以政治监督助力基层治理的实践与思考
提升基层治理效能是完善国家治理体系的重点工程，为助力打造基层治理新格局，xx高新区巡察机构以巡察政治监督为支点，统筹街道与村（社区）两级主体，在基层政治巡察中查找制约基层治理水平提升的疑难杂症，通过集中研判、立行立改、综合施策，整改解决系统性普遍性痛难点问题，不断夯实基层治理的组织根基。
一、基层政治巡察概况
xx高新区下辖x个街道，对应设置x个工委，工委下设x个基层党组织，含行政村x个、社区x个、村级改制公司x个，登记在册人口x万，党员x万。2019年3月启动基层政治巡察，历时1年半完成全覆盖，共计发现面上问题x个、问题线索x个；目前，面上问题已办结x个，问题线索全部办结，共处置村（社区）干部x人次，其中给予党纪处分x人，对集体资产管理、村级经济发展等系统性问题下达3份纪检监察建议书。
综合基层政治巡察情况来看，工作特点可概括为“一个中心、两方协同、三项融合”。
第一，坚持以人民为中心。开展基层政治巡察始终把人民立场贯穿巡察准备、了解至整改全过程，对关乎民生的问题督促立即整改，对能立行立改的问题绝不拖延。
第二，坚持区工委和街工委两方协同发力。协同遴选人才库，区工委每轮巡察选派在街道任过纪工委书记的人员担任巡察组组长，街工委推荐民政、财务、党务、公共服务等业务领域骨干力量充实至基层政治巡察人才库；协同推进巡察了解，从被巡察村（社区）党组织所属街道抽调两人组成配合专班，直接参与巡察了解，发挥专班情况清、底数明优势；协同细化监督要点，在政治巡察“100查”基础上，区街研讨拟定《村（社区）巡察“三个聚焦”监督要点》，细化“三资”管理、基础设施、惠民资金、村级债务等方面的问题清单。
第三，工作推进注重“三项融合”。区管党组织巡察与村（社区）党组织巡察统筹融合，运用“巡街带村”工作方式，发挥以，上看下、以下看上的各自优势，既从村（社区）典型问题突破延伸查找全街体制漏洞，也从街道面上问题切入溯源基层病症；审计监督与巡察监督充分融合，发挥巡察办与审计局合署办公的体制优势，大力推行先审后巡、巡审同步、巡后再审等模式，如在巡察xx、xx等大型村级改制公司时，同步开展专项审计，查找出大量违规使用资金、违反中央八项规定精神等问题；集中整改和专项治理双向融合，利用2个月的集中整改期解决大部分问题，适时开展专项监督解决重难点问题，如就村（社区）“两委”换届、人防领域侵吞资金、村级改制公司财务报销等问题领域开展专项治理，专项治理情况同步报送巡回督办组审核认定。
二、巡察发现基层治理问题的集中表现及成因分析
经过对基层政治巡察发现的x多个问题分析研判，街道和村（社区）两个层级基层党组织问题集中呈现以下四方面：
（一）党的领导力量不强、议事规则不清。领导力量不强表现为：个别班子成员集中承担目标控制性任务和矛盾集中的业务，分工存在“忙闲不均、鞭打快牛”现象；某些班子成员对征地拆迁、还建房建设等相关民生焦点问题以及历史遗留重难点问题担当不够，干事创业劲头不足；50岁以上的街道领导班子成员占比约x%，年龄结构老化，某些村（社区）党支部更加突出，如xx街x%村（社区）党组织存在党员年龄老化、后备力量不足问题。各街道不同程度存在议事规则不清、民主集中制执行不严问题，有的未执行“三重一大”事项决策机制，有的未落实“一把手”末位发言制度。问题成因如下：领导干部跨部门跨领域联动的组织协调能力不强，遇到复杂问题时束手无策。不少领导干部长期“没挪窝”导致工作激情欠缺，部分新提拔起来的领导干部缺少锻炼，无法在基层独当一面。长期未建立规范的议事规则，导致程序意识缺失，在处理重大事务上集中有余而民主不足。
