受经济下行压力影响，今年我市各项经济指标增速放缓，为解决县域经济发展遇到的资金瓶颈问题，xx积极寻找突破口，从年初起全面探索投融资路径建设，认真解读国家投融资政策，多措并举、主动对接，取得一定成效。为保障经济长远持续健康发展，我们务必对县域经济发展的融资路径进行深入探索，切实做到早了解、早研究、早谋划和早实施。
一、政府融资基本概念及其分类
地方政府融资是指地方各级政府为实现经济和社会发展目的，通过财政、金融等渠道筹措建设发展资金的行为、过程和活动。按照地方财政融资的基本依据和性质划分，主要可分为财政拨款、债务性融资、资产（资源）融资和权益性融资几大类。
上述融资方式按照是否有金融机构作为媒介，又可细分为直接融资和间接融资。直接融资不需要金融中介机构提供间接证券，政府与资金提供者直接协议资金的流动，具有直接性、分散性、自主性、流通性等特点。间接融资是地方政府借助金融中介机构进行资金融通，由金融中介机构负责资金筹措，政府通过与金融中介机构的协议间接获得实际资金提供者的资金，具有间接性、集中性、有限主动性、非流通性等特点。相较于间接融资，直接融资资金供求双方联系紧密，更有利于资金快速合理配置和使用效益的提高，此外，直接融资免去了银行等金融中介机构的居间服务，筹资成本更低而投资收益较大。在现今国家限制政府单纯贷款，大力鼓励债券融资，且社会资本急切盼望与政府合作的大环境下，直接融资是我们应当探索、把握的关键融资路径。
二、我市政府建设项目融资存在“一个观念四大问题”
（一）过于保守的融资观念较为盛行
xx以来，我市财政负债前行，交通、水利等基础设施建设突飞猛进，安置保障房、廉租房等安居工程稳步推进，医疗、教育、文化等民生工程大力发展，人民生活水平较xx前有了大幅提高。目前我市已进入集中还款期，截至xx年，政府性债务余额xx亿元，xx年1—9月已实际还款xx亿元，10—12月预计尚需还款xx亿元。鉴于严峻的还款形势，不愿持续融资、不愿继续增加财政支出，单纯认为融资必定增加政府负担的保守观念进一步漫延，这在一定程度上阻碍了投融资方式转变。
（二）融资方式过于单一的问题凸显
从近年我市政府投资项目融资情况来看，主要融资渠道是银行贷款和BT垫资，上述融资方式在政策、操作等方式均有不同的缺陷。从银行贷款来看，一是其容易受到国家宏观调控政策的影响，如中央加强宏观调控，银行收缩信贷规模，银行贷款融资必然受到严重影响；二是银行对借贷方都有资产负债率的考量和信用评级的打分，因此贷款规模不可能无限制的扩大。BT垫资模式来看，一是其政策、法律风险较大，目前国家已明令禁止各级政府以BT垫资方式融资，这条融资之路短期内不再适用；二是其融资成本过高、还款周期过短，容易给政府财政带来巨大压力，影响财政资金的良性适用。
（三）融资路径坡脚严重的问题显现
政府直接融资的方式主要是债券市场的四大平台，即银行中期票据、证券市场的公司债券、国家发改委4个专项债券及项目收益债和财政部代理发行的地方债券，目前我们关注和使用较多的仍然是传统的通过银行渠道进行融资，而公司债券、专项债券和地方债券的融资模式使用较少，尚处于萌芽探索阶段。融资方式的坡脚严重，将直接影响我市政府项目融资的持续性、有效性和安全性，若国家收缩银根，政策面不再偏向银行融资，那么对我市影响将不可估量。
（四）融资平台过多且功能单一的问题明显
我市目前有国有资产管理公司、城市建设发展公司、交通建设发展公司、xx水务投资公司、xx实业发展公司、xx建设投资有限公司、现代农业投资发展有限公司和旅游开发有限公司等八大平台公司，业务涉及市政、房建、交通、水利等行业类别；工业、农业、旅游业等产业类别，可谓涉及广泛、门类齐全。但上述平台公司的功能过于单一，其主要承担政府投资建设项目的前期融资及后续建设管理工作，除此之外，并无现代企业的其他经营运行特征，从目前的功能性而言，我市各大平台公司仅仅是政府的融资平台，缺乏公司做大做强，反哺财政的造血功能。
（五）融资担保侧重简单抵押借贷的问题普遍
