一、大规模增值税留抵退税政策出台背景及实施情况
3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中指出，2022年要实施新的组合式税费支持政策。一方面，延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度，扩大适用范围。另一方面，综合考虑为企业提供现金流支持、促进消费投资、大力改进增值税留抵退税制度，今年对留抵税额实行大规模退税。全年预计退税减税2.5万亿元，其中留抵退税额约1.5万亿元，退税资金全部直达企业。3月21日，国务院召开常务会议，确定实施大规模增值税留抵退税政策安排。4月1日，大规模增值税留抵退税政策在全国范围内开始实施。5月31日，国务院发布扎实稳住经济的一揽子政策措施，进一步加大增值税留抵退税政策力度，预计新增留抵退税1420亿元。全年预计退税1.64万亿元。
具体到xx省，预测数据显示，2022年全年预计新增留抵退税xx亿元。加上老政策持续实施的xx亿元退税，全年预计为各类市场主体退税xx亿元。增值税留抵退税成为2022年组合式税费支持政策的“重中之重”，落实增值税留抵退税政策成为全国税务机关的一项重大政治任务。
政策出台后，全省各级税务机关切实扛牢政治责任，提升政治站位，全力以赴推进政策在xx落地生根。数据显示，2022年4月至7月，全省各级税务机关累计为xx万余户纳税人办理退税xx亿元，全年退税任务“大头”顺利在xx落地。随着大笔退税资金第一时间直达市场主体，留抵退税政策在保民生、解难题、促发展上的效应初步显现。
二、实施大规模增值税留抵退税政策存在的风险
政策实践表明，实施大规模增值税留抵退税政策存在较大的税收风险。根据风险产生的源头，可以划分为源自纳税人的风险和源自税务机关的风险。
（一）源自纳税人的风险
源自纳税人的风险是落实留抵退税政策中的主要风险，例如纳税人通过不合规的税务处理导致进项异常、销项异常，部分纳税人自身存在风险事项以及异常退税行为等。
1.进项异常风险。进项是直接影响留抵税额的一大因素，部分纳税人在进项上采取不合规的税务处理增加进项，进而增加留抵税额。一是提高快速消费品、敏感商品发票占比。纳税人通过调高进项税额中烟、酒、化妆品等快速消费品的发票占比或煤炭、钢铁、成品油等敏感商品的发票占比。二是利用上游技术服务类企业加计抵减政策虚增进项。纳税人利用上游技术服务类企业加计抵减政策，取得虚开的信息服务费发票，虚增进项税额。三是从无车承运平台类企业取得虚开发票虚增进项。四是突击认证抵扣滞留票。纳税人通过重新申报抵扣长期未用的滞留增值税专用发票、进口增值税缴款书等，虚增进项税额。五是进项税额不按规定转出。纳税人购进用于简易计税方法计税项目、免征增值税项目、集体福利或者个人消费的购进货物、劳务、服务、无形资产和不动产的进项税额，不按照规定做进项税额转出处理。
2.销项异常风险。销项是直接影响留抵税额的另一大因素，部分纳税人采取不合规的税务处理减少销项，进而增加留抵税额。一是红字冲减销售收入。纳税人通过开具红字发票冲减销售收入，少计销项税额。二是填写未开票收入负数冲减销售收入。纳税人通过《增值税及附加税费申报表附列资料一（本期销售情况明细表）》“未开具发票”栏次填写不合理的负数，冲减销售收入，少计销项税额。三是资产规模与增值税申报收入不匹配。部分纳税人固定资产规模与增值税申报销售收入明显不匹配，存在固定资产规模大但实现销售规模小的问题。四是产能与增值税申报收入不匹配。纳税人产能与增值税申报收入明显不匹配，耗能远高于行业同期水平，但增值税申报销售额较小。五是增值税申报收入与其他收入有明显差异。纳税人增值税申报收入与财务报表填报收入、企业所得税申报收入存在明显差异。
3.特殊纳税人风险事项。部分纳税人因本身存在风险事项，产生留抵退税风险。一是外贸企业重复享受出口退税和留抵退税。部分在2020年以前成立且有大额期末留抵税额的外贸企业，通过新增勾选抵扣的2020年以前的增值税专用发票重复退还留抵税额。二是房地产开发企业、建筑企业未及时确认销售收入。房地产开发、建筑企业等项目周期较长的企业，不按规定的纳税义务发生时间确认销售收入，导致资产总额较大但销售额较小，划型为小型或微型企业。三是批发零售企业长期留抵税额较大。批发零售企业长期留抵税额较大，部分纳税人可能在退税前突击申报抵扣滞留扣税凭证（增值税专用发票、海关进口缴款书等）。四是非化工企业大量取得敏感类化工商品。部分非化工企业短期内大量购进敏感类化工产品（如轻质化煤焦油、粗液体蜡等）且上游税负极低，通过上游化工企业经销代理人操纵票货分离、虚开发票，下游非化工企业申报抵扣骗取留抵退税。
