内容提要：社会保障是基本的民生问题，是构建社会主义和谐社会的基础性工程。社会保障为弱势群体提供保障，有利于缓解社会矛盾，保持社会稳定，可以刺激人们的即期消费，提高边际消费率，增加全社会的有效需求，并保障劳动力市场的合理运行，从而促进经济增长，维护社会公平，促进社会经济和谐发展。社会保障具有多方面的功能，没有社会保障，便没有社会安定，进而便没有改革和发展的基础。社会保障城乡统筹是统筹城乡经济社会发展战略的重要内容，是全面建设小康社会和构建和谐社会的必然要求。随着我国改革开放的不断深入，我国社会保障体系取得了诸多成就，但同时也面临着一些问题，表现在社会保障制度法制化程度不高，社会保险缴费水平不合理、覆盖面小、统筹层次低，管理体制分割，管理服务体系不能适应发展的要求，不同地区、不同人群社会保障待遇差别较大，基金长期平衡及保值增值压力大等。加快完善我国社会保障体系，需要加强社会保障法制建设，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，健全覆盖城乡居民的社会保障经办管理体制和便民快捷的服务体系，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常的调整机制，确保社会保障基金安全和保值增值。
关键词：社会保障完善问题对策
社会保障是基本的民生问题，是构建社会主义和谐社会的基础性工程。社会保障是社会化大生产的产物，社会保障制度的产生与发展完善，是生产力发展到一定阶段的产物，是社会发展到一定历史阶段的客观要求，在现代市场经济中不可缺少。10年来，我国社会保障体系建设取得了诸多成就，先后建立了城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度，颁布实施了社会保险法，社会保障体系框架基本形成，社会保障覆盖人群迅速扩大，社会保险基金规模不断扩大，社会保障水平大幅提高，但同时，面临着城镇化和人口老龄化带来的巨大挑战，社会保障制度不完善、管理体制不规范、城乡发展不平衡等问题比较突出。党的十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，这有助于加快我国社会保障体系的完善和社会经济的发展，对于构建社会主义和谐社会也具有重要意义。
一、社会保障基本理论
（一）社会保障的内涵
“社会保障”一词最早出现在美国1935年颁布的《社会保障法》（TheSocialSecurityAct）中。但社会保障制度的诞生却早在19世纪80年代的德国，以俾麦斯政府1883年颁布《疾病社会保险法》，1884年颁布《工伤事故保险法》，1889年颁布《老年和残障社会保险法》三项单项社会保险项目为标志。社会保障制度的产生，是生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步和文明的重要标志，已成为现代社会不可或缺的社会经济制度，被称为社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。
社会保障是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障，以保证劳动力再生产、社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称。社会保障制度是一国依据既定的法律法规为保证社会持续稳定，预防公民不确定的基本生活预期，根据社会经济发展水平，通过向社会各机构、社会团体及公民个人分别按照一定比例征收社会保障基金的制度规范①，是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称，是现代国家最重要的社会经济制度之一。
（二）社会保障的主要内容
社会保障是由国家通过立法统一规范并由政府主导的基本社会保障和在政府支持下由民间及市场来解决基本保障以外问题的补充社会保障两大部分组成，由社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚（军人保障）、住房保障、补充保障等各项不同性质、作用和形式的社会保障制度构成了整个社会保障体系，具体包括以下内容：
社会救助是国家通过国民收入再分配，对自然灾害或其他经济原因、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活的一项制度，是最早形成的、历史最悠久的社会保障形式，是保证社会成员生存权利的最后一道防线。包括自然灾害、孤寡疾病、城乡特困救助等。
社会保险是由国家立法规范，面向劳动者强制建立的，在其暂时或永久失去劳动能力时给予其基本生活保证的一项社会保障制度。社会保险制度是面向劳动者，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，这一层次社会保障制度的出发点是在解除劳动者后顾之忧的同时，促使其免于沦为社会弱势群体。社会保险项目众多，所承担风险最多，需支付资金最大，是社会保障体系中的核心和主体部分。
