行政文化的内涵、概念、特征、功能问题是行政文化研究首先需要解决的重要问题，它既包括对行政文化的内涵与外延的认识，也是对行政文化研究对象的界定。从目前的研究来看，学界对此尚未达成共识，本文主要试图从精神文化层面对行政文化的概念、基本特征和主要功能进行论述。
一、行政文化的概念
在这里，我们先对文化的内涵和核心进行阐述，然后再对行政文化的概念作出界定。
（一）文化的内涵和核心
在西方，“文化”一词起源于拉丁文的动词“Colere”，意思是耕作土地，后引申为培养一个人的兴趣、精神和智能。在中国，“文化”是汉语系统中古已有之的词汇，汉语关于文化的原始提法出自《周易》的《彖传》：“观乎人文以化成天下。” 西汉以后，“文”与“化”合成一个整词“文化”，如“文化不改，然后加诛”， “文化内辑，武功外悠” 等等。这里的“文化”，或与天造地设的自然对举，或与无教化的“质朴”、“野蛮”对举。因此，在汉语系统中，文化实质就是“以文教化”、“人文教化”，以“文”为形式，以“教”为手段，对人的性情进行陶冶，对人的品德进行教养，达到“化”的目的。从文化一词的起源、原始提法看，“文化”属精神领域范畴。
对文化的界定，英国文化人类学的奠基人爱德华·泰勒第一次较为系统地作出了经典性界定：文化是一个复合整体，包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗，以及人类在社会中所获得的一切能力与习惯。然而，随着对文化研究的深入和拓展，对文化的界定，可谓仁者见仁智者见智、纷繁复杂，到目前为止，国内外学术界对于文化一词尚无公认一致的定义。现在一般认为，文化有广义文化和狭义文化之分。广义的文化是指人类作用于自然界和社会的成果的总和，是一切物质财富和精神财富的总和，包括物质文化、行为文化、制度文化、精神文化四个层次。狭义的文化是指精神文化，涉及的是上层建筑、理想信念等内容。
关于文化的核心，有学者指出文化的核心就是人们的观念、价值观、价值系统，如美国文化人类学家克鲁伯和克鲁克洪提出了“文化的核心部分是传统的（即历史地获致和选择的）观念，尤其是他们所带的价值” 的观点，当代华人世界著名历史学者余英时提出了“文化是成套的行为系统，其核心则由一套传统观念，尤其是价值系统所构成” 的观点，现代新儒家学派的新生代学人杜维明提出了“把文化看作成套的行为系统，而文化的内核则由一套传统观念，尤其是价值系统所构成” 的观点，等等。
笔者完全认同这些观点，认为文化的核心是价值观。价值观是围绕人们的利益和需要这一根本，在人们从事生产实践、生活实践和交往实践中形成的对价值问题的总评价和总看法，是人们在看待和处理人与世界的关系时所持的立场、观念和态度的总和。人与世界的关系大体可以分为人与自我的关系、人与社会的关系、人与自然的关系三个方面，因此，我们可以将价值观划分为自我价值观、社会交往价值观和自然价值观三个方面。价值观一旦确立，便会成为驱使人们行为的内部动力，反过来也能够引导、规范和调节人们的实践活动。
（二）行政文化的本质和内容
与文化的涵义相对应，行政文化也有广义和狭义之分。广义的行政文化是指公务人员在长期所从事的行政实践、生活实践和交往实践中所创造出的物质财富和精神财富的总和，包括行政物质文化、行政行为文化、行政制度文化和行政精神文化四个层面。狭义的行政文化仅指行政精神文化。在这里，文章围绕狭义的行政文化即行政精神文化进行分析和探讨。
笔者认为，行政精神文化是公务人员在长期所从事的行政实践、生活实践和交往实践中所创造出的精神财富的总和，它是公务人员的价值观、文化素养、思维模式、生活理念、道德观念、理想信仰等的反映。行政文化的核心是公务人员的价值观，而价值观包括自我价值观、社会交往价值观和自然价值观三个方面，所以行政文化可分为公务人员的自我价值观、公务人员的社会交往价值观和公务人员的自然价值观三个方面。
