一、社会保险费征缴处罚现状
社会保险费（以下简称“社保费”）划转至税务部门征收后，**省实施“企事业单位采取人社医保核定、税务征收；自然人个人采取自行申报”的管理模式。现行征缴模式下，社保费征缴管理中主要存在缴费单位不登记、不参保、不申报、不如实申报、不缴费等违法行为，我省通过设置“登记关联率”“实缴率”和“缴费户率”等相关指标，纳入税费收入质量监控指标体系，对这些问题开展常态化监控。同时，在社保费征缴中，现行法律责任、欠费追缴、强制执行等保障性措施的执行还存在刚性不足的情况，主要表现在制度设计、制度落实、实施效果三方面。
（一）制度设计方面。实践中，未按规定申报社保费和欠缴社保费的情况较为突出，但相关的制度设计却不够完善。如，现行文件缺乏对经实地检查结果为查无下落，或者实际已停止生产经营、处于待破产清算状态的用人单位（即非正常用人单位）的具体规定，包括认定的条件、程序以及后续管理规范等。在日常管理中如果不将其与正常管户区分，会产生大量虚增欠费和滞纳金，对这些虚增欠费和滞纳金的无效追缴会占用大量征管资源，还会影响职工的后续就业参保等合法权益。再如，针对欠缴社保费的监管，现行未规定用人单位依法终止前欠费清缴的程序和相应的监管措施，在社保费经办机构和征收部门分设的情况下，易导致用人单位在未清缴欠费的情况下，办结注销登记并终止主体资格，使后续欠费追缴工作无法开展，既存在征管风险，也不利于维护缴费人的合法权益。另外，对长期欠费户缺乏可实施的行政处罚，既缺少关联社会信用等级、公告等相对柔性手段，不适用人社部《社会保险领域严重失信人名单管理暂行办法》，也缺乏类似税收中阻止出境、控票、黑名单等足够有效的强制性措施，多部门间如失信名单信息等共享共管机制也没有建立。
（二）制度落实方面。关于社保费法律责任的执行与适用并未完全“落地”。从税务部门来看，《征缴条例》规定了“劳动保障行政部门或者税务机关”有依法对单位缴费情况进行“检查、处罚”职权；在《社会保险法》中仅规定了“社会保险行政部门”有检查权，而对逾期未缴费的情形由“有关行政部门”加处罚款，条款中并未明确赋予税务部门处罚权力。由此，我省税务部门未开展社保费征缴方面的相关处罚。从人社部门来看，《征缴条例》实施以来，采取加收滞纳金的方式较为普遍，实施行政处罚的案例较少，调研发现**有依据《社会保险法》第八十四条对“未为职工办理社会保险登记”，依据《社会保险法》第八十四条、八十六条对“逾期未按照规定为职工办理社会保险登记并足额缴纳社保费”的违法行为进行处罚的情况，采取的是罚款的形式，但是相关案例数量总体较少。
（三）实施效果方面。社保费征缴实践中，主动运用法律责任、强制执行等保障性措施的情况较少。现阶段，社保费总体费率基本在缴费基数的30%以上，用人单位负担较重，承担缴纳社保费的能力尚且不足，再按照现行法律责任规定的罚款金额缴纳罚款的可能性较低。另有部分用人单位恶意不缴、少缴社保费的，或与职工之间存在矛盾纠纷，故意不为其缴纳社保费，即使在有关行政部门作出追缴费款和罚款的决定后，用人单位出于报复职工的心理，仅缴纳罚款，不补缴社保费，未达到纠正违法行为的效果。另外，强制执行的效果不明显，《社会保险法》第六十三条赋予了社保费征收机构查询存款账户、通知金融机构划拨社保费，申请人民法院扣押、查封、拍卖的强制执行权。与欠税追缴相比，当用人单位存在欠费不缴、少缴等情况时，税务部门缺乏强制执行权限，只能申请法院强制执行，而当法院不予受理时，税务部门无计可施。
二、现行社保费征缴法律责任存在的问题
现行社保费法律法规中，法律责任作为重要的组成内容，在一定程度上发挥了规范社保费征缴、惩戒违法行为的积极作用，但在执行中发现还不够完善，在制度设计方面仍存在一些问题和不足。
（一）整体系统性不足。《社会保险法》法律责任部分共11条，对用人单位未按照规定登记，未按时足额缴纳，骗取社会保险待遇，隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营；社会保险服务机构骗取社会保险基金支出；社会保险经办机构，征收机构，国家工作人员在社保费征缴中的违法行为进行了规定。《征缴条例》中罚则部分共6条，对缴费单位未按照规定登记、申报缴纳，加收滞纳金，强制执行，登记、征收部门的违法责任和挪用社保费的法律责任进行了规定。这些规定没有严格对照社保费征缴的具体环节进行明确，对社保费征缴中违法行为的种类、内涵、构成要件的界定不够清晰，对违法行为的处罚对象、范围、种类、标准和幅度的规定不够具体，整体较为零散，不够全面系统。另外，对滞纳金、权利救济的规定不属于法律责任内容，不应纳入罚则部分。
