内容摘要：在新型城镇化进程中，必须正确认识城镇化与美丽乡村的关系，前者是手段，后者是最终目的，决不能把城镇化搞成向农村的新一轮掠夺。所以城镇化过程，必须严防五种拆迁征地过程中的损害农民利益的行为，以法律形式捍卫农民的权益，以有效路径对被损害农民进行法律救助，用法律托起农民美丽乡村梦。
关键词：城镇化 美丽乡村 农民利益 法律救助
中共十八大报告提出“推动城乡发展一体化”，为新一轮新型城镇化建设送来了强劲的东风。但是一个国家城乡发展永远是一对矛盾，就像马克思说的“社会的全部经济史都可以概括为城乡之间的对立运动”。那么如何认识城镇化与美丽乡村之间的关系，如何让城乡真正一体化发展，如何让城镇化成为农民的福音，实现农民的美丽乡村梦，都需要从法律、制度上作出诠释和保证。
一、正确认识城镇化与美丽乡村的关系
城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。它主要表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。
世界上通用的提法叫“城市化”，“城镇化”是中国学者创造的一个新词汇，很多学者主张使用“城镇化”一词。1991年，现任全国人大财经委员会副主任委员的辜胜阻先生在《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇化”的概念，在后来的研究中，他力推中国的城镇化概念，并获得一批颇有见解、影响较广的研究成果。中国采用“城镇化”的概念，我认为主要有两方面的考量，一是避免全国造城运动，二是着眼于我国中西部发展不平衡的实际。成不了城，成为镇也可以。
美丽乡村是中共第十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的具体要求，主要内容包括“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等。浙江省安吉县是全国最早正式提出“美丽乡村”计划的地方，2008年出台《建设“中国美丽乡村”行动纲要》，提出10年左右时间，把安吉县打造成为中国最美丽乡村。“十二五”期间，受安吉县“中国美丽乡村”建设的成功影响，浙江省制定了《浙江省美丽乡村建设行动计划》，广东省增城、花都、从化等市县从2011年开始也启动美丽乡村建设，2012年海南省也明确提出将以推进“美丽乡村”工程为抓手，加快推进全省农村危房改造建设和新农村建设的步伐。“美丽乡村”建设已成为中国社会主义新农村建设的代名词，全国各地正在掀起美丽乡村建设的新热潮。
那么如何认识城镇化和美丽乡村的关系，要回答这个问题，首先要明确我们推行城镇化的目的。如果我们城镇化的目的，只是为了缓解城市发展的困境，那么我认为这样的城镇化，就是城市对农村的新一轮掠夺，那二者是永远水火不相融的。如果城镇化是为了解决三农问题，改变乡村面貌，那么二者是相辅相成的，这样的城镇化农民是拍手欢迎的。城镇化其实也是一场改革，是城乡利益的重新调整和分配的过程。这个过程中，将会有接近一半农民离开土地，走入城镇。还有一半要继续生活在乡村，我们要通过美丽乡村建设，来解决他们所面对的问题。
二、城镇化过程中损害农民权益现象分析
在上一轮城镇化过程中，由于我们缺乏城镇化的正确目的，再加上一些不正确的政绩观的影响，出现了一些侵害农民土地权益的突出现象，并且引发了一些难以避免的群体性社会冲突，损害了党群关系、干群关系，危及社会安定团结。
农业部有关官员曾经指出了严重侵害农民土地承包经营权益的12类行为，包括干涉承包方依法享有的生产经营自主权，违法收回农户承包地，违法调整农户承包地，不落实二轮承包政策，利用职权变更、解除土地承包合同，强迫承包方流转土地承包经营权，阻碍承包方依法流转土地承包经营权，侵占承包方的土地收益，违法发包农村土地，侵害妇女依法享有的土地承包经营权，行政、司法机关和村级组织不作为，地方制定的政策时有违反国家农村土地承包政策法律的情况等。当然这十二种现象不全是城镇化当中的问题，有的是农村干部的不法行为，但有相当一部分问题是城镇化带来的。
现行《土地管理法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于闲家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”；《农村土地承包法》也强调，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”；《物权法》更是明确把农村土地承包经营权和宅基地使用权等确立为物权。由此可见，我国农民依法拥有农村土地的所有权及相关财产权。