（二）党组织领导核心作用弱化。具体表现为：党组织生活制度落实不严、质量不高，“三会一课”、支部主题党日活动走过场，部分基层党组织组织生活会党员缺勤率超20%；部分村（社区）党组织换届选举不规范，如个别社区将非党员推荐为党委委员；少数村（社区）党组织被黑恶势力、家族势力把控，村支两委班子成员被控涉黑涉恶。问题成因如下：主体责任意识不足，对组织制度重视不够、执行不严，特别是村级改制公司侧重经济发展，长期忽视党的建设工作。基层党组织队伍不够扎实，当前基层干部缺乏基本的党务工作素养和工作技能，人手不够、身兼数职的现状更是导致工作效率低下，对待上级下达的党建任务多为应付了事，党组织政治引领与团结基层群众功能也难以发挥。
（三）纪检监察力度不足、廉政风险把控不严。监督力度不足问题表现为：某些街道纪工委书记专职不专责，承担监督责任以外的职责，工作落实中存在以监督责任代替主体责任的现象；基层党组织纪检监察人员力量薄弱，村级纪检监察网络的建设和管理亟需加强；对违反中央八项规定精神的行为缺乏敏感性和警惕性，违规发放津补贴、违规公款招待、违规购买烟酒、副食等问题时有发生，如仅违规发放津补贴问题的总额高达x万元。廉政风险问题集中体现在工程和财务管理两方面：工程项目结算、管理不规范，部分工程项目未经招投标、询价或竞争性谈判等程序即确定施工方开工，无竣工验收、无结算审计即付款，工程合同条款不完善即签订，巡察查明涉及工程问题的款项达x万元；财务管理混乱审核把关不严，如违规使用现金支付、大额开支手续不全或未经审批程序、白条入账、超额提取备用金等。问题成因如下：街道目前的角色定位局限于上级任务落实者、属地管理兜底者、群众矛盾化解者，工作主动性不够，导致许多工作没能形成部署、执行、监督闭环。街道业务科室对“下辖基层党组织制度执行监督不够，区级职能部门在业务领域给予街道指导力度不够、监督不严。街道纪检监察科室履行“监督的再监督”职责不够，对于实际工作中发生的问题大多以“头疼治头、脚疼治脚”的方式整改，未督促建立长效机制。
（四）村级改制公司发展滞后、模式僵化。一方面表现为运营不善：街道层面对村级改制公司经济发展谋划部署不够，如xx街10个村级改制公司近70万方物业资产至今没有办理“两证”，xxx街到2019年仍有8个村级改制公司靠吃老本运营；村级改制公司发展模式单一，绝大多数村级改制公司的收益基本来源于物业资产出租和物业管理，受疫情冲击村级改制公司收入大幅下滑。一方面表现为“三资”管理不当，大额资金管理风险大，部分村级改制公司将村级资金外借给非公企业投资，收回本金难，集体利益蒙受巨大损失，如xx街有2个村级改制公司分别外借1500万元和500万元给私营企业，逾期3年未能收回；多数村级发展用地和拆迁还建资金未能补贴到位，根据不完全统计，应安排村集体预留用地共x万平方米，未安排的有x万平方米，未到位率高达x%；部分村级改制公司廉价处置集体资源，村集体土地和水面对外承包年限过长，某些村集体资源发包期设置为70年，且收取的承包费极低。问题成因如下：从历史渊源看，过去30年高新区处于大拆大建、快拆快建时期，产生诸多历史遗留问题，各街道在日常工作中多以完成任务、抹平矛盾为目标，难以做到应急与基础并重、当前与长远并重、形式与思想并重，如绝大部分预留村集体发展用地未规划安排、土地补偿资金未拨付到位、土地补偿金投资渠道受限等造成村集体经济发展滞后的历史问题，一直未得到有效解决。