由于我市前期政府项目融资方式以银行借贷为主，受传统借贷抵押模式影响，我市政府有形资产的权属几乎全部抵押给银行，部分价值较高资产，例如xx、自来水厂等，还出现了一产多押、一产超押的情况。并且抵押资产多属于公共服务领域，大面积的物权抵押，既不利于国有资产的正常经营管理，也会造成一定的政府公共服务风险，简单抵押的借贷方式已不合时宜。
（六）融资成本相对较高的问题存在
伴随着近年来地方政府融资规模的不断扩大，融资成本过高的问题也日益凸显，以我市周边xx、xx为例，受前期“短、平、快”的BT融资建设集中还款期到来的影响，其债务总额已超百亿元，为免于逾期还款的法律风险，其只能被迫通过中介机构融资，即使超过正常银行借贷利率数倍的高利率也要咬牙借贷，短期过桥资金的利率甚至达到20%左右，政府财政难以为继，只能任由借新还旧。我市部分建设项目借贷利率也达到了15%，由于借贷整体盘子不大，尚能支撑偿还，但还款风险仍然存在。
三、新形势下政府融资困难的解决方法
（一）转变融资观念，建立新型融资观
现代城市的发展基础设施建设是保障，产业转型提档升级是方式，人民生活水平提高是目的，而投融资是不断优化上述各方面的支撑。虽然我市xx时期大量负债，但在当前地方财政收入增长乏力、集中还款期还款压力巨大的情况下，我们不能片面追求节流而忽视持续发展，务必转变传统保守的融资理念。一是要熟悉了解新型融资理论，对现代新型融资概念、融资方式、制度设计、框架构成等基本理论进行系统掌握，切实做到融资观念的与时俱进；二是要及时掌握国家投融资政策，分析了解相关政策，充分研究把握国家、省、市投融资政策导向，切实做到融资政策的早了解、早研究、早谋划和早实施；三是要科学算好融资账，切实整体把握项目融资利率，统筹规划全市融资规模，积极争取低息融资。以我市城南片区整体城镇化项目为例，该项目成功通过国家农发行总行贷审会的审查，获得了国家农发行xx亿元贷款，贷款期限xx年，贷款利率执行央行xx%的基准利率，从融资成本来看，相较于BT融资动辄15%以上的回报率，农发行贷款成本优势明显；从融资期限来看，若结合物价上涨、财政收入增加等因素，近20年的还款期对于财政压力微乎其微。
（二）拓宽融资渠道，走可持续融资之路
党的xx全会提出将“鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”作为完善金融市场体系的重要内容，地方政府要做到不断发展、持续经营，其投融资必须是可持续的，不应有投融资资金时点上的断裂，以及盈利模式或者资金持续供给上的困难。只有地方政府投融资的资金和模式的可持续，才能保证进一步利用政府投融资这一手段去促进社会的可持续发展，为此，务必逐步拓宽融资渠道，走多远化融资之路，以此增加融资安全性、连续性。
以xx市为例，该市为解决行政区划多次调整，中心城区面积不断扩大，基础设施建设亟待加强的困境，从2000年以来，通过城市基础设施打捆贷款、公共服务特许经营、政府购买公共服务、大力推进PPP模式等方式，先后获得国开行xx亿元低息贷款，解决了老城区改造问题，并与与香港中华煤气、中国燃气组建合资公司共同经营城市供水、供气等公共服务项目，此外，引入新加坡凯发水处理公司等公司，成功对城市污水处理项目进行了科学运营。
山东烟台市近年来积极创新投融资方式，进行多元化融资，利用发行企业债券为城市重点项目融资，加快项目建设和城市发展。目前，该市已成功发行市城发公司xx亿元、开发区x亿元、xx区x亿元、xx市x亿元城投债以及xx集团xx亿元、xx港xx亿元、xx煤电xx亿元、xx阁x亿元企业债，共实现债券融资xx亿元，上述债券的成功发行，为xx重点项目的建设提供了资金保证。
由此可见，我们在规划重点项目投融资时，应当在持续抓好银行借贷等间接融资的基础上，大力发展债券、证券、公私合营等直接融资，抓住国家政策东风，科学布局融资路径。
（三）优化融资方式格局，有效降低融资成本