社会福利是社会保障的最高层次，是指国家和社会在居民住宅、公共卫生、环保、基础教育等领域，向全体公民普遍提供的帮助和服务。目标是改善全体成员的物质生活水平，提高国民生活质量，不断增进国民福利。由公共设施、生活补贴、医疗服务、教育福利、住房福利、社会服务等组成。
社会优抚是对特定阶层，比如军人或军烈属的优待和安置，它是一种带有褒扬、优待和抚恤性质的特殊保障制度。军人保障制度是一项兼具社会保险、社会救助、社会福利性质的综合性的，有重大政治意义的特殊社会保障制度。
住房保障是指政府利用国家和社会力量解决国民中主要是中低收入家庭住房问题的一项社会保障制度，由住房公积金、经济适用房制度、廉租房制度组成，是国家正在着力发展的一项社会保障制度。
补充保障是国家正式制度安排的社会保障的补充，如企业年金、补充医疗保险、互助保障、慈善事业等，是基本社会保障制度之外的一项不可或缺的重要保障制度，对社会发展和增进国民福利起着不可低估的作用。
（三）社会保障的功能
一般而言，社会保障是国家面向全体国民、依法实施的具有经济福利性的各项生活保障措施的统称，是维护社会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障。
社会保障首先体现了公平。完善的社会保障制度能为社会成员提供基本生活保障，使社会弱势群体能够维持基本生活，其经济补偿功能，可以一定程度地促进起点公平；社会保障的“非歧视性原则”使社会任何成员只要符合法律规定的条件都可以享受相应的社会保障，也就是说每个社会成员平等缴费（或税）而获得平等的受保障权力，每一社会保障项目对于其适用范围内的社会成员而言机会是均等的，因而它可以促进机会公平；社会保障实质上是一种再分配政策，具有调节收入差距的功能，是国家通过税收和其他手段使收入发生转移，从富人流向穷人，多工作者家庭流向少工作者家庭、年轻一代流向年老一代、健康者流向体弱多病者、工作能力强者流向工作能力差者，因而它又可以一定程度地促进结果公平。
社会保障水平过高往往损害效率。社会保障中的生活救济，保证居民基本生活等保障措施，虽然有助于分配不均状况的改善，有助于社会弱势群体的处境变化，但却有阻碍和损害效率之嫌。这种对效率的损害表现为两方面：一是劳动者因承担过高的社会保障负担而降低工作的积极性；二是受保障者因享受过高的社会保障而人为降低其在生产活动上的贡献。同时，社会保障又在一定程度上体现效率。市场经济的特征是竞争，在竞争中人人都可能失败，可能暂时成为社会的弱者（如生病、失业、衰老）。社会保障通过为社会成员提供基本生活保障，消除各种社会风险的侵害，使劳动者解除了由于市场竞争失败而无法生存的后顾之忧，使劳动者能够更积极参与竞争和勇于承担风险，从而调动社会成员的劳动积极性和创造精神，这就为提升社会效率提供了较有利的主观前提。社会保障可以缓解贫困，调节收入差距，缓和各种利益群体之间的矛盾，解决一定的社会问题，从而为提升社会效率创造了较为安定的社会环境。社会保障还可以为社会成员提供健康和教育培训保障，提高社会成员的整体素质，有利于完善劳动力市场，促进劳动力合理流动，从而为社会再生产创造较好的人力支撑环境。社会保障的基金运营，不仅可以为提升社会效率奠定一定的投资基础，还可成为调节经济波动的“蓄水池”，直接服务于效率；社会保障通过为社会创造新的就业机会和新的经济增长点，可以为提升社会效率做出一定份额的价值贡献。社会保障制度本身也存在着效率问题，社会保障缴费率的高低、基金来源渠道的多寡、给付(发放)标准合理与否、基金管理和运营完善与否、缴费义务与受益权利对等与否，都直接影响社会保障功能的发挥和自身效率的高低。
社会保障制度在现代市场经济中是不可缺少的，它对维持社会安定和保证经济建设顺利进行起着重要作用。社会保障主要具备以下方面功能：
第一、社会的“安全阀”和“稳定器”功能。一方面，社会保障是“安全网”。社会保障能在人民群众再生产遇到障碍时比如年老、失业、患病、工伤、生育的时候，给予劳动者及其家属以基本生活、生命的必要保障，使他们的基本收入和基本医疗不受影响，以维系劳动力再生产的需要，从而保证社会再生产的正常进行。社会保障还可以通过社会救助、社会保险和社会福利对失业或没有生活来源者、贫者和一切工薪劳动者，在暂时或永远失去劳动能力以及暂时失去工作岗位者提供帮助，使其能维持最低的生活水平，满足基本生活需要，也能使无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的人民群众有生活来源，满足他们的基本生存需求。另一方面，社会保障是社会发展的“稳定器”。完善的社会保障制度，能为劳动者建立各种风险保障措施，帮助他们消除和抵御各种市场风险，避免因生活缺乏基本保障而引发一系列的矛盾，更好的帮助劳动者实现就业和再就业。社会保障还可以帮助不适应市场竞争的劳动者顺利推出劳动力市场，把一部分劳动者保护起来进行转岗培训，以帮助其调整技能重新适应市场，一定意义上缓解了就业矛盾对社会的压力。
