当前，我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，利益诉求多元化、人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发等问题并存，亟待创新社会管理模式、规范社会管理手段、健全社会管理制度。作为社会治安管理及防控一线的公安机关，“看不住、打不赢、管不好、办不妥”的问题仍然相对较为突出，加之基层警力不足、工作缺乏主动性和创新性、执法规范化水平较低，亟待更新管理理念、创新管理模式和方法、规范管理行为。本文试以在明确公安机关社会管理的定位和原则的基础上，深入分析当前公安机关社会管理层面存在的问题，对新时期公安机关社会管理创新的路径选择进行粗浅的探讨。
一、公安机关社会管理的大致定位和基本原则
当前公安机关的社会管理面临着“三大困境”：一是该管的没有管住，比如对重点人员、重点场所总是漏管失控；二要管的没有办法管，比如对“网络组织”、大量“社会人”缺乏相应管理手段；三是不该管的不得不管，比如大量的非警务活动花费了公安机关的大量精力，却往往是吃力不讨好。这些困境反映出制约公安机关社会管理工作的两项主要因素，即管理范畴不明确、管理方式不科学。因此，公安机关创新社会管理就是要突破传统管理模式的制约，不断增强对经济社会发展以及公安工作规律的认识和把握，探索“管得住、管得对、管得好”的有效管理模式。
社会管理创新是整个党政机关的一项系统工程，公安机关应当合理划分在其中的工作范畴和定位。公安机关社会管理应当紧紧围绕维护稳定的职能定位，既避免大包大揽式的职能泛化，又不断压缩手段滞后、制度缺失造成的管理盲区，科学划分管理范畴，着力解决好“管什么”的问题。一是突出重点。围绕“人、地、物、网、组织”等基本治安要素，明确公安机关社会管理的基本方向，加强对治安要素的动态化管控措施，特别是要以人口管理为核心，着力破解流动人口服务管理、重点人员帮教管控等难题，控制影响社会稳定的根本性因素。二是主动协作。在党委政府的领导下，主动与相关职能部门和社会组织加强协作，紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，整合社会资源，协同多方力量，健全完善矛盾纠纷排查化解机制，解决影响社会和谐稳定的根本性问题。三是明确责任。在依法管理的法治框架中，明确公安机关的社会管理责任，最大限度按法定权限和程序行使职权、履行职责，并建立完善多元化社会管理机制，探索解决新情况、新问题的有效途径，实现公安机关社会管理由全面参与型向严格依法型转变。
公安机关创新社会管理，关键要遵循三项基本原则。一是系统管理原则。应对规模庞大、关系复杂、参数众多的社会问题，要切实转变“头痛医头、脚痛医脚”的单线思维模式，有效地将各类社会问题和治安要素串联起来，动态化、系统化的去分析、考量。要科学整合“人”、“地”、“物”、“事”等系统要素，充分运用信息技术手段管理源头信息，强化情报信息在社会管理中的作用，及时发现和掌握管理薄弱环节和社会治安“洼地”，以开放的管理模式达到有效控制的效果。二是集约管理原则。要摒弃大包大揽的职能定位，以“善假于物”的管理方式和“为我所用”的思维导向，最大限度地争取党委政府和社会力量的支持，最大程度发挥社会自治的作用，最大可能运用市场经济的手段，实现社会管理的多元化和社会化。三是前置管理原则。针对新矛盾、新问题，要按照 “抓早、抓小”的管理思路，争取社会管理的主动权，前移管理阵地，延伸管理领域，将社会管理重心放在基层、移到社区。要牢固夯实基层基础，立足前沿、深入群众，掌握第一手信息，解决最实在的问题。
二、公安机关社会管理的主要问题