4.退税行为异常。部分纳税人存在异常退税行为，也可能产生留抵退税风险。一是纳税人可能对同一属期留抵税额重复申请退税。二是纳税人可能通过恶意筹划调整进项构成比例取得留抵退税。三是纳税人可能在退税前变更法定代表人、投资人，通过“买壳”方式套取留抵退税资格。四是纳税人可能通过更正2019年3月增值税申报表，虚增增量留抵退税额骗取留抵退税。
（二）源自税务机关的风险
源自税务机关的风险是落实留抵退税政策中的次要风险，主要包括企业划型不准、审核流程弱化、干部廉政风险、政策执行偏差等。
1.企业划型不准。2022年大规模增值税留抵退税政策明确定位优先支持小微企业。根据政策规定，所有符合条件的小微企业存量留抵税额一次性予以退还，并在退税进度上优先安排。微型企业自4月开始退还，小型企业自5月开始退还，6月底前一次性全部退还到位。对增量留抵税额，放宽小微企业增量留抵退税条件，将退税比例由60%提高到100%，将退税周期由6个月缩短为按月，自4月1日起全额退还增量留抵税额。小微企业在退税时间、退税条件、退税流程上，相比大中型企业更具优先级。因而在政策实施的过程中，需要对企业进行大、中、小、微型划分。如果企业划型不准，就可能产生风险。现实中，对于部分企业的划型结果，可以人为进行调整。一旦税务部门人员违规调整企业划型或错误调整企业划型（主要指将大中型企业调整成小微企业），企业申请退税的时间即可提前，致使国家税收利益损失。现实中，征管部门在开展退税后的复核中，发现多起因税务干部对金三操作功能不熟悉以及对划型政策理解错误导致划型不准的情况。
2.审核流程弱化。政策落实初期，为了贯彻落实李克强总理“要上下协同加快增值税留抵退税进度，让资金尽早落到市场主体账上”的要求，全省税务机关在退还小微企业存量税额的过程中，普遍简化退税流程，采用“先退后核再查”的方式为纳税人办理留抵退税。xx月xx日，xx省创下了单日退税xx亿元的史上快退税记录。4月22日，国家税务总局印发《关于做好2022年留抵退税进度安排的工作方案》，明确提出“全年任务的大头要半年完成的工作总体目标。”从上到下，各级税务机关都将加快留抵退税政策落实速度作为一项必须完成的政治任务。然而，加快退税速度、短期内大量退税和仔细、全面审核纳税人退税申请之间本就存在着先天矛盾。在税务部门人力资源有限的情况下，加快退税速度、短期内大量退税，税务干部对纳税人的退税申请审核只能是形式审核，容易走过场，这就意味着税务部门对纳税人退税申请审核的弱化。甚至，基层税务机关为了完成退税任务，一些本不符合退税条件的退审申请也可能通过审核。这些情况实际上都弱化了留抵退税审核环节的作用，产生了风险。例如，5月1日国家税务总局公布xx起税务人员落实留抵退税政策失职失责案例，xx名税务干部因在工作中存在退税审核责任不落实、把关不严格等问题被追责问责。
3.干部廉政风险。5月5日，国家税务总局办公厅发布消息，xx省税务局对1名内外勾结涉嫌骗取留抵退税的税务人员立案审查。经查，xx省xx市某区税务局税源管理一股副股长xx，涉嫌勾结不法分子，通过其违规实际控制的某中介服务企业取得虚开发票虚增进项税额，骗取留抵退税。随后，全国各地税务机关陆续公布了一批因税务干部和不法纳税人内外勾结骗留抵退税的案例。实践表明，在落实留抵退税政策的过程中，还存在着税务干部与不法分子相互勾结骗取留抵退税的风险。在国家实施大规模增值税留抵退税政策的大背景下，不法分子骗取留抵退税的动力增强，可能通过行贿等手段骗取留抵退税，造成国家税款损失。
4.政策执行偏差。受客观经济特点影响，在部分地区，少数大型企业、头部企业留抵税额占全部地区可退资源比重较大。但这类企业又不符合留抵退税政策享受条件。在税务部门一再追求进度的情况下，税务机关就可能出现政策执行偏差。为了追求退税进度，为少数不符合政策享受条件但有大量留抵税额的企业办理退税，或者提前为一些不符合条件的企业办理留抵退税事后再缴回。实践中，因税务部门政策执行偏差产生风险的案例虽然不多，但放眼全省全国，绝不仅仅是个例。
三、应对风险的对策建议