第二、经济和市场运行的调节功能。社会保障作为政府和社会支出的一部分，对经济的运行和市场的保障有很大的调节作用。社会保障资金具有较高的稳定性，如把经过几十年积累的社会保障基金合理地利用起来，其作用将不可忽视。当经济增长时，劳动者收入增加，失业减少，社会保障支出减少，有利于减轻需求压力，抑制经济过热；反之，当经济不景气时，社会保障支出增加，会刺激社会有效需求相应增加，推动经济增长。如果没有社会保障，市场竞争中的消极后果会使社会问题增多，不利于市场机制有效发挥作用。特别是对企业来说，社会承担了对员工的社会福利、生活保障，使企业能够按市场要求进行生产经营，包括进行员工的调整，使企业真正成为市场主体②。
第三、保护和配置劳动力功能。保护劳动力资源是社会保障的最重要的目标之一，一切保障措施和保障制度，几乎都是围绕保护劳动力资源而展开的。社会成员正常健康的生活是一个社会进步的基础。在市场经济条件下，出现优胜劣汰的竞争是不可避免的，职业岗位稀缺而就业人口多，这就必然会导致部分劳动者可能要退出劳动力市场，使其及家属失去收入而面临生存危机。社会保障通过多方面作用为劳动力再生产提供物质保障；通过对劳动者收入的保障和医疗保险，使劳动者的劳动能力获得恢复和再生产；通过对失业和社会困难者提供生活保障，保护这部分劳动力，为其再就业创造条件；通过对劳动者家属后代的保障，为新一代劳动力培养提供物质保证等等。还可以通过建立全社会的统一的社会保障网络及健全的社会保险制度，解除社会成员因变换工作或家庭迁徒而带来的后顾之忧，从而促进劳动力的合理流动，实现劳动力资源的有效配置，实现社会经济的正常运行。
第四、保障公民的基本生活。保障公民的基本生活，是社会稳定和经济发展的前提，也是社会保障最核心的功能。国家建立社会保障体系，保障公民的基本生活，免除劳动者的后顾之忧，不仅是经济发展和社会稳定的需要，也是人权保障的重要内容，是社会进步的体现。社会保障能在人民群众再生产遇到障碍时比如年老、失业、患病、工伤、生育的时候，通过社会救助、社会保险和社会福利对失业或没有生活来源者、贫者和一切工薪劳动者，在暂时或永远失去劳动能力以及暂时失去工作岗位者，给予劳动者及其家属以基本生活、生命的必要保障，使他们的基本收入和基本医疗不受影响，以维系劳动力再生产的需要，满足基本生活需要。
二、加快完善我国社会保障体系的重要意义
社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。在我国，社会保障体系由社会救助、社会保险、社会福利三大系统及商业保险、慈善事业等补充保障构成。在这一体系中，养老保险、医疗保险、社会救助及相关社会服务等构成了支撑整个社会保障体系的基本骨架③，到目前为止，我国的社会保障体系基本建立，当前和以后的主要任务是要健全完善社会保障体系。从根本上说，社会保障制度是社会化大生产的产物，是市场经济体制的重要支柱。健全的社会保障体系是社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。从我国现实情况看，加快完善我国社会保障体系，有着重大而深远的意义。
（一）加快完善社会保障体系是保障广大劳动者的基本权益和基本生活的要求
我们党和政府历来十分重视广大劳动者的基本权益和社会保障问题。早在建国初期就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，初步建立起社会保障制度。新中国成立五十年特别是改革开放以来，国家又颁布了一系列政策法规。党的十四大以后，党中央明确提出了深化社会保障制度改革，建立和完善社会保障体系的任务。近年来，我们建立了“三条保障线”制度，实行“两个确保”。党的十八大指出，统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。所有这些，都是为了保障广大劳动者的基本权益和基本生活，都体现了共产党的性质和根本宗旨。
（二）加快完善社会保障体系是维护社会稳定的需要
没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。完善的社会保障制度通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，从而为经济的发展创造良好稳定的社会环境。完善的社会保障体系是社会发展的稳定器，加快完善社会保障体系有利于维护社会的长治久安，保障社会稳定，缩小贫富差距，体现了社会主义本质，提高劳动者积极性，完善社会主义分配体制，完善社会主义经济制度，刺激消费。
（三）加快完善社会保障体系有利于缓解社会矛盾，促进社会经济和谐发展
完善的社会保障体系是构建和谐社会的题中之义。社会保障体系是构建和谐社会的重要支柱。我国是一个有着五千年文明历史的古国，互助、扶贫的理念源远流长。许多国家的经验表明，现代化的过程孕育着不稳定因素，经济发展到一定阶段各种矛盾随之凸现。当前我国社会处在一个多元复合转型的战略机遇期，也是各种社会矛盾凸显时期，社会转型期也是利益调整期，分配的获利者和竞争的优胜者，他们不会去互换他们的利益，恰恰由于个人转型的不足，出现的弱势地区、弱势人群由于心理和经济地位的转变，产生一些不满情绪。构建和谐社会，它的主要矛盾和矛盾的主要方面都在于弱势地区和弱势人群，政府就要建立一整套社会普遍服务体系，使他们的基本生活有所保障，贫富差距缩小，让不同的地区和不同的人群，都能够享受现代化发展的成果，从而在一定时期、一定程度缓解了社会矛盾，弱化了引发社会动乱的直接原因，保持了社会相对稳定，这样社会才具备了和谐的基础。
