城郊村农民增收的困境与思考
——以**县**街道**居委会为例
农业、农村、农民问题始终是关系到我国经济和社会发展全局的重大问题，从家庭联产承包经营到农民专业合作组织，从计划经济到市场经济，随着我国城市化进程加快，城市空间日益扩展，当城市化浪潮涌向城市周边的农村时，许多城市周边的村庄，凭借优越的区委优势，最先受到市场经济的洗礼，有的逐渐发展成为城市的蔬菜和畜禽基地，有的则兴办了许多小微企业和园区，这部分村庄的农业用地逐渐被征用，村民和村集体产业也陆续非农化，这些村庄逐渐演变成了我们今天所称的城郊村。城郊村是我国经济体制转轨时期农村城市化进程中出现的一种独特社会现象，也是城镇化中必然面临的问题和难题。城郊村作为一个特别的区域化发展单元，可以说浓缩了目前城乡发展中的许多得失，城郊村的发展科学与否直接关系到小康社会建设的全局。党的十六大第一次明确提出统筹城乡经济社会发展的方略，党的十七大进一步提出形成城乡经济社会发展一体化的新格局，党的十八大提出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，在解决“三农”问题上形成了清晰的发展思路。把城郊村的发展作为一个重点问题来抓，是解决三农问题的一个重要抓手和突破口。为此，今年5月，我校组成了一个课题调研小组，在领导的带领下，调研小组一行3人深入到**街道办事处、**农业示范园区、农林局、城建局等多家单位，采取以座谈会和实地调研走访相结合的调查方法，对我县城郊村农民发展的相关问题进行了全面细致的调研，特别有针对性和选择性地重点调研了**街道**居委会。
一、城郊村的内涵及其案例介绍
（一）城郊村的内涵。
城中村、城郊村是指那些农民与居民早已非农化，村庄已为城市建筑所包围，但村中居民实质上仍为农业户籍，保留农村生活习惯和农村管理方式的社区群落。按照所处地理位置、产业结构和收入来源，城市行政区域中的农村大体可以分为三类：第一类是位于城市主城区，虽然仍保留和实行农村集体所有制，但由于城市的发展已基本完全征用了农民原先的存活根源——土地，农民失去了土地，从生活来源与工作渠道上都已经与第一产业脱离关系，主要从事第二、三产业。由于这类城中村主要分布在城市中心区，城中村改造较早，已基本完成，现已看不到村落形态，成为居民小区或其他商业公用建筑，可以称其为成熟城中村或城市社区，目前，**县还没有此类小区；第二类是位于次中心城区或城郊结合部，有些村落尚有少量的农用地，村民亦工亦农，但交通便利，流动人口繁多，租房经济繁荣而“脏乱差”现象严重。该区的土地流向多为城市道路等公用设施、商贸市场、商品住宅等；村民极少数还从事农业生产，大多转向第二、三产业，村民在宅基地上建起私有房屋住宅楼，楼层不等，房屋租金是家庭收入的主要来源。这一类是真正意义上的城中村。村落外围是高楼大厦，村内高低不等的丑陋建筑林立，故称其为城中村，例如东北街、西南街、晁家村。第三类村庄，从地理位置上看，它们处于一个城市的郊区或边缘地带，这里的村庄发展还有待于城市化向城郊的进一步推进，该区的产业结构较单一，农民还有农用地，不少农户依赖土地为生，村落周围较少有高楼大厦，因此称为城郊村，例如**、**。
城郊村一般处于城市外围，游离于城市之外，是一种城市与农村互相结合的经济地理区域单元。既不同于单纯的城市区域，又不同于纯粹的农村区域，兼有城区风貌和乡村特点的一种经济地理空间。通常情况下村村相接或相离不远，城市外围的这些村落呈圆圈状将城市市区包围。城郊村位于城乡结合部或城市周边，村民尚有不少土地，务农为生，村落形态保持完整。部分村庄由于城市的工业园区、高新技术开发区在此安家落户，土地被征用，村民逐渐以务工为主，收入逐渐增加，生活环境改善，开始显现城中村特点，但大部分村庄仍然相对落后，离城市生活环境还有很大距离。城郊村尚存很多农用地，村民依赖土地为生。大多数的城郊村村民从事农业，生产蔬菜、瓜果、花卉等能够供应城市的土地作物，少量城郊村村民或进城打工、或自主创业、或在本村的企业务工。不同村庄发展不同，村办或个人企业或多或少。村内也有一部分面向外来人口的出租屋，但租房收入只占到村民年收入的很少比重。