一是公安机关社会管理的责任不够明确。公安机关内部分工方面，社会管理职能较为分散，部门警种间的职能划分与管理责任界线不明，既有交叉部分又有漏管环节。特别是在重点人员、重点场所管控方面，相关警种部门各有责任、各有侧重，落实到基层单位和实际工作中往往责任不明、重点不清，基层难以分辨轻重缓急、难以抓住工作要点，在警力资源普遍缺乏的情况下管理效能大打折扣。此外，社会矛盾纠纷排查和社会治安整治的运动式推进，也缺乏统筹安排及科学考评，只重过程不重结果，重视眼前忽略长远的问题比较突出，整体工作质态难以达到较高水平。在公安机关与职能部门、社会组织的分工方面，缺乏通畅高效的双向沟通渠道和互利协作机制，政府社会管理工作被割裂为多个“管理孤岛”，在社会控制中难以形成集团优势，同时也暴露出许多“管理盲区”，成为滋生社会问题的重点区域。
二是公安机关社会管理的整合意识不强。随着市场化、信息化和城市化的快速推进，社会结构逐步多元，人、财、物流动不断提速，利益矛盾问题凸显，社会治安形势和公安工作环境发生了重大转变，高度组织化的“单位制”管理模式发挥的管理作用逐渐弱化，公安机关社会管理的压力与日俱增，警力、经费、保障等问题成为制约公安工作的难题。同时，违法犯罪高位运行的态势无法在短期内根本性扭转，公安机关社会管理的资源愈发稀缺，而 “忽略成本、不惜代价”的传统管理思维，大大束缚了公安机关社会管理工作的发展进度。
三是公安机关社会管理的手段相对落后。在当前经济社会快速发展的新形势下，公安机关社会管理手段相对滞后、管理方法比较简单，主要采取短期性的集中整治和被动性的残缺填补来解决突出的社会问题。比如对一些影响社会稳定的重大社会矛盾隐患缺乏前置性掌握，许多群体性事件发展到了一定规模才纳入视线。同时管理技术比较落后，虽然“大情报”系统的三级联动，强化了重点人员管控和重大事件预警方面的信息化手段应用，但公安机关社会管理的其它领域，很多还在采用传统、手工的模式开展工作，信息技术、视频技术、物联网技术等科技手段尚未与打、防、管、控充分结合，信息化条件下社会管理的应用效果仍未有效体现。
四是公安机关社会管理的机制比较薄弱。当前，区域发展、城乡发展差距以及社会成员收入分配差距不断拉大，教育就业、社会保障、医疗卫生等公共服务供给不够均衡，房屋拆迁、企业改制、土地征用等直接关系到人民群众重大切身利益的社会问题频发，部分群体的心理失衡、矛盾冲突不断加剧，大规模群体性事件、极端手段报复社会事件层出不穷，公安机关社会管理遇到许多前所未有的新课题，管理机制和管理方法有待进一步完善。同时，流动人口、特殊人群管理问题比较突出，传统管理机制难以进行有效控制。互联网的无边界性和网民群体的不确定性也给公安机关社会管理增加了难度。
三、公安机关社会管理创新的路径选择
针对当前社会管理工作中的突出问题和薄弱环节，注重理念、手段及体制机制的健全完善，通过科学设计、合理谋划，着力实现“标准引领、资源整合、手段升级、机制创新”四个转变，达到全面掌控社会局势、有效化解社会矛盾、切实保障社会发展的目标。
一要以标准管理为引领，实现社会管理责任化。首先要转变观念，把社会管理纳入标准管理范畴，重点围绕人口管理、社会组织管理、虚拟社会管理、社会矛盾化解等方面，通过标准制定、流程细化、过程监测和质量管理，使社会管理工作逐步趋于统一规范。其次要填补空白，完善社会管理标准体系。全面梳理公安机关社会管理“盲区”，制定无身份证明人员入住宾馆、洗浴场所留宿、旅业式出租屋等临时住宿规定，明确矛盾纠纷“滚动排查、扎口汇总、统一录入、分类移交、逐级化解”的程序要求，规定社会救助的范围、求助类型的处置方法等，将社会管理置于统一的标准下规范运作。三是要健全机制，推动社会管理深化发展。针对社会管理中的机制缺失、方法缺失，从提炼工作方法和标准入手，探索建立分层管理、动态控制的流动人口管理服务机制，疏堵结合的虚拟社会管理机制，培育与监管并行的社会组织管理机制，滚动排查、切块整治的重点地区综合治理机制。健全完善绩效考评机制，对社会管理进行“工作量化、程序固化、质量标化”。