（二）实施处罚的主体不够明确。由于实施社保费登记、征收、申报、检查等环节的主体责任划分不够清晰，《征缴条例》罚则中第二十四条对延迟缴纳费款的处罚主体为劳动保障行政部门或者税务机关，不够明确。根据《社会保险法》第七条“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”的规定，县级税务机关的派出机构（税务分局、税务所）不是社保费征缴的适格主体，也就不是实施处罚的适格主体。这与税收征管法赋予各级税务局、税务分局、税务所执法主体地位不匹配，不利于推进税费协同管理。
（三）罚款金额设置不够科学。《征缴条例》第二十三条规定“缴费单位未按照规定办理社会保险登记、变更登记或者注销登记，或者未按照规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由劳动保障行政部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处1000元以上5000元以下的罚款；情节特别严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处5000元以上10000元以下的罚款。”该条未规定情节轻微和一般的处罚标准，直接对情节严重的规定了1000元以上5000元以下的罚款，起点较高；第二十四条规定“迟延缴纳的，由劳动保障行政部门或者税务机关依照第十三条的规定决定加收滞纳金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上20000元以下的罚款”，这里的罚款金额是“5000元以上20000元以下”，金额较高。《社会保险法》第八十四条规定“用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款。”考虑到除恶意欠缴社保费的除外，欠缴社保费的用人单位补缴社保费的能力是欠缺的，缴纳罚款的可能性较小，对于这些较高的处罚金额基本难以执行。
（四）处罚对象设置不够合理。行政处罚的对象是实施了违反行政法律规范的违法行为人，即行政违法相应制裁的相对人。而《征缴条例》罚则中没有对用人单位直接规定处罚，而是规定了对用人单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行罚款，实践中对于这两类人员的判断存在困难，可操作性差，难以实现实施处罚的目的。
（五）处罚范围有限。《征缴条例》中的罚则主要针对用人单位未依法进行社保费登记、不缴纳社保费或不按时缴纳社保费的违法行为进行了规定，对于用人单位不申报或者申报不实等违法行为，没有设置相应罚则。同时，《征缴条例》中设置的处罚种类有罚款、没收违法所得，没有设置“警告”、“通报批评”等便于执行的申诫罚。
三、“统模式”下对社保费征缴法律责任设置的新要求
“统模式”下，社保费征缴管理由现行的“企事业单位采取人社医保核定、税务征收；自然人个人采取自行申报”模式转变为“用人单位和个人自行向税务部门申报缴纳”的模式，与税收征管模式逐渐趋同，但又有其自身的特点。新的社保费征缴模式对税务部门提出了新要求，主要体现在权责相当、风险可控、区别于税收三方面。
（一）权责要相当。权责相当既是开展社保费征缴的需要，也是设定法律责任的前提。法律责任应当按照社保费的征缴职责来设置，只有明确了社保费登记、申报缴费、核定应征、费款征收、缴费检查、缴费处罚、缴费争议处理等环节的部门职责，才能设置与之相适应的行之有效的法律责任。以社保费申报为例，首先需要明确社保费款所属期和征期的定义，继而明确缴费人的申报义务，才能对应规定不履行申报义务受到的行政处罚。“统模式”下，税务部门的职责相应增加，也需要建立与职责相对应的法律责任。如，“统模式”下赋予税务机关社保费的检查权，应当明晰税务系统内部稽查部门和征管部门如何划分社保费检查权，执法人员应依据什么程序进行执法检查，也应当对应设置相关法律责任。
（二）风险要可控。随着税务部门职责的增加，相应承担的风险也在加大，为了有效防范风险，要严格依法履行职权，也要设置明确的、操作性强的法律责任。在法律责任的设置上，既要有不履行职责承担的法律责任，又要建立相应的免责条款或者容错机制。如，用人单位欠缴社保费的情况下，单位职工高度寄希望于税务部门的征缴，大多向税务部门投诉举报，甚至重复投诉、群体投诉、多头举报，也单方面认为投诉举报后用人单位未补缴社保费的结果是税务部门征缴不力造成的，税务部门追缴欠费的压力增大。又如，因税务部门承担征收企业所得税、个人所得税的职责，掌握着缴费人的工资总额，“统模式”下在用人单位自行申报后，如果税务部门没有与掌握的工资总额进行比对分析，则可能存在未履职尽责的风险。因此，在设置税务部门和税务干部法律责任时要充分体现过罚相当的原则。