比起富裕的城中村，城郊村的经济实力相对较弱。由于离市区稍远，城郊村流动人口不多，村内只有少量房屋出租。租金也明显低于城中村的房屋租金。城郊村因为没有固定的租房人源，村内的租房经济并不火爆，村民的大部分精力也不会放在出租房屋和加盖、翻盖房屋上。一般来讲，村民建房是为了满足自己居住的需要，如有闲置房屋，再考虑出租，或者是整栋出租。村内建筑多为2-3层建筑，也有平房，总体布局为一家一院式，比城中村里的丑陋建筑看起来齐整一些。城郊村主要位于城郊或城郊结合部，离主城区较远，仍保持村落形态，村民为农业户口，村民以农业为主要收入来源，兼具其它二、三产业，属城市即将或未来发展的区域。
（二）介绍城郊村案例——**街道**居委会的基本情况。
在此次课题调研的**街道**居委会属于一个比较典型的城郊村，因而我们以其为例来调研城郊村农民增收问题。**居委会位于**城的西部，紧临职教园区和规划建设的高端旅游度假期，地处**高速路的西侧，建设中连接县城和园区的**大道穿境而过，交通区位优势和生态资源优势十分突出。居委会下辖9个小组，14个自然村，谷堆山（小桃园、沟对门）墨潭（胡家村、周差路、下墨潭）、撒马坪、花箐（凤沟）、下房子、上房子、虎头坡、大凹子、深龙潭；现有总人口1498人。其中60岁以上336人，劳动力951人，外出务工311人，党员52人，预备党员5人，领取低保人员91人；耕地面积1775亩，其中田282亩，大牲口757，牛485头，马272匹，生猪1127头，2011年农民人均纯收入5073.4元，有3家花卉企业入驻黑营盘。
调研走访中，我们看到城郊村的发展问题面临两种选择：一是由原来的农业生产及多种经营（依靠土地流转）优化调整产业结构，拼接区委优势，发展城郊商贸服务业，农村变城镇，农民变居民；二是从单一的农业产业经营（卖地拿土地钱）变成实地农民，农民变成个体经营者或打工者，**明显属于后者。
二、影响城郊村发展的主要因素
（一）土地资源不足，被征地村民抗风险能力差。
目前，全村人均耕地不到0.5亩。目前已有3家花卉企业进驻并投入生产，随着生产规模的扩大，土地资源有限，连片大规模生产没有空间。“租地难”现象明显，水、道路基础设施薄弱。农民基本是自我保障，其主要形式是土地保障，家庭保障。其养老方式也是土地养老，家庭养老。土地养老是最主要的保障手段。在土地本征用时，采取的是货币补偿机制，没有办理相应的养老保险，只有少数村民办理了农村低保，加上农民对土地补偿费用缺少合理的规划，没有把有限的资金用于再生产投资，而是用于消费（主要用于建房、供子女读书），这些有限的补偿款一旦用完，他们的生活将逐步陷入困境。有的村民手中还握有一定的补偿款，但由于生活没有基本的保障，没有稳定的经济来源，生活也会陷入困境。只是时间的问题。其中一部分将会成为无土地，无资金，无生活保障的“三无农民”。
（二）再就业难，农民无地后增收渠道较少。
被征地农民在向非农化就业进程中，除少数人能利用发展机遇自谋职业外，大多数存在着“高不成，低不就”的就业观障碍，加上文化素质和劳动技能普遍偏低，在就业岗位竞争中处于劣势，难以实现新的就业，特别是45岁以上的人就业就难上加难。这些农民只能在建筑工地，农业基地里从事体力活，随着城市化进程的加快，农民的心里落差会逐渐加大，加上他们有密切的血缘关系，不排除他们将成为群体事件的高危群体。
（三）文化差异，被征地农民难与城市文化融合。
由于文化水平低，劳动技能差，行为方式与城市环境格格不入，他们虽然长期生活在城市的边远，但却难融入城市生活，缺乏对城市生活的认同感和归属感。不少村民对城市管理的规章制度视而不见，自行其是，在社会交往中仍奉行着以血缘和地缘关系为纽带的交往方式，在生活习惯上，仍固守一些不文明，不卫生，不科学的陈规陋习。
（四）规划制约，农民增收产业难培育。
全村已列入职教园区建设规划。规划明确兰茂大道周围村民点拆迁集中安置、集中发展农庄经济、乡村旅游，基础设施全局考虑，村留地临街布局。因位居开发区东部边缘，而近几年县里的开发重点又是还在起步阶段，导致该村规划一直未能付诸实施，又不允许其他项目落地。规划控制是必要的，但多年不能实施，势必制约发展，影响村民的生产和生活。大部分村民对何时可以实施规划“心里无底”，有未经批准即建住宅的现象。