（四）加快完善社会保障体系是维护社会公平的需要
社会公平，是人类社会发展中产生的一种客观要求。社会公平体现在经济利益方面主要是成员之间没有过分悬殊的贫富差别，即所谓“不患贫，患不均”。在市场经济条件下收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷入困境。为了解决这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。
三、当前我国社会保障体系建设取得的成就及面临的问题
（一）我国社会保障体系建设取得的成就和经验
社会保障制度是现代文明国家社会稳定的“安全网”和经济运行的“减震器”。改革开放以来。特别是近10年来，党和国家为推进社会保障体系建设作出了一系列重大决策部署，先后建立了城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度，颁布实施社会保险法，社会保障体系框架基本形成，社会保障覆盖人群迅速扩大，社会保险基金规模不断扩大，社会保障水平大幅提高，是社会保障制度改革和事业发展最快的时期，是广大人民通过享有社会保障得到实惠更多的时期。
1、制度建设取得突破性进展
社会保险法颁布实施，城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度先后建立，实现了由单位和家庭保障向社会保障、由覆盖城镇职工向覆盖城乡居民、由单一保障向多层次保障的根本性转变。
2、覆盖范围迅速扩大
2011年，全国城镇职工基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数分别达到2.84亿人、4.73亿人、1.43亿人、1.77亿人、1.39亿人，比2001年分别增长100.2%、549.8%、38.3%、307.2%、302.1%；新农保和城镇居民养老保险参保人数达到3.64亿人，新农合参合人数达到8.32亿人。
3、保障水平稳步提高
2005—2012年连续8年上调企业退休人员养老金，2012年全国企业退休人员人月均基本养老金达到1721元，是2002年的2.8倍。逐步提高基本医疗保险报销比例和最高支付限额，失业、工伤、生育保险待遇明显提高。
4、社保基金规模不断扩大
2011年，城镇5项社会保险基金总收入、总支出和累计结余规模分别达到2.4万亿元、1.81万亿元和2.9万亿元，分别比2001年增长6.7倍、5.5倍和16.8倍。
我国社会保障改革发展的成就举世瞩目，积累的丰富的经验，为今后社会保障的持续发展奠定了坚实的基础。
第一，坚持以人为本，把社会保障作为重要的民生工程。党中央、国务院和各级党委、政府把加快推进社会保障体系建设作为保障和改善民生的重要举措，摆在经济社会发展全局的突出位置，公共财政支出更多地向社会保障领域倾斜，推动实现人民群众分享经济社会发展成果。
第二，坚持从我国基本国情出发，与经济发展水平相适应。立足基本国情，充分考虑各方面的承受能力，遵循量力而行、尽力而为的原则，根据城乡、区域不平衡的特点和不同人群的实际情况，有针对性地制定相关政策和待遇标准。
第三，坚持与时俱进、改革创新。根据城镇化和统筹城乡发展的新形势，在完善城镇社会保障制度的同时，大力推进农村社会保障制度建设，加强社会保障法制建设，实现城乡社会保障制度的有效衔接，不断提高社会保险统筹层次和共济能力，使社会保障覆盖人数成倍增长。
第四，坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应。坚持以缴费型社会保险制度为主体、以非缴费型福利项目为补充，建立社会保险待遇水平与缴费挂钩的激励约束机制，引导和鼓励劳动者积极就业，多劳多得，早缴费、多缴费、连续缴费、长期缴费。
第五，坚持正确处理改革发展稳定的关系。注重保持政策的连续性，坚持统筹城乡、整体设计、分步实施、配套推进，坚持试点先行，及时总结经验，由点及面，渐次推进改革，充分考虑促进事业发展和维护社会稳定的需要④。
（二）我国社会保障体系建设面临的问题
在看到我国社会保障体系取得成就的同时，我们也清醒地认识到，随着经济发展方式转变、城镇化和老龄化的加快，我国社会保障制度不完善、管理体制不规范、城乡发展不平衡等问题日益突出，有许多体制性、制度性的重大问题亟待解决，今后一个时期，改革和发展的任务十分艰巨。
1、社会保障制度法制化程度不高
人们希望在经济体制转轨过程中建立的新型社会保障制度能够体现“效率”与“公平”的结合、权利和义务的结合。但目前我国社会保障制度仍是仅仅覆盖少部分人口与就业人员，这显然是不合理的。现行社会保障制度建设中对农村社会保障问题存在欠缺，使得城市社会保障体系面临着如何不断“增加容量”与“完善机制”之间的矛盾。这一问题是社会保障制度立法工作的滞后。到目前为止，虽然颁布了“社会保险法”，但尚没有一步全国性的“社会救助法”、“社会保障法”，而且社会保险法虽然已经在全国范围内颁布实施，但是其成效尚不明显，这和宣传的力度和颁布的时间有关系，另外与其相配套的法规也亟需尽快制定颁布。
