新形势下基层卫生监督面临的挑战和应对
近期我参加了由区卫健工作党委组织的《xxx区卫健系统党史学习教育暨领导干部专题培训班》。本次培训有党务知识、党史学习教育、党风廉政建设、医院管理等课程，具有很强的针对性和操作性。我尤其对市医疗事故鉴定办xxx主任主讲的医疗不良事件原因分析，以及xx主讲的舆情危机处理能力提升感到受益非浅。结合自己分管的工作，谈几点体会。
一、新形势下卫生监督面临的挑战
卫生监督执法是保障我国公共卫生安全及推动预防保健事业发展所不可或缺的力量。近年来，随着社会经济的不断发展及社会大众生活品质的不断提高，卫生监督执法实现了长足发展。但新形势下也面临着许多新的挑战，主要表现在：
一是监管对象数量迅速“膨胀”。在“放管服”改革不断推进，“告知承诺制”、“一业一证”、“一网通办一网统管”、“清单制管理”、“证照分离、照后减证”等简政放权的新举措不断创新，xxx区营商环境不断优化的同时，卫生监督监管对象数量逐年增加。目前xxx区有公共场所单位x家，居民饮用水x个小区（共xx个水箱），职业卫生注册机构x家，学校卫生x家等监管对象x家。特别是作为医疗大区，有三级甲等医院8家，有各级各类的医美x家，口腔门诊部诊所x家，有影响的社会办医机构如嘉会国院、仁爱、博爱医院等，合计x多家医疗卫生单位。
二是法律法规相对滞后。卫生相关的法律法规数量庞大，部分基础法规出台20多年仍未修订，对同一行为不同法律法规定性标准不同，部分法规的立法性缺陷导致在现场执法实际操作困难，还有不少随着社会发展催生的新业态带来新的监管问题，现有的法律法规和卫生标准无法为卫生监督员提供法律依据，比如月子会所、婴儿游泳馆、养生体验馆、迷你唱吧、个人影院、民宿等，卫生监督员在处置此类对象的举报投诉就很难进行定性，也无法监管，既提高了执法成本，又造成了监管隐患。
三是人民群众维权意识不断提高，申请政府信息公开、投诉举报、行政复议诉讼数量逐年上升，近年来一直处于高位。2020年，监督所处理各类举报投诉xx件，行政诉讼x起、行政复议x起。复议诉讼均为医疗纠纷类投诉引发，且目前群众维权方式已经有形成从申请信息公开到投诉举报再到复议诉讼的“既定”模式的趋势，在某些领域，如控烟、游泳场所、无证行医等，重复信访投诉案例也较多，这些往往易产生引发公众和媒体关注、检察建议书等后果。
二、卫生监督执法应对不足
xxx区卫生监督所作为基层卫生监督机构，监督执法是采用“以条为主、条块结合”的工作模式。工作内容包括传染病防治监督、公共场所监督、饮水卫生监督、医疗机构执业监督、医疗质量安全监督等20多个条线日常监督执法、投诉举报处置、各级各类专项行动及专项整治、重大活动保障任务以及宣传培训、科研课题等多方面，具体执法行为主要是行政许可、监督检查、行政处罚、监督检测等4项。在应对新形势带来的挑战方面，卫生监督这支队伍存在着不足。
一是“工作量大、忙于应付”，这是卫生监督员普遍的反映。除了现场执法检查工作量不断增加外，其他非现场执法工作，如现场检查后通过“上海卫生监督综合应用平台”完成数据上传、执法文书制作，管理相对人谈话，证件印制等，以及大量日常事务性非执法工作，包括对外业务培训的会务事项、上级下发的各种报表及数据统计、系统数据修改维护等也花费大量的时间和精力。通过调研发现，平均每个监督员现场执法工作与其他非现场工作的时间分配基本在1:1～1:2之间。
二是执法人手不足。目前xxx卫监所有在职职工x人，持证监督员x人，真正在一线执法持证监督员x人，要面对x家监管对象。根据法律规定，参与现场监督的卫生监督员必须至少2人，按照目前科室在岗人员情况，最多可同时派出2～3组人员开展现场检查工作，要同时完成日常覆盖检查、各种专项行动、重大保障任务已经相形见绌，加上当前日益增加的举报投诉处置工作，尤其是医疗纠纷类等复杂案件需要往返多次调查，加剧了现场检查人手不足的矛盾。
三是执法能力不强。现有持证监督员年龄偏大，知识储备更新不及时，且大多是医学和公共卫生专业背景，没有经过系统的法律知识培训，加上之前长期从事单一专业领域的监督执法，对其他专业条线法律法规、工作内容等不了解，日常业务培训基本是本专业条线的内容，卫生监督员普遍认为自身综合执法能力与当前的卫生行政执法工作的要求存在相当的差距，应对复杂现场执法情况的底气不足。