（五）意识滞后，小富即安思想普遍。
一是对自身的区位优势缺乏认识。村民对利用毗领中心城市及园区促进自身发展的意识不强。对地处空港新城和职教园区的交汇处，位于未来**大道入口等条件，村民普遍没有感到将会对自身发展有何影响，缺乏自觉借助意识。二是有小富即安的思想，创大业意识不强。不少村民已经商致富，但赚的钱大多存在银行，不敢作再投资，对承担风险准备不足，缺乏品牌意识，对风险与收益缺乏理性把握。三是安于现状，创新意识滞后。
（六）缺乏集体经济，可持续发展受阻。
该村经济来源少，主要用于修路、饮水、环境卫生、电线等基础设施维护开支，尽管达到收支相对平衡，但这是一种低水平的平衡，缺乏集体经济。另一方面，村干部与村民对发展壮大集体经济仍缺乏自觉性，大多热衷于自身经营，整合力量、共同致富的思路缺乏。
三、推进城郊村农民创业致富的建议
（一）抓牢区位优势，以实施统筹城乡发展规划为先导。
城郊村有紧临中心城市的区位优势，**又地处职教园区与文化产业园的交汇处，紧临工业园区，在微观上位于**高速与**大道接壤地段，区位条件良好。首先，要按照城乡统筹发展的思路，完善并实施区块的规划方案。考虑整个大区规划尚未实施及资金有限的实际，应坚持“统一规划、分步实施”的原则，对条件成熟的项目先行实施，尽量避免规划及实施滞后对发展的影响。其次，要抓好城郊村经济社会发展的总体规划。黑营盘已明确列为职教园区区规划范围，将成为未来城市的一部分。按照城市化遵循经济社会发展的规律，城郊村的城市化要注意做好经济社会发展的总体规划，科学安排三大产业关系，统筹考虑各项社会事业。如产业结构中，该村已有100多亩的果园，能否继续保留并发展“农家乐”田园观光旅游？社会事业中，村内能否建设老年活动中心？再次，要完成村民点修建详细规划，要考虑未来发展。用设计的理念规划村庄，包括道路、村庄、房屋的格局。但由于定位于村民安置用房，与以往不少“城中村”规划一样，“立地式”的住房，面积大，住房品质不高。应考虑村民将大多数成为未来市民的实际，广泛听取各方意见，适当采用城市套房格局，提升村民点修建品质。此外，还要重视“村留地”建设规划，“村留地”关系城郊村城市化后村民的生计，要从关注民生角度落实好“村留地”。
（二）切实把握机遇，以市场引导全民创业。
创业致富要以市场机遇为导向，新时期农民创业也要从“生存所迫”向“机会引领”转变。一是要引导现有的经营户抓好市场定位，着眼于做大做强，实施可持续创业。二是要引导村民把握空港城市的发展机遇，在城市发展过程中实施创业。三是尝试在“村留地”上建立集体经济项目。高效开发利用“村留地”是农村城市化过程中急需解决的问题，基于发展集体经济及广大经营户对发展空间不足的考虑，政府在征地和规划时，考虑给他们预留一定的土地，拓展村集体经济和被征地农民生存发展空间。为了使被征地农民生活、生产有一个长远稳定的保障。在征地规划中，可在规划确定的建设用地范围内，安排一定面积的经济建设用地，支持被征地的村集体组织和村民从事生产经营，鼓励建造商住楼。市场等，村民用补偿款入股，即可以增加村集体经济的收入，又可以提供一定的岗位安置失地农民，实现村民增收和集体经济增长的良性互动和发展。
（三）转变发展理念，加强技能培训。
以提高素质和技能为重点，加快劳动就业制度的改革创新，促进失地农民的就业。农民的市民化重要前提是农民就业的市场化、非农化和充分化，顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变和市民化进程的重要保证。农民创业致富迫切需要适宜、有效的培训辅导，首先是要帮助农民解放思想、创新理念。德鲁克指出社会观念创新是最具影响力的创新，只有理念创新，才能推动其他形式的创新，并进一步推动发展。是要引导和教育失地农民转变观念，确立没有技能、不提高技能就不可能稳定就业的新观念，确立自谋职业、竞争就业的新意识，破除“等、靠、要”思想，提高参加和接受教育培训的自觉性，积极主动地参与市场化就业。