2、社会保险缴费水平不合理、覆盖面小、统筹层次低
首先，不合理的缴费水平（分为个人缴费水平和企业缴费水平）。一方面，企业的社会保险缴费负担严重偏重。从具体测算结果看，国有企业的社会保险缴费负担远远超出了企业最高承受限度。从长期来看，过高的社会保险缴费率加重了国有企业的负担，影响了国有企业改革的顺利推进，这也是目前许多企业逃避缴费从而造成收缴率逐年降低的主要原因。另一方面，职工个人社会保险缴费率相对较低。
其次，覆盖面小。我国目前的社会保障覆盖面过窄，社会保障还没有统一的覆盖范围，很多社会成员无法享受社会保障。首先，城镇社会保险覆盖面小。养老、医疗保险的参保率相对较高，现行社会保险制度是针对国有企业等正规单位制定的，因而对非正规单位就业人员社会保障问题的解决存在困难，失业保险、工伤保险的参保率较低。其次，灵活就业人群、非就业人员等尚未被纳入社会保障体系的覆盖范围。目前参与社会保障的大部分是国有企业职工和部分集体企业职工，而广大的乡镇企业、外资企业、个体和私营企业职工则被排除在外。其实这些没有固定劳动收入的职工更需要社会保障，因为他们的工作具有极度不稳定性，随时都有失业风险，需要社会保障制度为其创造一个良好的社会环境。
第三，统筹层次低。虽然国家通过立法明确了基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，使基金统筹层次更高、目标更统一，为政府改善民生、统筹分配准备了制度工作。但是劳动者在不同区域的社会保险关系转移与接续仍存在现实的困难，给劳动者的流动就业带来不便，影响劳动者资源合理配置。养老基金虽然结余总量上不少，但仍存在严重不平衡，有的省份有结余，可有的省份却基本没有结余，年年都有缺口，需要中央补贴，这跟流动人口多少有关系。人口输出大省一般就出于劣势，年轻人都出去打工了，剩下的不是小孩就是老人，钱都贡献给外省了。但对本省的老人是要支付养老金的，就是说收入少支出多，人口输入大省就大相径庭。于是变成恶性循环，越来越不平衡。越富的地方养老金越多，越穷的地方就越少。所以出现总量上很多，实际上严重不平衡的局面⑤。现行的“分灶吃饭”的财政体制，使得区域间利益分配很不平衡，造成地区间的社会保险转移出现障碍，特别是当前的社会保险统筹层次不高，在很大程度上制约着劳动力和人才的合理流动，从而影响到劳动者就业的积极性。
3、管理体制分割，管理服务体系不能适应发展的要求
目前我国不仅城乡基本社会保障制度是分裂的和有严重差别的，城乡基本社会保障服务也是割裂的和有严重差别的，更重要的是城乡基本社会保障制度与基本社会保障服务也是脱节的，这不利于我国整个社会保障体系的完善，更不利于我国城乡经济社会协调发展⑥。
二元结构是我国统筹城乡经济社会发展的制度性痼疾。城乡分割的社会保障制度是我国统筹城乡经济社会发展的一大障碍。因为社会保障制度为经济社会发展提供保障服务，如果城市社会保障制度和农村社会保障制度不能统筹规划，二元状态得不到根本性改变，则我国城乡经济社会统筹发展就很难保证。因此，统筹城乡经济社会发展，必然要先统筹改革城乡社会保障制度，实现社会保障制度的城乡协调与均衡⑦。城乡医疗保险分别由不同的部门管理，制度、机制间缺乏衔接和协调，存在重复参保和政府重复补贴、机构重复建设、资源浪费等问题。社会保险费征收体制不一，征收机构由省级政府各自确定，导致社会保险管理环节脱节。社会保险的统筹层次仍不高，不利于在更大范围分散风险。城乡低保、医疗救助与社会保险之间需要统筹安排和搞好衔接。现行城镇职工基本保险制度是在城乡分割的背景下建立的，不利于城乡统筹发展。农民养老保障相对比较滞后，使得农村居民得不到应有的保障，从而也难以发挥效率的优势。由于我国城乡长期存在二元经济结构，城乡流动人员就业制度的衔接存在困难。近年来，尽管我国在社会保障制度、户籍制度等方面做过诸多努力，一些政策限制也有所松动，但力度不够大，二元结构依然存在。
随着社会保障制度覆盖人群的快速扩大，特别是向农村的延伸，基础建设薄弱、人员配备不足、能力建设滞后的问题越来越突出。社会保障工作平台基础建设薄弱，服务体系网络不完善。我国现在未能形成统一的社会保障管理体制，没有专门的管理机构，而是由民政、财政、医疗、保险等部门分而治之，遇到事情时各部门相互推诿扯皮，社会保障制度不能真正落到实处，保障基金的管理也不规范经常出现被挪用的现象，难以实现专款专用。
4、不同地区、不同人群社会保障待遇差别较大
完善社会保障制度，应增强普惠性。我国社会保障制度的设计忽视了收入分配功能，低收入群体受到的保护程度较低，社会保障制度不但没有缩小收入差距的作用，甚至还有逆向调节作用，这是因为社保制度在各个人群中待遇差别太大，均等化、普惠化的社会保障体系没有形成。例如，机关事业单位的养老金大大高于企业，而企业职工的养老金又大大高于农民工或者普通城镇居民的养老金，不同利益群体之间的差别太大了。公积金也是同样的道理，高收入人群拿到的社会再分配资源更多。因此社会保障制度不但没有消除收入差距的不平等，而且在加剧这种不平等。