四是执法手段有限。在基层现场检查时，经常性会遇到当事人不配合的情况，尤其是在对无证行医、无证公共场所、办公场所禁烟等进行现场监督时，遇到相对人拒不配合的情况较多，甚至会发生暴力抗法的行为，当前可采取的执法手段非常有限。基层卫生监督员不仅面临人身伤害的风险，还面临着因未依法履职被追究法律责任的风险。卫生监督员作为代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，因渎职被追究刑事责任的案件数量呈上升趋势，刑事法律风险处于集中爆发阶段，医疗监督领域是“重灾区”，其他专业领域隐患初显。
三、对策与建议
（一）加强卫生监督队伍建设
一是充实卫生监督执法力量。加大基层卫生监督执法人员招录的力度，及时补充人员流失造成的缺口。厘清工作内容，探索通过外包服务完成部分非执法工作的方法，将执法力量充实到一线执法工作中。
二是提升卫生监督综合执法能力。通过制定年度全员业务培训计划及考核制度来落实人员培训工作，不断强化执法人员知识储备。打破专业壁垒，定期按比例进行监督员岗位轮转，所有持证监督员每年必须在执法岗位完成规定的执法时间，在工作实践中培养锻炼一支一专多能的复合型人才队伍。制定人员分层培养方案，抓好新进人员带教工作，重点加大对优秀青年人才的培养力度。充分发挥基层首席监督员的专业优势，建立一支内部的卫生监督专家队伍，在工作实践中发挥“传帮带”作用。
三是做实社区卫生监督协管基础网络工作，发挥协管员队伍前线哨的作用，有力补充卫生监督执法力量。加强社区卫生协管人员培训和业务指导，加强质控管理，提高管理实效，实现对13个社区卫生服务中心、近170余人的协管队伍全部信息化管理，形成基层有网，格中有人的协管工作新局面。
（二）推进智慧卫监信息化建设
一是建立辖区内的卫生监督信息平台系统。将现有的多个单独的管理系统功能整合，建成一个集行政许可、日常监督、行政处罚、举报投诉、基础档案和执法全过程记录等信息于一体的智慧卫监信息平台系统，减少目前多个系统重复录入的低效劳动，而且通过将各项工作数据打通，也可随时调阅基层卫生监督部门及人员的效能分析数据，及时调整工作安排。
二是推行移动执法终端及在线实时监测等新监管模式。互联网技术在卫生监督执法中的广泛应用为实现转变传统监管模式提供了有力的技术支持。执法人员借助移动执法终端，可以当场完成执法文书制作及数据上传，极大缩短了现场检查时间，减少了现场检查结束后数据导入、文书制作等的工作量，同时，借助“互联网+物联网”技术的应用，也可以在生活饮用水、游泳场馆、医疗废物、医疗技术临床应用等领域，用在线实时监测的新监管模式代替传统的人工监管模式，这将极大地提高数据的准确性，节约执法成本，提高执法效率。
三是依托大数据等新技术推动监管创新，推进“1+16”的信息化可视化监管平台建设，建成区卫生监督综合保障指挥中心和重点领域“互联网+监管”智能平台。将视频监控技术全面应用于卫生监督现场检查，通过4G无线图传技术，将执法现场图像实时传回远程执法指挥中心，实现远程监控、数据存储以及后台指挥调度等多种功能，尤其是提高了重大保障、应急处置的综合能力，使卫生监督执法工作更加适应新形势发展的需要。
（三）加强卫生法制保障
一是积极推进行政执法“三项制度”。首先是监督执法人员在监督检查、行政处罚过程中全程使用执法记录仪，做到依法监管，严防粗暴执法；其次是为促进公正文明执法，所有的行政处罚信息及时向社会公开，接受公众监督；最后是重大行政执法决定的案件在作出决定前先提交委法制部门进行法制审核，确保行政处罚重大执法决定程序合法、依据正确、定性准确、处罚适当。
二是探索建立专业法务律师团队制度。学习市卫监所和xx卫监所的经验，聘请专业律师团队，通过律师驻点服务的方式，参与重大或者疑难行政处罚案件、投诉举报、复议诉讼的讨论，审核信息公开答复、投诉举报答复和行政处罚案件，提供法律支持或者出具法律意见。定期进行监督员法律知识培训，弥补基层执法人员法律知识薄弱的短板，提高执法工作中的风险防范意识，提升基层执法队伍的综合执法水平。