但是，在推进新型城镇化战略的过程中，有些人观念没有转变，心态没有进步，仍然停留在以往的思维模式下，又出现了损害农民合法权益的现象，农民又出现了“仇干”、“仇官”的心态，“鱼水关系”在一些地方甚至演变成了“水火关系”。部分群众对党的新型城镇化政策也产生了误解和忧虑，一些顺口溜在民间流传，比如“党的政策像激光，只照富人那一帮”、“党的政策像月亮，初一十五不一样”等等。说明农民对我们的干部、对党、对政府和对社会有了怨言和不太满意的情绪。纵观城镇化过程中对农民土地权益的侵害行为，主要表现在以下5个方面：
1、低征高卖，鲸吞农民利益。在城镇化建设过程中，土地是最重要的资源，政府在征地过程中，往往以非市场化的方式低价强行征占征用农民集体用地，然后再进行高价转让，这已成为不少地力政府创造政绩、增加财政收人的重要手段和途径，政府成为土地政府，财政成为土地财政。难怪有人说中国最便宜的是农民的土地，最贵的也是农民的土地。政府征地时补偿给农民的每亩只有数千元，得手以招拍挂方式转让，就是数十万元甚至上百万元。
2、失地失业，不顾农民生计。土地是农民之本，本失去了以后，农民拿着每亩数千元的补偿，很快就陷入生活困境。特别是一些文化素质和劳动技能偏低的农民，受到资本、技术的排斥，成为新的无业游民。只有少数人能从事城里脏、累、重的工作，工资报酬还很低。从土地上退出来的农民，被压在城市的最低层，自主谋生的空间非常狭窄，城里的优惠政策享受不到，农村的政策又跟随土地的失去而失去，导致失地后的这个群体，既不是市民也不像农民，成为生活艰难的新的群体。
3、层层盘剥，克扣土地补偿。有的地方拆迁征地，采用招标承包制，原本政府给农民的补贴，征地拆迁公司截流一部分，地方行政部分截流一部分，农村集体截流一部分，即使是一条浩浩长江，流到农民这里也变成了涓涓细流。除了截流，一些地方政府还别有用心地制定了一些“土政策”，变着法儿采用低标准低价格补偿农民，甚至私自划定许多应计入却未计入征收补偿的面积，有人测算过，农民土地被征用后，进人农民口袋的土地征用费，只有全部土地征用费的5%左右。
4、强征强占，强迫土地流转。城镇化首要问题是土地流转问题，没有土地科学合理的流转，就没有城镇化。但是在土地流转过程中，强征强占、土地被流转现象时有发生。少数利益集团摸准农民随大流心理，主攻村里领头的，给威望较高的人以利诱，然后压低一般农户的土地流转价格，对少数“丁户”则以断桥、断水、断路的形式逼迫就范。在缺乏法律保护的农村，农民明知吃了亏，却无处说理、无处讨利，只能自认倒霉。
5、以乡补城，占用土地指标。现在各地都在出台优惠政策，进行招商引资，招商引资的重要资源，仍然是土地。但城里的土地指标有限，于是有些地方政府又把目光转向了农村，打起农村的主意。以城镇化的名义，对农民实行集中居住等措施，把节约出来的土地作为城里招商引资的土地指标，间接侵占农民的利益。对政府的这一做法，大部分农民蒙在鼓里，不知就里。集中居住后的农民，失去很多农民应该享有的权利，好处却被城市占用了。
三、法律救助农民的有效路径
城镇化主要靠以大量征用农民土地来实现，对农民而言，土地既是生产资料又是生活保障，农民失去土地意味着失去生存的基础。大量失地农民的产生直接关系到国家政治、经济基础的稳定，关系到小康社会的实现以及和谐社会的构建。这不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。在城镇化进程中，如何做到既保持经济的高速增长，又维护失地农民的利益，让农民“失地不失业，失地不失居，失地不失利，失地不失望”，我认为作为法律和法律工作者不能置身事外，法律最基本的理念就是维护公平、公正，我们每一位法律工作者都应该挺身而出，为人民的利益鼓与呼，挺身做人民利益的代言人，坚决不能让弱势群体吃亏，积极探究农民利益被占法律救助途径。
1、继续大力开展农村普法教育。法律是人的行为规范，法律也是人用来保护自身利益的有效武器，所以继续大力开展普法教育势在必行。首先要加强领导干部的法律教育。现在看来相当一些损害农民利益的举动来自于政府，政府部门领导学法、守法在城镇化进程中显得尤为重要，一定要树立领导干部在法律的框架内谋求政绩的观念，在法律的框架内推进工作，在法律的框架内守住农民的权益，让法律促进领导干部时时与人民站在一起。其次要在农村基层干部中开展学法用法教育活动。基层干部是农民利益的代言人，是保护农民利益的第一道屏障，实际上这也是最重要的一道屏障，如果守不住，农民利益必然受损。农村基层干部学法守法懂法至关重要。要以乡为单位，每年举办1-2期法律培训班，每两年举行一次农村基层干部法律知识考试，对考试不合格者可以酌情让其退出基层干部行列。再者要加强农民普法教育。要针对农民文化水平普遍较低的现实，开展形式多样的普法教育活动。要避免刻板空洞的说教，以乡村小戏、宣传画等群众喜闻乐见的形式，把法律送到农民手中，让农民自觉拿起法律武器，保护自身利益。