当前，大规模增值税留抵退税政策“大头”已经落地，但按月退还企业增量留抵税额政策仍在实施。随着中国增值税制度的不断完善，在可预计的将来，实施增值税留抵退税政策必将是一项常态化工作。为有效应对实施增值税留抵退税政策带来的风险，税务部门有必要采取相关措施予以应对。
（一）进一步加大税法宣传，提高纳税人税法遵从度
源自纳税人端的风险，无论是主观恶性较深的虚开增值税专用发票、隐瞒销售收入，还是钻政策漏洞的买壳退税、不及时确认销售收入，其根本原因在于纳税人税法遵从度低，法律意识不强，希望通过违反税法来获取非法利益，其动力是内生性的。因此，必须进一步采取多种措施加强税法宣传，提高纳税人税法遵从度，进而从源头上增强纳税人遵守税法的内生动力。例如，以深入开展税收宣传月为契机，加强税法宣传力度；同地方普法机构合作，在普法内容中增加有关税收法律的内容；税收管理员在开展政策辅导的过程中，添加法律辅导内容；梳理守法纳税人典范，在全社会建立遵守税法光荣、违反税法可耻的良好氛围等。
（二）进一步加强查处力度，对骗取退税形成有力震慑
如果说加强税法宣传，提高纳税人税法遵从度是一种具有服务性质的“软性手段”，是税务机关送给纳税人的一根“胡萝卜”，那么进一步强化查处力度，严厉打击骗取留抵退税违法犯罪行为，对骗取留抵退税行为形成有力震慑则是一种必不可少的“硬性手段”，是税务机关手里的一根“大棒”。近年来，税务部门为了优化税收营商，更多强调首违不罚和柔性执法。但是，优化税收营商环境和全面加强税务部门之间的依法行政，不存在任何冲突。在实施大规模增值税留抵退税政策的大背景下，势必强化对涉税违法行为的查处力度，让税法长“牙齿”，对骗取留抵退税行为形成有力震慑。
（三）进一步做好廉政建设，降低税务部门内控风险
实施大规模增值税留抵退税政策期间，税务部门陆续曝光了一批税务干部和不法分子内外勾结骗取留抵退税的案件。从通报情况来看，部分不法分子为了谋取不符合政策规定的退税，向税务干部行贿；有些税务干部为谋取私利，主动向纳税人索贿。这表明，税务干部的廉政意识还有待提升，实施大规模增值税留抵退税政策，税务部门还需要通过加强党风廉政建设，降低内控风险。例如，以开展党风廉政宣教月为契机，深入开展廉政宣传，增强税务干部廉政意识；持续推进全面从严治党工程，坚持从严管理党员干部，从严从重查处税务干部在落实留抵退税政策中谋取私利的行为，在系统内部形成“不敢腐、不能腐、不愿腐”的良好环境；对查处的骗取留抵退税案件开展“一案双查”，严格追究税务干部执法过错责任和廉政责任等。
（四）进一步优化顶层设计，从源头上减少政策漏洞
受多种因素影响，2022年中国经济遇到了前所未有的挑战。为了稳定宏观经济大盘，国家在短期内出台了大量政策。留抵退税政策在落实的过程中出现诸多风险，在一定程度上表明作为税收政策的顶层设计还不够完善，还存在诸多漏洞。这种“运动式”的税收治理方式，在一定程度上意味这些政策在制定出台的过程中可能缺乏有效的论证和科学的设计。政策漏洞的存在，为不法纳税人钻政策漏洞提供了可乘之机。因此，应对增值税留抵退税政策风险，有必要强化顶层设计，从源头上减少政策漏洞。例如，财政部、税务总局作为税收政策的顶层设计者，在出台税收政策的过程中，可以“打足提前量”，充分做好政策出台前的论证、模拟，尽可能提升政策的科学性，减少政策漏洞或降低政策出现漏洞的可能性。还可以在政策实施的过程中，及时收集各地税务机关和纳税人的政策反馈，发现政策漏洞后及时出台措施予以应对。
（五）进一步强化信息管税，全面提升税收征管能力
税收风险的大小在某种程度上体现着税务部门的税收征管能力。落实留抵退税政策，风险越小，表明税务部门的征管能力越强；反之，风险越大，表明税务部门的征管能力越弱。税务机关和纳税人之间的信息是否对称，直接影响税务机关征管能力。当前，纳税人之所以还存在骗取留抵退税的行为，是建立在税务部门和纳税人信息不对称的基础上。例如，当税务部门无法准确掌握企业的资金流、业务流、数据流时，企业骗取留抵退税就存在可能。这种信息不对称越强，税务部门征管能力越弱，税务部门面临的风险也更大。因此，税务部门有必要加强信息建设，确保自身有能力掌握企业的生产经营数据，实现信息管税，全面提升税收征管能力。例如，建设全国统一的电子税务局，减少不同地区税务机关之间的信息壁垒；加快建设“金税四期”信息系统，提高税务部门数据感知能力等。