我国城乡间、不同群体间社会保障待遇差距较大，不同群体内部和之间相互攀比，成为影响社会稳定的因素。中国社科院发布《2012社会保障绿皮书》和中国社科保障收入再分配状况调查显示，近四成人认为，养老金过少甚至不能满足生活需要。不同养老保险制度的养老金最低的200元，最高一万元，相差近50倍。
中国社科院在河南、福建、陕西、内蒙古、重庆五省市的2000份调查问卷显示，在领取了养老金的人中，近40%的人都认为养老金过少，甚至不能满足生活需要。其中参加新农保的人认为不能满足需要的感受最强烈，占78．9%；其次是居民占56%；参加机关事业单位养老保险的人只有3．8%认为不能满足需要，而却有53．8%的人认为完全能满足需要。
调查发现不同养老保险制度的养老金待遇差别较大，福建厦门的被访者在2011年8月领取的养老金最低为200元，最高为10000元，后前相差50倍。参加职工养老保险的退休人员中，75．4%的老人养老金在2000元以内，甚至低至200元，仅有1位老人的养老金高于4000元；参加居民养老保险的3位老人养老金都低于2000元；而92.3%的机关事业单位退休老人领取的养老金高于4000元，并且无一低于2000元。厦门市养老金总体水平高于全国平均水平。
5、基金长期平衡及保值增值压力大
基金长期平衡及保值增值压力大是当前社会保障体系建设面临的突出问题，我国社会保险基金目前的状况是收入大于支出。但据测算，到2050年我国每4个人中就有一个老年人。人口老龄化对养老保险和医疗保险影响巨大，将导致社会保险基金收支缺口逐步扩大，制度运行有隐患。目前，结余积累的社会保险基金只能存银行、买国债，投资渠道窄，保值增值困难。
6、社会保障制度的吸引力不足
第一，便携性很差。关系不能随时转移，在一个地方交的钱，再去外地打工，带走很麻烦，这种状况影响了劳动者参保的积极性。目前出台了养老保险关系转续办法，但在执行过程中也存在很多问题，效率很低。比如，全国使用的软件平台不同，信息成分构成也不同，转过去之后，有的地方电脑数据库接收不了，只能把纸质文字记录存在铁柜子里，参保人在电话和网上查询不到。
第二，透明性和预期性差。很多人上了保险后，不知道自己账户上多少钱，不知道政府是如何使用这笔钱的，如何投资的，收益率是怎么来的，信息十分贫乏。养老保险与在银行存钱相比，没有人知道自己将来能拿多少钱，几乎没有人能够说清楚，甚至连社保经办机构的窗口也答复不了，参保人对未来几乎没有清晰的预期。
第三，计算非常复杂，未来养老金待遇水平到底怎么样，不容易说清楚。有社会统筹这部分，还有个人账户这部分，计算公式不一样，很难一下子就算出来。
第四，激励性比较差。社保的激励性之所以很差，主要原因是自身制度的问题。拿养老保险来说，目前我们安徽省缴费费率单位是20%，职工是8%，当职工到异地就业需要转移社保关系时，能转移的只有个人账户，也就是职工缴纳的8%，这部分养老保险费仅占三分之一不到，影响了职工和单位的参保积极性，还有一个重要原因是因为社保没有像银行和公积金那样多缴多得、少缴少得的激励制度。
四、完善我国社会保障体系的对策
（一）加强社会保障的法制建设，提高社会保障制度的法制化程度
社会保障作为通过立法强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律法规作保证。加快社会保障立法，从中国的实际情况出发，继续加大《社会保险法》的宣传，加快制定配套法规，规范社会保障制度。建立以社会保障中心法为特征的、完善的社会保障法律体系，进而加大社会保障法律的执法力度，以减少拒缴、欠缴、挤占、挪用社会保障基金现象的出现[9]。
（二）坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针
目前，我国养老保险制度覆盖人群主要是城镇企业职工和部分其他城镇劳动者，而城镇个体从业人员、灵活就业人员和农村村民、农民工的养老保险制度不完善，灵活就业人员仍未被纳入社保体系中。结合我国具体国情，国家应积极探索建立、健全城乡全覆盖的社会保障体系办法，并依法实施，逐步将非公有制企业职工、农民工、非正规就业人员以及找不到工作的毕业生等人员纳入社保体系。这样才能进一步促进经济增长，才能使转移的农村富余劳动力解除养老、医疗、生育、教育、赡养老人等后顾之忧，能安心在城市务工，使他们得到一定合理的报酬和公正的经济待遇。当然，在目前的国力条件下，短期内把他们都纳入社会保障范围之内也是不现实的，应该积极探索新的保障方式，吸取先进国家的经验，通过局部试点再推行新制度体系。目前亟需加强对现行社会保障制度的改革步伐，需要在社会生产系统之外，为既包括城市居民也包括农村居民的所有劳动者建立城乡一体化的社会保障体系。