（三）区别于税收。社保费与税收性质不同，缴费人进行缴费与其享有的待遇之间存在直接对应性。即社保费征缴虽然是征收机构和用人单位的直接交互，但实际影响着后续缴费个人的缴费记录及其待遇问题。由此，缴费人对自身社保费缴纳的关注度极高，缴费意愿较强，会密切监督社保费缴纳情况，形成强有力的社会监督效应。同时，社保费与税收相比，服务对象更多更广，征管程序更复杂，涉及环节、牵扯部门更多。因此，对社保费法律责任的设置可以参照但不能照抄照搬税收征管法，尤其要审慎开展对自然人的处罚，总体要体现弹性、柔性和宽松度。
四、“统模式”社保费征缴法律责任的修改建议
“统模式”下，为使社保费征管权责与法律责任相契合，更好地体现税务征管效率同时兼顾民生保障，以解决现行社保费征管实践中遇到的问题为出发点，结合未来改革的趋势和方向，借鉴实践中的成熟做法，对构建一套完整、系统的社会保险费征缴法律责任制度提出以下建议。
（一）明确相关部门法定职责
1.明确征缴中的法定职权。社保费征缴“统模式”下，在社保费征收管理中涉及社会保险经办机构、征收机构、社会保险行政部门等部门和单位。按照权责法定的要求，在“统模式”下，相关部门的职权应当以法定方式清晰的确定下来。建议在《社会保险法》和《征缴条例》修订时，在总则中明确划分各部门单位的职权范围，如：社会保险登记、社会保险基金管理、社会保险政策咨询等事项应由社会保险经办机构负责；社会保险由缴费人自主申报；征收机构负责对未申报、申报不实、核定应缴费额、欠缴社保费等行为进行检查、处罚和强制执行；社会保险政策管理、对社保基金实施监督等职权由社会保险行政部门负责；财政、审计等其他相关部门和单位应当支持、协助社会保险经办机构、征收机构和社会保险行政部门依法执行职务。
2.明确行政处罚的实施主体。根据《行政处罚法》第十七条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”的规定，社会保险经办机构、征收机构和社会保险行政部门的法定职权确定后，需根据其单位性质和法定职权范围才能确定其是否具有实施行政处罚的主体地位。建议在《社会保险法》和《征缴条例》修订时，一是明确社保费征缴中，税务机关的执法主体地位参照税收征管法的相关规定执行，即各级税务局、税务分局、税务所和省以下的稽查局均为社保费的征缴主体，具体职权的划分可授权国家税务总局另行制定或参照现行税收征管的相关规定执行。二是为提升管理和征缴质效，社会保险行政部门、税务机关可依照《行政处罚法》的相关规定，书面委托符合条件的组织对社保费违法行为实施行政处罚。
3.明确行政处罚环节。明确社保费征缴中涉及的部门和单位的法定职权和实施行政处罚的主体后，可根据“统模式”后社保费法定义务可能存在的环节设置行政处罚。通过调研和对税收、海关等部门法律责任条款的分析，社保费行政相对人一般在登记、申报、缴纳和使用社保基金等环节负有法定义务，因此建议在以下几个环节进行设置行政处罚。一是登记环节，由社会保险行政部门对不办理登记、逾期办理登记等行为进行行政处罚；二是申报环节，由税务机关对未申报、逾期申报等行为进行处罚；三是征收环节，由税务机关对未履行代扣代缴义务、虚假申报、欠缴社保费、采用转移或隐匿财产以及以暴力方式拒缴社保费等行为进行处罚；四是检查环节，由税务机关对缴费单位拒绝检查、银行或金融机构等其他部门拒绝配合检查等行为进行处罚。五是监督环节，由社会保险行政部门对骗取社会保险待遇、骗取社会保险基金的等违法行为进行处罚。
（二）明确行政处罚要素
1.扩大行政处罚种类。现行《社会保险法》《征缴条例》规定了罚款、吊销执业资格、没收违法所得三种行政处罚。“统模式”下，社保费由用人单位自主申报，并对其申报的真实性、合法性、完整性负责，充分体现了还权还责于缴费人的理念。在这种情形下，建议将《行政处罚法》第九条规定的“警告”“通报批评”“限制从业”等行政处罚方式引入社保费法律责任之中。如，用人单位有《社会保险法》和本条例规定的违法行为的，社会保险行政部门、税务机关等部门可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以警告、通报批评或者限制从业。一方面减轻用人单位的负担，另一方面也对直接负责的主管人员和其他直接责任人员起到教育作用；再如，部分行政事业单位由于其他原因导致产生社保费违法行为，对其直接责任人给予“通报批评”的行政处罚，其效果较“罚款”而言更具有教育和惩戒功能。