其次是要强化创业项目评估与选择。随着社会发展、技术进步，特别是买方市场的条件下，对创业者的知识与技能要求提高，适宜普通农民的创业项目有递减、微利的趋势。因此，对农民的创业培训，首要的是要围绕具体创业项目，评估其可行性与可操作性，剖析市场前景，进行科学决策。再次是要突出培训重点。政府对村民要分类管理区别帮助一是对有就业愿望和就业能力的青壮年，由政府相关部门免费组织培训，让他们掌握两门以上实用技术，并向园区和城区用人单位推荐；二是对有经济头脑和有创业愿望的，由政府部门提供相关创业培训，并在税收、办证费用方面按照下岗职工创业标准给予减免，并向他们提供一定数额的小额贷款。三是对年龄偏大，文化程度偏低的村民由政府出资购买一批公益性岗位进行安置。四是要加快经济发展，多渠道、多形式扩大就业需求，应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建设以县劳动力市场为中心，以乡镇服务站为网点的就业服务网络。建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。
（四）建立扶持发展增收的机制，加强政策指导。
城郊村地处城市与乡村的结合部，涉及城市化、新农村建设、新型工业化等诸多战略与政策的交叉。黑营盘村的许多工作受街道办事处与职教园区管委会的双重领导，建立统一协调的经济社会发展政策，形成政策合力与良性运行机制，有利于城郊村的健康稳定、可持续发展，从而也有利于农民的创业致富。城市化与工业化是一个地方发展的必由之路，村落社区化，村民市民化也是城郊发展的现实抉择。
（五）完善保障机制，促进失地农民基本生活社保化。
目前各地的征地补偿一般采取的是货币补偿，一次性发放补偿金。多数村民担心失去了土地又没有工作，生活得不到保障，对征地有抵触心理。因此，政府应该建立政府，土地增值效益，农民三方各出一部分的社保体系，以“低门槛进入、低标准享受”为原则，加快社会保障制度的改革创新，逐步实现城郊村民基本生活社保化。养老方式的社会化，对全无地村民纳入农村低保，启动农村合作医疗和农村养老保险体系。同时加大政策宣传力度，大力宣传城市对县域经济发展的重要意义。使村民自觉服从发展大局。
城郊失地转居的农民已经是城市新居民，应享受城市居民同等的养老保险、医疗保险和失业保险等社会保障待遇。但马上为他们建立完全与城市居民相同的社会保障制度，还有一定的难度。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。建立失地农民养老保险制度，应采取个人责任和社会互济相结合的办法。在制定基本目标时应考虑四个因素：一是保障水平要与现阶段的经济发展水平相适应，确保大多数失地农民的养老需求；二是保障机制应有利于激励经济的增长，特别是要鼓励他们劳动就业；三是必须考虑制度上的平衡性、稳定性和开放性，能够适应城市化加快推进的需要，并有利于与城镇社保体系相对接；四是要具有很强的可操作性，各种具体制度都应符合实际，相互协调，互相促进，尽可能便于管理和操作。现阶段失地农民的养老保险交费标准和享受标准，应以“低门槛进入、低标准享受”为原则，养老保险金的来源也应以个人为主，政府和集体支持为辅。村民个人应将劳力安置补偿费全额用于养老保险费，村集体土地补偿费和集体资产应首先用于村民的养老保险，政府也要从当期或延期的土地出让金净收益中按一定比例划入社保基金，或是财政补贴一部分。同时，还要积极鼓励失地农民参加大病统筹医疗保险等其它社会保险或商业保险，提高其保障水平。
（六）创新社会管理，逐步实现农民变居民。
政策扶持与发展三产相结合，实现集体经济股份化村民在失去土地依附后，虽然在身份上实现了村民向市民的转变，但多数村民的交际范围仍局限于地缘关系，血缘关系，娱乐仍以扑克麻将为主，要改变村民的观念一是加快迁村并点步伐，对紧邻城市又完全无地的村民，就近并入城市已有社区居委会，是突显村民社区化管理，二是通过以社区为平台，经常组织一些村名喜闻乐见、健康有益，形式多样的文体娱乐活动，寓教于乐，潜移默化的改变村民不合时宜的传统意识。促进村民与市民的文化交流，加快村民生活习惯、方式的改变。