地方政府融资在扩宽融资渠道的同时，还要注意融资方式的均衡发展，目前全国地方政府融资仍以银行贷款为主，究其原因，一方面，地方政府通过投资拉动经济的增长模式需要大量的增量融资支持，而原有的存量融资也需要继续滚动，经济下行压力下政府主动控制债务规模的动因不足；另一方面，地方政府由于具有较好的土地资源、良好的信用，仍是银行业机构理想的目标客户，银行业机构愿意创新产品和服务方式，借道绕道为地方政府融资，所以从全国来看，来自于银行业机构的资金仍超过政府性债务来源的70%以上。我市目前政府融资、负债状况与全国基本情况相似，主要融资来源仍然是以项目为依托的银行贷款，接下来，我们应当鼓励开展资产证券化、债转股、公私合作、售后返租等多种形式的偿债创新，通过引入社会资本、利用民间闲散资金等方式，引入多元化社会资金，降低存量债务水平，加快地方自主发债进程，提高发债额度，筹措低成本资金置换BT、租赁等高成本融资，以此降低融资成本。
（四）创新整合平台公司，构建市场化企业
地方融资平台公司是地方政府融资的载体，其有效解决了近年来地方政府城市基础设施建设的资金缺口，在促进城市基础设施建设快速发展方面起到了至关重要的作用。但同时，不断举债也造成了平台公司较高的资产负债率，而财政收入增长的持续放缓，加之平台公司自身经验运行的薄弱，会给今后政府建设项目持续融资造成困难，所以融资平台公司的科学整合对地方发展至关重要。
xx市在融资平台整合方面走在了全国前列，其以国有建设性投融资集团作为企业向社会融资的方式，开创了城市基础设施建设投融资体制市场化改革的“重庆模式”。其具体思路是，首先打造大型投融资集团，然后以大集团带动大融资，以大融资带动大投入。“xx模式”的主体是由xx市政府组建的八大国有建设性投融资集团所构成，通过基础设施存量资产划转、授权、专项资金注入和资产运作等方式，使原来由政府以财政担保、直接举债为主的投资方式，转变为以建设性投资集团作为企业向社会融资为主的方式，最终形成政府主导、市场运作、社会参与的多元化的投资格局。该市八大国有建设性投融资集团组建至今资产规模不断增大，对固定资产投资的规模也不断增大，并带动着xx市GDP总值的提升。
我市相较于重庆市而言，城市基础设施建设规模不大，可尝试将现有平台公司进行整合，按照现代企业制度，组成一个或两个具有完善公司治理结构的集团化企业，并通过土地储备收益权、存量资产注入等方式扩大相应资本金，提高融资信用水平，并引入市场化机制，增加平台公司自身造血能力，增加市场化融资水平。
（五）重视融资成本，杜绝盲目融资
政府投资建设项目的融资成本与持续融资息息相关，地方政府融资在加快基础设施建设、推动城镇化进程的同时，也要注意债务风险向地方财政风险的转化。目前，不同融资渠道的成本差异悬殊，政策性融资通道（包括政策性银行贷款、地方政府债、城投债等方式）的融资成本最低，非银行类金融机构的融资成本居中，BT等垫资类型的融资成本最高。从目前我市政府融资结构来看，融资成本较高的仍然是BT垫资，所以今后我市融资应当首先从政策性融资渠道着手，切实梳理包装项目，积极与政策性银行对接，同时，在债券市场起步阶段，抢抓发债先机，尽量把握融资成本较低的融资渠道。在融资量不足时，可以适当考虑信托、融资租赁、基金等融资渠道。同时，严格禁止或控制BT类垫资的高成本融资方式，以此杜绝盲目融资带来的高成本还款。
四、结合我市当前投融资实际情况的两点思考
（一）创新思维，打造直接融资示范市
金融是经济的血液，资本市场是现代金融体系的重要组成部分，企业是地方经济社会发展的基石。积极创新融资方式，加快推进直接融资，是筹集境内外资金，促进我市经济平稳健康发展的重要支撑，是促进产业结构调整，提升产业层次的重要途径。随着近年来国家相关政策的逐步松动、资本市场的迅猛发展，越来越多的中小企业面临在资本市场直接融资的历史机遇。因此，创新融资方式，推进直接融资已成为我市利用资本市场、加快经济发展的迫切任务。
对于政府而言，在接下来的工作中，我们应当本着“企业自愿、政府引导、统筹规划、政策扶持、优化环境”的原则，充分发挥资本市场在筹集社会资金、优化资源配置等方面的功能，采取在境内主板、中小板、创业板和境外上市，在新三板、天津股权交易所等场外交易市场挂牌，发行企业债（城投债）、公司债、中小企业私募债、中期票据、短期融资券、中小企业集合票据、金融债券，以及融资租赁、私募基金、信托融资、保险投资、公私合作（PPP）等多种渠道和方式，积极引导和推动更多企业到资本市场募集发展资金，扩大企业规模，完善治理结构，增强发展后劲，提高经济效益。