2.合理确定行政处罚额度。由于社保费的性质与税收不尽相同，虽然在设置处罚环节、处罚种类时可以参照税收征管法对税收违法行为处罚的相关规定，但基于减轻企业负担和维护社保基金安全的需求，建议一是应当减轻登记、申报、征收环节社保费违法行为的处罚额度。如，对于用人单位未足额缴纳社保费的，由税务机关责令限期缴纳或补足，逾期仍不缴纳的由税务机关处欠缴数额百分之三十（或者百分之二十）以上三倍以下罚款。二是将未办理登记等违法行为的处罚金额与应缴社保费数额脱离。“统模式”下，社会保险经办机构不再对用人单位的社保费额进行核定，用人单位存在未办理社保登记违法行为的，对其处罚的金额设置应与应缴社保费数额脱离，即“用人单位未按照规定办理社会保险登记、变更登记或者注销登记的，由社会保险行政部门责令限期改正，可以处一千元以下的罚款；情节严重的，处一千元以上三千元以下的罚款”。
3.合理确定处罚对象。《社会保险法》《征缴条例》对部分社保费违法行为采取了既处罚用人单位又处罚直接负责的主管人员和其他直接责任人员的“双罚制”，调研发现这种“双罚制”的模式既不利于责任划分，又不利于基层操作，因此建议废除对直接负责的主管人员和其他责任人员的处罚。但从海关等其他部门的行政立法和刑法的立法趋势来看，“双罚制”是主流的法律责任承担模式，有其存在的意义和价值。在《社会保险法》《征缴条例》的修订中，建议在“审慎”的原则下继续沿用“双罚制”。即对直接负责的主管人员的决策对违法行为具有决定性作用的，如在对不按照法定的缴费基数申报社保费、采用转移隐匿财产等手段不缴社保费等违法行为进行处理时，可适当采用“双罚制”，并赋予社会保险行政部门、税务机关一定的自由裁量权。
（三）明确法律责任承担方式
1.拓宽法律责任承担方式。《社会保险法》《征缴条例》中对用人单位的社会保险费违法行为法律责任的承担方式均为行政处罚，但对违法行为给予行政处罚后并不一定能够起到预期的效果。因此，建议从三个方面拓宽法律责任的承担方式。一是在修订《征缴条例》时，从行政法规的层面规定将社保费违法行为纳入社会信用体系；二是探索非强制性执法方式，有效运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段提高遵从度，及时纠正违法行为；三是从税费并重、税费协同的理念出发，可借鉴税收征管中非正常户管理、限制出境、清缴欠费前不得注销社保登记等管理措施，促使有关单位和个人及时纠正违法行为。
2.合理界定行政机关内部责任范围。《社会保险法》第八十九条至第九十四条规定了社会保险费经办机构、征收机构、社会保险费行政部门及其工作人员的内部责任追究。“统模式”下，各部门和单位的职权进行了重新划分，上述规定并不能适应改革后的内部责任追究。因此，建议从三个方面对内部责任追究进行重新规定。一是在法定职权明确的前提下，合理划分部门和单位间的内部责任，即按照各部门和单位的法定职权，明确某一情形下需追究哪个部门或者单位的责任。二是明确需追究内部责任的具体情形，即将需要追责的情形具体化，尽可能的将“未履行法定职责、其他违反规定的行为”等抽象化的规定删除。三是明确除有关部门和单位及其工作人员因故意或者重大过失造成社保费损失的，不追究责任；同时明确有关部门和单位及其工作人员及时纠正违法行为、积极挽回社保费损失的，减轻或免除相关责任。
3.设置容错免责条款。社保费“统模式”征管改革是社保费领域一项重大的制度变更，涉及到《社会保险法》《征缴条例》等法律法规的修订，涉及到人力资源和社会保障、医疗保障、税务机关等多部门之间的职责划转，涉及到用人单位由有关机关核定应缴费额到自主申报应缴费额的申报模式变化，属于涉及国计民生的一项重大改革举措。在改革中，难免会出现先行先试出现的失误错误等情形，在此种情形下追究行政机关及其工作人员的责任不符合优化营商环境、鼓励改革创新的导向。因此，建议借鉴《**省优化营商环境条例》第六十四条的规定，在《征缴条例》修订中设置容错免责条款，即：各级人民政府和有关部门及其工作人员在社会保险费征缴工作中，因缺乏经验、先行先试出现错误，但是符合下列条件的，按照有关规定从轻、减轻或者免予追责：（一）符合国家确定的改革方向的；（二）未违反法律、法规禁止性规定的；（三）决策程序符合法律、法规规定的；（四）勤勉尽责、未牟取私利的；（五）主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生的。(hx)