党的十八大报告提出全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障工作方针，把“广覆盖”调整为“全覆盖”，要求实现人人享有基本社会保障的目标。这一重要方针，是基于对我国现阶段经济社会发展基本国情和实现全面建成小康社会目标的科学判断，必须完整准确地理解和把握。全覆盖就是要根据社会保障制度的类型实现最广泛的覆盖，其中基本养老和基本医疗保障制度要覆盖城乡全体居民，工伤、失业、生育保险制度要覆盖城镇所有职业群体，实现人人享有基本社会保障的目标；保基本就是要坚持尽力而为、量力而行的原则，根据我国经济社会发展状况合理确定社会保障待遇水平，保障基本的生活需求；多层次就是要以社会救助为保底层、社会保险为主体层，积极构建以企业（职业）年金等补充社会保险和商业保险为补充层的多层次社会保障体系，更好地适应人员跨城乡、跨地区、跨就业形态流动的形势，稳步提高各险种的统筹层次，整合城乡社会保障制度，完善社会保险关系转移衔接办法，推进社会保障规范化和标准化管理，实现社会保障的城乡统筹和区域统筹，促进人力资源合理流动；保证可持续性，就是要更加注重制度的长期稳定可持续运行，既要立足当前，着力解决现实突出问题和历史遗留问题，又要着眼长远，通过做实个人账户、实现基础养老金全国统筹、扩大社会保障基金筹资渠道等途径，夯实社会保障的物质基础，建立社会保障制度长期稳定运行的长效机制。
（三）加快健全覆盖城乡居民的社会保障经办管理体制和便民快捷的服务体系
健全社会保障经办管理体制和服务体系是更好地适应社会保障事业发展、更好地服务参保人员和保障对象的迫切要求。逐步建立统一的社会保障管理机构，以消除劳动力流动过程中存在的社保方面的障碍，建立全国统一的便携式的社会保障制度。农民工是我国经济建设的主力军，是国家的宝贵资源，他们为社会城市建设作出了巨大贡献。农民工群体具有流动性大的特点，他们不仅被迫流动于城乡之间，并在单位间、城镇间频繁地变动工作岗位，还经常跨地域流动。但由于我国社会保障制度的不完善，并没充分考虑到农民工就业的特点，致使农民工参加养老保险的人数很少。建立统一的社会保障管理机构，把各项社保项目集中在一个管理体系里，包括建立统一的社保执行机构、统一的社保资金运营机构、统一的社保监督机构、统一的个人社会保险账户。这将有助于就业人员跨地区或企业间流动，消除人员流动过程中的社保制度方面的障碍，同时也便于对流动劳动力的管理。只有建立健全有利于就业的社会保障制度，才能更好地促进劳动力的合理流动，稳定就业队伍，保证劳动力队伍的接续，有利于完善市场就业机制，改善就业结构，提高经济增长的就业弹性，使既定的经济增长速度带动更多劳动者就业，以不断扩大就业规模。
党的十八大报告提出，要健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。随着我国社会保障事业的快速发展，社会保障经办管理体制不顺和服务能力不足的矛盾日益突出。根据统筹城乡社会保障制度改革进展情况和统筹层次的逐步提高，要及时进一步调整和理顺社会保障行政管理体制，社会保障经办管理体制，建立和健全与统筹层次相适应的社会保险经办管理体制，着力整合社会保障管理资源，加强基层社会保障服务平台建设，切实提高管理服务效率。建立更加便民快捷的服务体系，就是要加强社会保障规范化、信息化、专业化建设，建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，加快推行社会保障卡，逐步建立覆盖全民的社会保险登记制度。更好地满足广大保障对象的服务需求，规范和优化社会保障管理服务流程，推进标准化建设，实行精确管理，提高管理服务水平，特别是要加大社会保障卡发行力度，全面推行社会保障“一卡通”，努力实现为参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”的目标。
（四）建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常的调整机制
研究合理确定社会保障待遇水平的科学方法，实现社会保障待遇的正常调整，使保障水平持续、有序、合理增长。继续提高企业退休人员基本养老金，坚持和健全“多缴多得、长缴多得”的机制。在全面实施新农保和城镇居民养老保障制度的基础上，稳步提高基础养老金待遇水平，并向高龄老人适当倾斜。逐步提高基本医疗保险最高支付限额，推进居民医保、新农合门诊医疗费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。在提高整体水平的同时，要合理界定各类群体的待遇差距，发挥社会保障调节社会分配的功能，逐步形成各类人员社会保险待遇的合理关系。
（五）确保社会保障基金安全和保值增值
社保的钱是保命钱。多渠道增加社会保障基金，切实加强社会保险基金的投资运营和保值增值管理，一直是党和政府高度关注的事务⑨。党的十八大报告提出，要扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。扩大社会保障基金筹资渠道，就是要着眼于社会保障基金的长期平衡，抓住经济平稳较快发展的有利时机，开辟新的社会保障资金筹集渠道，进一步充实已经建立的全国社会保障战略储备基金。建立社会保险基金投资运营制度，就是要在确保当期养老金发放和保证基金安全的前提下，积极稳妥推进基金投资运营，适当拓宽基本养老保险基金投资渠道和运营方式，努力实现保值增值⑩。
（六）统筹推进城乡社会保障制度改革