二要以资源整合为取向，实现社会管理社会化。立足于社会管理公共资源效益的最大化，拓展外源信息、依托综治力量、发展行业自律，提升社会管理服务的社会化水平。一是整合信息资源。外源信息获取上，与工商、民政、交通等部门协作，建立涵盖居住、投资、交易、就业、注册等信息资源的交换共享机制，获取邮政“快递”寄件人和收件人的身份信息、公安监管场所被看管人员的手机信息、探视人员中非亲属对象的手机与指纹信息等外源信息。人口信息采集上，会同综治委推行流动人口信息社会化采集，设立外来人口信息社会化采集点，由企业、集贸市场、学校等单位直接采集外来人员信息，并逐步扩大到实有人口信息采集。信息渠道拓展上，全面推进行业场所及从业人员治安信息管理系统建设，建立环卫、物流、推销等人员组成的信息员队伍，设立专项资金“花钱买信息”，构建治安信息社会化采集体系。二是汇聚管理力量。借助劳动、信访、司法等方面的力量，实现群众来访联接、矛盾纠纷联调、社会治安联防、区域平安联创。推行矛盾联调，健全完善“交调对接”、“网调对接”和“访调对接”工作体系，建立网上QQ视频调解平台和三级“视频同步接访”系统，通过扁平接访、联动接访，真正将大量信访群众稳定在当地。推行治安联防，组建由综治干部、治安志愿者、治安积极分子参加的义务巡防队伍，划分单元、划定巡区，与专业巡防队伍形成互补、联动呼应，促进巡防工作一体化、常态化运作。推行平安联创，在新建小区强化以物业保安为主的防范自治机制，在开放式小区推行“钟点工”式的兼职巡逻模式，在农村地区推广“十户联防”的联动工作模式，深入推进“警铃入户”等小技防工程建设，满足群众的公共安全需求。三是培育行业组织。会同工商、卫生、劳动等部门，组建洗浴、旅馆和歌舞娱乐等行业协会，搭建行业场所自我管理服务平台，建立内部调节约束机制，推行星级评定制度，实行IC卡信息管理模式，实现内部自律与外部管理的双轨并进，推动场所行业的有序竞争和健康发展。
三要以信息手段为支撑，实现社会管理动态化。一是推行重点人员积分管理。依托“大情报”系统，建立重点人员积分预警、分级管控机制，推广动态积分管理等应用模型，根据人员所处环境和异常行为，对重点人员实行动态管控。建立重点人员手机号码编组短信呼集群，以“短信教育、定位管控”的方式，开展法制宣传和电话核实，随时掌握其活动情况。二是推行重点阵地分类管理。开发建设特种行业信息管理系统，全面采集行业基础信息、交易信息、人员信息、治安管理等动态信息，对各类数据进行智能比对、综合研判，实现基础信息网上传输、管理等级网上设定、预警提示自动生成，提升阵地控制的能力和水平。三是推行重点场所分级管理。制定重点场所积分管理办法，联合消防、文化、工商等部门考核积分制管理，按照信息系统自动显示的管理等级，对不同等级场所确定不同的检查频次，实现“保护合法、打击违法”的管理效果。四是推行重点地区切块管理。建立矛盾纠纷、刑事发案、流动人口以及群众投诉等方面的网上临界预警，确定治安问题突出的地区、行业和方面，联合消防、国土规划、城市管理、计划生育等部门，按照“一区一策”的要求，采取包围新村、地毯清查、定点治理等方式，对严重的治安问题集中开展“切块整治”，实现整一块、清一块、长效管理一块的目标。
四要以机制创新为保证，实现社会管理一体化。要着力改变社会服务和公共服务供给不均衡的局面，树立系统和集约的理念，在一体化发展上下功夫，实现经济发展与社会全面进步相统一。一是城市农村一体化。搭建城乡一体、资源共享的智能化管理平台，开展技防乡镇（街道）建设。在社区警务工作中，积极做好警民恳谈、为民服务等工作，推动社区民警进入村（居）两委班子任职，实行群众知悉率、满意率、提线破案率的社区警务“三率”考核，把社区民警主要精力吸引到信息采集和人口管理等工作上来。二是网上网下一体化。把网络社会与现实社会作为一个整体来考虑，以网民信息实名化、网上活动轨迹化、网络群体组织化为目标，开发“互联网综合管控平台”，推进互联网安全审计系统建设，建立网上巡逻和落地查证双渠道管控机制，完善网络社会防控体系。三是境内境外一体化。应对外国人居住分散化、活动社会化的新特点，将境外人员纳入实有人口管理范畴，创新以“居住点、工作点、活动点、交通线、生活圈”为重点的“三点一线一圈”管理模式，组建涉外基础工作服务队，成立外国人自律组织，建立驻企式、驻店式涉外警务室，为外资企业提供“订单式”、“契约式”、“交友式”服务，有效提升境外人员管理服务水平。
