视布置任务、下达指标，不重视监督落实措施，监管不到位、漏洞较多。比如在一些违纪案件里面，拨付相关资金的上级单位在将资金拨付到位后就不管不问了，对这些资金的准确发放和具体去向缺少必要的监管。
（三）部分农村村务公开不到位，推行权力清单制度的基础差。个别村村务、财务公开不到位、不及时、不全面、不具体，甚至有些村的村务公开工作流于形式，导致群众不理解，不信任。部分村集体“三资”管理不够规范，存在台账不完善、不全面，财务管理不规范等问题。有的村级组织在集体资金管理方面比较混乱，甚至有少数村干部还存在坐收坐支，收入不入账；有的村级组织或村干部对于大额资金的开支没有经过集体讨论研究，支出凭证手续不完整，不建明细账；对有的开支事项避重就轻，不公开或有选择地部分公开，比如征地补偿、拆迁补偿、账务收支等问题。还有就是，公开的不及时、不全面、不到位，基础工作方面存在的薄弱环节在一定程度上增加了权力监督清单制度在推行实施中的难度。
（四）村干部在思想认识上对权力监督清单制度的执行还有阻力。实行权力监督清单制度后，虽然给群众办事提供了很多方便，办事程序一目了然，但也给村干部办理具体事务增加了业务量，村干部未能适应新形势要求，执行权力清单制度的的主动性不强、未按权力监督清单制度要求的程序开展工作。
五、下步建议
（一）加强宣传引导，强化对村干部的教育培训。充分利用网络、电视等新闻媒体或微信等宣传方式不断扩大基层权力监督清单制度的宣传面，把权力监督清单制度作为必备内容，纳入村干部经常性教育培训计划。并公布具体操作流程，让群众随时随地可查看到村务工作权力事项和村务工作进展情况，真正落实群众对村务工作的知情权、参与权和监督权。
（二）创新工作机制，充分发挥村纪检委员作用。探索建立村纪检委员兼任村廉情监督员工作办法，为其颁发聘书，激发岗位任职的荣誉感和使命感，进一步明确职权，在履行好基本职责的前提下，县纪委赋予一定权限，对发现的相关问题和线索可直报县纪委，并保障待遇，在享受村干部误工补助的基础上，对提报问题和线索数量、质量进行考核，给予一定奖励。
（三）压实党委主体责任，督促强化村干部监督约束。乡镇党委要切实履行管党治党主体责任，及时督促村干部不折不扣落实权力监督清单制度要求，并将落实情况纳入乡镇党委政府年度综合考核，将落实权力监督清单制度党组织书记“第一责任人”责任，纳入年度村干部考核评议内容之一，在群众中进行考核评议，促使村干部自觉落实权力清单制度的各项要求。