具体而言，一是切实了解企业信息，梳理完善直接融资后备企业数据库。积极挑选和培育一批符合我市产业发展方向、盈利能力强、成长性高的企业作为直接融资后备企业，建立数据库，实行动态管理，努力扩大后备资源。二是加强企业培育和项目管理。以直接融资后备企业为重点，加强培育和项目管理。直接融资后备企业采取企业自荐方式，由市金融办会同相关部门择优确定。对基本符合条件的后备企业，市金融办要协调督促其及时向监管单位上报材料，进入辅导程序。三是充分发挥中介机构作用。发挥证券保荐、投资公司、会计师事务所、律师事务所、评级公司等中介服务机构作用，建立我市资本市场中介机构诚信和执业档案，积极搭建直接融资交流平台，强化中介机构责任，规范中介机构服务行为，为企业直接融资提供咨询服务保障。四是加大宣传和培训力度。政府相关部门及中介机构要加强对直接融资后备企业的宣传培训，提高后备企业对资本市场的认识，增强企业直接融资的积极性，加快直接融资步伐。同时，加强对直接融资工作的宣传，提高市属企业和社会各界对资本市场的认知度。五是加强对直接融资的政策支持。争取在税收方面给予成功上市、挂牌或发债的企业一定优惠，并给予相应金额的现金奖励；对开展直接融资重点企业，相关部门要在申报上级补助资金、中小企业专项资金、科技创新基金等各类政策性资金方面给予优先支持；建立健全“绿色通道”，在法律法规允许的前提下，对直接融资重点企业在本投资新建的符合国家产业政策和土地利用总体规划的项目，发改、工信、规划、环保、国土等相关部门要优先办理各种手续。
（二）突破困境，有效推进PPP融资建设
今年xx月以来，按照国家政府与社会资本合作相关政策和PPP项目推进要求，为立足长远，做大单，我市切实梳理并向社会推介了基础设施、土地整理、公共服务、生态环境和文化旅游等5大类，共43个符合PPP模式发展的投资项目。在此基础上，为重点推进，做小单，又梳理了4个项目包，共13个具备深入包装和建设条件的项目。
从目前项目包装、上报和与社会投资人的对接情况来看，我市PPP推进工作尚存在部分问题。一是项目评估工作迟缓。具体项目的财政可承受能力评估和物有所值评估是PPP工作推进的关键，若上述评估无法完成，就不能确定能够给予社会投资方的具体投资回报幅度，而投资回报率是社会投资方最为关注的问题，既造成了接洽谈判内容的空洞，又使公开招商工作不能适时开展。二是社会投资人类型单一。国家出台政府和社会资本合作相关规定的初衷是为了进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设。而从目前与社会投资人的对接和外出调研情况来看，有意参与PPP合作的企业均是国有中大型企业，真正的纯民间资本几乎没有。三是招商采购方式不明确。国家、省和德阳市均未对PPP项目的发包方式进行明确细化，省财政厅印发的《xx省政府与社会资本合作项目管理办法》仅仅要求项目实施机构根据项目采购需求特点，依法选择适当方式采购，对于选择何种发包方式、发包文件的编制、评审规则和标准均未明确。
为保障我市政府和社会资本合作项目的顺利推进，我们要务必做到发现困难、分析原因、及时应对的有机统一，在接下来的项目推进中，一是要加快做好“双评估”工作，尽快选择符合资格条件的中介机构，及时开展具体项目的财政可承受能力评估和物有所值评估，重点对项目的收益情况、补偿方式和政府财政承受能力进行评估，打实打牢与社会投资方的谈判基础，明确政府方的谈判底线。二是要加大项目推介力度，在“双评估”工作的基础上，我们要充分利用网络、报刊、上级部门平台等多种方式，扩大我市PPP项目的推介范围，让民间投资方充分了解我市项目的具体情况。三是要提前研究项目发包方式，切实按照财政部门政府与社会资本合作项目发包的原则性规定，充分结合项目推进实际情况，对政府采购中公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等发包方式的适用范围、发包程序进行逐一梳理，提前拟定我市PPP项目发包方式和流程，做到项目推进各环节的无缝对接。(hx)