2、建立宣讲、救助、咨询“三合一”农村法律工作队伍。农村法律工作队伍建设，首先要解决人的问题。要建立以各县法律援助中心为龙头，各乡镇司法组长、司法助理为依托的专业农村法律工作队伍，形成法律救助一条线。市县司法部门每年要从法律队伍中抽调精兵强将，派往农村工作，实施“法律组组到”工程，不留法律死角，让法律的光环照耀农村所有大地。每年科学安排法律志愿者下乡活动，调动法律工作者下乡的积极性，让每一位需要法律援助的农民都能找到法律贴心人，真正形成法律工作网、线全覆盖。其次要解决钱的问题。农村法律救助，本身是一项公益事业，理应由政府财政兜底承担。这看上去是一条悖论，政府损害了农民利益，政府财政还要拿钱支持农民打官司，但悖论不悖，一个勇于纠正错误的政府，才是成熟的政府。特别是在依法治国的大环境下，政府依法行政，依法保护农民的权益，这是政治需要，是国家长治久安的需要，所以省、市、县财政要加大对法律援助中心的补助力度，保证财政经费足额到位。要形成普法经费使用考核激励机制，制定普法宣讲、咨询、法律救助量化指标，与经费使用密切挂钩，以此调动农村法律组织、个人为农民服务的积极性。
3、要着力提高农村现有法律工作者的素质。农村现有法律工作队伍良莠不齐，素质亟待提高。一要利用党校、法律专门院校加强农村法律工作人员的培训，一方面培训法律知识，更重要的是培训法律公正意识。防止农村司法人员与利益集团勾结损害农民利益的现象发生。二要从法律专业队伍中选拔人才，担任乡镇司法助理、组长，实现法律队伍专业化。三要本着经济管理权力逐渐下放、社会管理权力逐渐集中的原则，实行农村法律队伍条块管理相结合，给予市县司法部门一定的人事权。四要坚持专人专用。现在各乡镇经济任务繁重，乡镇司法助理、组长都有被派出招商引资的现象，造成法律工作缺失。特别是这些基层的法律工作者还担负着“管制”、“监外执行”等五种犯罪人员的监管责任，如果功夫用到法律之外，还会形成新的隐患。所以乡镇司法干部专职专用，是维护农村稳定、保护农民利益的必然要求。
4、要不断创新农村法律救助新的机制。要研究损害农民利益的手段不断变化的特点，道高一尺魔高一丈地进行法律救助创新。依据国土法和国家政策规定，目前对农民的土地补偿主要有三个部分，即土地补偿费和安置补助费、征地住房拆迁补偿费、土地附着物补偿费。但现在损害农民利益已经远远不是降低补偿标准问题。前不久，南京江宁有十几户民居一夜之间被拆，事后竟然不知道是谁拆的，农民叫天天不应叫地地不灵，这是极端损害农民利益的新现象，作为维护公平公正的法律必须认真研究，积极对待。要创新各地法律援助中心的运行机制。将援助的窗口前移，前移到田间地头，前移到征地拆迁的开始阶段，变事后援助为事先防范，变被动求助为主动帮助。
5、开展保护农民利益的法律制度探索。法律救助，说到底是“事后诸葛亮”，要想在城镇化过程中，农民的利益不受损害，健全的法律制度才是真正的保障。当前，农民在征地补偿中遭受不公正待遇，主要根源在于制度的不完善，主要体现在四个方面：即土地产权制度残缺、征地补偿制度不完善、征地监管制度错位与缺位以及法律、法规不健全。首先要加大法律、法规和有关制度的建设力度，逐步健全完善的征地安置补偿的法律制度体系。要积极推动研究制定《土地权益保护法》，保证土地所有者和经营权所有者的合法权益。要充分发挥人大、政协人才荟萃的优势，会同政府相关职能部门、政策研究部门，结合城镇化过程中暴露出来的问题开展积极的调查研究，积极向上级立法部门建议献策，加快推进各种相关法律法规的修订完善，为新型城镇化进程提供更加科学合理、充分体现效益与公平的法律保障。
上个世纪六十年代，周恩来总理曾经说过这样一段话说：“你们今天记录在案，我活着的时候，你们不能增加农业税负担；将来我死了以后，你们也不能随意打农民的主意。”中国农民是最伟大的农民，他们养育了中国革命，也养育了现代的城市文明，但他们却被排除在城市文明之外。所以，我们推行新型城镇化的目的，决不能也绝不应该是在农民头上“打主意”，而应该是让农民也享受到城市文明，所以城镇化一定要把农民满意不满意、农民拥护不拥护、农民受惠不受惠，作为推进城镇化进程的重要标准和衡量尺度。通过城镇化的有效推进，让农民在城镇化的道路上，实现美丽乡村梦。
附参考文献：
1、《胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》；
2、《统筹城乡建设读本》，江苏人民出版社2013年1月第2版。