（七）以改变集中建房模式为重点，加快土地制度的改革创新
农村土地征用制度的不规范，特别是依附于基本土地制度之上的农村宅基地制度，则是农民转变成为市民的制度障碍。促进失地农民居住方式的转变土地作为一种特殊的生产要素，虽然其自身不能在地区间流动，但其使用权的可流动性对依附于其上的生产要素的流动具有重要的影响。要完善货币化、市场化的征地安置制度，逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”的三位一体新模式，实行土地征用与劳动力安置、建立社会养老保险同步进行。一是要根据农村经济发展和农民收入的增长状况，逐步提高土地征用补偿费标准。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，以提高征地补偿标准。使农民得到的土地补偿费用能基本解决养老保险所需的费用，并通过以土地换社保的办法，将土地补偿费和劳动力安置费优先用于解决失地农民的养老保险，实现社会保障对土地保障的有效替代。二是要坚持市场化方向，实行统一征地，全面推行土地“片区综合价”。根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。三是要加快“城郊村”农民建房制度的配套改革。要以“城郊村”连片改造和建设村民公寓为契机，按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起来，打破行政村的界线，采取组团式集中连片与局部分散相结合的空间可持续发展模式，逐步将“城郊村”失地转居人员混杂安置在城市居民小区内，形成在地域上相对集中、新转居人员与老市民混居的具有规模效益的功能小区。彻底打破集中联建排屋、村民集中安置的旧模式。而且要强化经济利益杠杆的调节和引导作用，鼓励失地农民选择城市公寓，加快村民市民化。
综上所述，城郊型经济有自己的特殊性即：一是发展空间的区域性。城郊村是介于城市和农村之间的一个特殊地域，是特殊地域内形成的一种区域性经济，是城乡间地域、产业、劳动者等相融互补的产物；二是管理体制的二元性。城郊村虽然纳入城市规划、建设和管理轨道，在行政管理上仍属于农村建制；三是经济结构的非农性。城郊村随处的特殊地理位置，直接受到城市开发建设扩张和城市生产要素扩散的双重影响，城市扩张占地导致农业资源减少，推动大量的农村人口流向非农产业，城市扩散带来的人流、物流和信息流，又带动了农村二、三产业的发展；四是功能作用的多样性。城郊村既接受城市的辐射，又为城市服务，具有生态、生产、生活等多种功能，为城市营造一种用绿色笼罩城市，用产品保障供给，用环境改变心境这样一种城外天堂；五是发展演变的阶段性。城郊型经济是一种过渡型经济类型，是从农村向完全的城市演变的一个过渡阶段。
总之，城乡一体化是一国经济发展到一定阶段的必然要求，我国城乡一体化的提出是伴随着城乡关系的变化，特别是现阶段工业反哺农业、城市支持农村背景下提出来的，是针对当前城乡二元结构矛盾突出而提出来的，从各地推进城乡一体化的实践来看，统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化建设，是解决“三农”问题的根本之策，是保持经济社会全面协调可持续发展的客观要求，也成为各地经济社会发展的主要加速器。党的十六大以来，城乡统筹的发展思路彻底摒弃了传统的二元分隔，使“三农”工作呈现崭新面貌。党的十八大又与时俱进地提出“四化”同步，就是要使“三农”工作紧随时代，加快推动城乡一体化，逐步改变城乡二元经济结构的体制，实施工业反哺农业、城市支持农村的方针，实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，这样将从某种意义上进一步加快中国的城镇化进程，也因此将会出现更多的城郊村。因此，我们一定要充分发挥好城郊村的优势，找准城郊村农民增收的着力点，处理好城郊村农民的发展问题，有助于他们走出发展的困境，有更广阔的发展空间，从而促进城乡一体化的健康有序发展，早日实现全面建成小康社会。