紧紧抓住统筹推进城乡社会保障制度改革的重点任务。统筹推进企业和机关事业单位社会保险制度改革。在进一步完善企业社会保险制度的同时，积极稳妥推进机关事业单位社会保险制度改革。实行单位与个人缴费、统账结合的基本制度，建立基本养老金待遇与缴费长短和多少更紧密联系的激励机制，实行适合机关事业单位特点的补充养老保险办法，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡；整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度，将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗整合为城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在基本养老保险和基本医疗保险制度上的平等和管理资源上的共享；逐步做实养老保险个人账户，更好地体现我国养老保险社会统筹和部分积累相结合的制度要求，在确保当期养老金发放的前提下，进一步做实个人账户，探索新的筹资来源，完善做实的办法；实现基础养老金全国统筹，理清中央与地方政府的责任，进一步统一规范养老保险制度，实现养老保险关系在全国范围内顺畅转移接续，更好地发挥社会统筹的调节作用，更好地保障退休人员和老年居民的基本生活；建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制，合理确定社会保障待遇水平，实现社会保障待遇的正常调整，处理好各类人员的社会保障待遇关系，使保障水平持续、有序、合理地提高；完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，更好地保障低收入者和特殊困难人员的基本生活；建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。
（七）努力增强社会保障制度的吸引力
目前我国出台了养老保险关系转续办法，针对执行过程中存在的问题，逐步试点，在软件平台、信息成分等实现统一，这样就能实现不同地区转移时参保人员数据的转移。参保信息实现可查询、方便查询，这样能改善社会保障制度透明性不够的缺陷。我国的国情和现行社会保障体系建设的现状和环境，尚还不具备采取公积金的做法，但是可以试想一下，如果社保像公积金一样，多缴多得，引进了利益因素，现在的缴费与未来的权益之间建立起联系。让农民工和灵活就业人员积极参与社保，能一定程度上提高社会保障覆盖率，也减少了农民工、灵活就业群体社会保障方面的问题。
今后一个时期，我国社会保障事业处于重要的发展期，同时也面临着经济发展方式转变、城镇化、老龄化对社会保障带来的巨大挑战，社会保障体系建设和事业发展的任务十分艰巨。党的十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，把社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的重要目标，明确了推进社会保障制度改革和事业发展的基本方针和重大举措，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，这一重要方针的提出，是基于对我国现阶段经济社会发展基本国情和实现全面建成小康社会目标的科学判断，必须完整准确地理解和把握。为了巩固已取得的成果，十八大报告进一步提出了未来中国社会保障的公共政策走向：统筹推进城乡社会保障体系建设，坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。也就是政府将努力在更高层面、以更大强度加快打通城乡社会保障制度的转换路径，加快城乡统筹步伐，在坚持并巩固普惠性的基础上，增进公平性，使这一制度从形式普惠走向实质公平，让全体人民合理共享改革发展的成果。完善的社会保障体系将在很大程度上影响着经济发展和社会稳定，统筹推进城乡社会保障体系建设，加快建立具有自身特色的覆盖城乡居民的社会保障体系，对于促进社会保障与经济社会协调发展和实现城乡统筹协调发展具有重大而深远的意义。
参考文献：
①高云龙、高璐.我国社会保障制度建设问题研究[J].价格月刊.2012（3）.76页.
②赵青娇、赵宏耀.我国社会保障制度的内容和功能[J].百家论坛.2011（10）.174页.
③郑功成.中国社会保障改革与发展[N].光明日报.2012-11-20.第15版.
④尹蔚民.统筹推进城乡社会保障体系建设[J].求是.2013（3）.
⑤许明、覃承贤.我国社会保障与扩大就业问题研究[J].中国人才.2011（7）.274页.
⑥卢通.我国社会保障制度的变迁、问题以及对策分析[J].商业时代.2011（6）.105页.
⑦丁建定.中国社会保障制度的整合与体系完善纵论[J].学习与实践.2012（8）.98页.
⑧许明、覃承贤.我国社会保障与扩大就业问题研究[J].中国人才.2011（7）.274页.
⑨张林江.大国社保的“困境”[N].学习日报，2013-03-18.第4版.
⑩编写组(习近平、李克强、刘云山等).完善社会保障体系的主要任务是什么[M].十八大报告学习辅导百问，2012年11月第1版，132页