从制度设计看，加快村集体经济发展的有关文件更新不及时（如《xx新技术开发区村集体留用安置用地（房）管理规定（试行）》《xx新技术开发区农村集体“三资”管理实施细则（试行）》《关于加快村级集体经济发展的指导意见》），当政策与发展相冲突时未积极调整，文件精神难以落实。从属性定位看，村级改制公司处于“四不像”的尴尬地位，既有投资运营、争取集体资产利益最大化的市场独立法人属性，也有进行自我管理、自我教育、自我服务的自治组织属性，还有协助街道处理政治任务、化解村民矛盾、承接社会事务的行政管理属性，此种多重身份既导致无法聚焦发展经济的主责主业，也导致在处理社会事务中名不正、言不顺身份尴尬的处境，更容易导致“三资”管理穿梭在公司和村委会（改制前） 两种身份之间，逃避责任、游离监管。从组织人事看，村级改制公司自身组织建设乏力，既缺乏懂得现代经济管理的人才，又缺乏经济发展的科技人才，个别领导班子创业观念淡化、挥霍集体资金、无视集体财产流失。
三、突破治理困境的可行路径探析
（一）持续增强政治意识，抓牢班子队伍建设。一要开好巡察专题民主生活会，促使领导干部从灵魂深处剖析，使他们深刻认识到政治建设的重要性，真正做到把理想信念、理论武装贯穿到日常工作全过程。二要选优配强带头人，对各街道领导班子的职能职责分工进行梳理，平衡街道副职分管业务的工作量，进一步厘清不同业务领域的职责边界，调整应专职专责分管的业务领域。三要加强街道干部轮岗交流，领导班子与其他街道进行交流任职，强化基层干部基本能力建设，加强政治理论培训，开展专业化培训，增强依法办事能力，提高新时代群众工作本领。
（二）始终坚持党建引领，发挥好基层党组织领导核心和战斗堡垒作用。一要拓宽基层党组织工作人员来源渠道，从机关企事业单位退休党员干部和退伍转业军人中选拔一批有群众经验、社会阅历丰富的人员，从大学毕业生中招录一批青年才俊，再从志愿者中选取一批基层自治力量。二要注重组织管理制度的完善，重视岗位设置、责任划分和编制安排，根据工作需要优化配置工作人员，重视岗位和工作人员能力的匹配。三要注重整改长效机制的建立，从考核制度、激励制度入手，完善基层党组织工作人员选育管用的全链条管理，构建好“进出有通道、履职有目标、考核有标准、待遇有保障、发展有空间、激励有机制”的选人用人机制。
（三）用好制度管人管事，完善监管责任闭环。一是督促街道班子首先端正思想，始终把政治纪律和政治规矩挺在前面，充分认识履行党风廉政建设责任的重要性。二是压实各方主体职能职责，发挥好街道牵头管总的作用，研究确定好年度重点任务清单和责任清单，理顺业务科室的分工安排和服务指导职责，建立业务科室对接服务基层工作机制。三是开展专项整治，对财务报销流程、附件资料、财务制度等进行全方位梳理，严格“三资”管理、处置程序，建立健全内控制度，做好工程项目财务监管。
（四）强化基层调研谋划，扎紧制度笼子。一是明确村级改制公司管理的统筹主体，主动作为开展深入细致地调查研究，对涉及基层的重大政策、重大项目充分听取基层干部群众意见，真正把情况摸清楚，把问题找准确，把症结分析透。二是加强对村级改制公司经济发展以及过渡期民生问题的综合研判，督促各街道重视辖区村集体经济的引导和扶持，尽早明确村集体发展用地区域，加快兑现协议留用安置土地，补齐未支付到位的土地补偿款。三是完善当前涉及村集体经济发展制度的立改废工作，参考借鉴其他地区发展集体经济的好经验、好做法，在特定村集体予以试点，逐步完善后用制度形式固定下来。