公务人员的自我价值观，是公务人员关于自身的生命体存在价值的评价和看法，是公务人员在处理自身的肉体存在与精神存在的关系时所持的立场、观念和态度。马克思主义认为，人的需求具有层级性，先是物质性的急需，然后才是社会性、精神性需求的上升。“人的需要是人对其生存、享受和发展的客观条件的依赖和需求。” 具体来说人类的需求可以分为三大类型，即“生存性需求”、“享受性需求”和“发展性需求”。“生存性需求”其目的是维持人类最基础的生物性存在；“享受性需求”虽然超越了简单的生存性需求，但仍以物质需求为重心；“发展性需求”本质是满足人的社会性、精神性、自我发展、自我实现的需求。根据这一观点，我们可以把公务人员的自我价值观进一步划分为生存理念、享受理念和发展理念三个层面。生存理念是关于通过何种方式、依靠何种手段来满足衣食住行等生存性需求，以及不断提升个人文化素质和业务能力从而为满足享受性需求、发展性需求提供基础的理念，如地位观、权力观、教育观、效率观、时间观等。享受理念是关于如何满足较高层次的物质享受和精神享受需求的理念，如消费观等。发展理念是关于如何看待和实现自我存在的意义、如何张扬主体意识实现自我发展的理念，如升迁观、公益观等。
公务人员的社会交往价值观，是公务人员关于个人的社会价值的评价和看法，是公务人员在处理人与人、人与社会的关系时所持的立场、观念和态度。血缘关系、职缘关系、社缘关系是公务人员在社会交往中所要处理的三种主要关系，由此我们可以把公务人员的社会交往价值观划分为血亲交往理念、职缘交往理念和社缘交往理念三个层面。血亲交往理念是关于如何处理基于血缘而产生的与家庭成员、宗族成员之间的关系的理念，如宗族观、孝道观等。职缘交往理念是关于如何处理基于职缘而产生的与单位内部成员之间的关系的理念，如集体观、竞合观等。社缘交往理念是关于如何处理与血亲交往、职缘交往对象之外的其他社会交往对象之间的关系的理念，如群体观、义利观等。
公务人员的自然价值观，是公务人员关于自然对人的价值以及人对自然的义务的评价和看法，是公务人员在处理人与自然关系时所持的立场、观念和态度。马克思主义哲学认为，人与自然的关系是建立在人类对自然的活动之上的，而人类对自然的活动大体可以分为认识活动、实践活动和审美活动三类，据此我们可以把公务人员的自然价值观划分为认识理念、实践理念和审美理念三个层面。认识理念是关于如何认识人与自然的主客体关系的理念。实践理念是关于如何开发利用自然来满足人的自身的利益和需要的理念。审美理念是关于如何审视自然美进而恢复和维护自然原生态的理念。
自我价值观、社会交往价值观和自然价值观三者不是孤立存在的，而是相互联系、相互影响的。自我价值观是驱使人们行为的最为根本的内部动力，对社会交往价值观和自然价值观具有统摄作用，自我价值观的嬗变牵动社会交往价值观和自然价值观的嬗变。社会性是人的本质属性，自我价值观和自然价值观的社会意义通过社会交往价值观集中表现。自然环境是人类赖以生存和发展的前提和基础，这就决定了自然价值观对实践自我价值观和社会交往价值观具有重要的影射作用。总之，三者是有机联系的统一整体。
二、行政文化的基本特征
总的来说，行政文化具有共同性与差异性相统一、稳定性与变动性相统一、直观性与抽象性相统一的特征。
（一）共同性与差异性的统一
每一种文化都是在组织机体长期运行的过程中形成的。由于我国行政体制构架上下级之间相对应，不同地区之间的行政体制构架也是总体一致。在这种实质相同、原则相同的行政实践中，各级各类公务人员的价值观会向趋同方向发展。特别是社会主义核心价值体系建设，公务人员作为重要的践行主体之一，更塑造了公务人员基本相同的价值观。这就是行政文化的共同性。
然而，每一种文化也是在特定的地理环境下产生和发展的，价值观的形成也与每个人自身的素质素养有关。因此，不同地区、不同区域的行政组织，在长期的行政实践、生活实践和交往实践中都形成了自己特定的文化。同时，受自身的文化传承、生活阅历等多方面因素的影响，每个公务人员也会形成自己独有的价值观。这就是行政文化的差异性。
（二）稳定性与变动性的统一
行政文化是在一定的社会存在的基础上形成的。某一时期、一定历史条件下的社会存在具有一定的稳定性，加之公务人员的价值观又是在长期的行政实践、生活实践和交往实践中逐步形成的，因此，行政文化在一定时期、一定的历史条件下具有相对稳定性。然而，社会生产力是不断发展的，社会存在也会随之发生变化，旧的价值观会逐步丧失存在的基础，新的价值观会渐渐产生。这就是行政文化的变动性。
（三）直观性与抽象性的统一
一般来说，人们对于与其自身文化素质相适应的和直观的文化形式、文化内容，往往容易接受，有利于文化传承；对于与其自身文化素质不相适应的和抽象的文化形式、文化内容，往往难以接受，甚至会产生抵触情绪，不利于文化传承。在长期的行政实践、生活实践和交往实践中，通俗易懂的易于被公务人员消化的文化形式、文化内容，具有相对较好的宣传教育和感化作用，通过一些内容丰富、形式具体的载体，得到了广泛传播和不断发展。这就形成了行政文化的直观性。
然而，复杂深奥的让公务人员难以理解的文化形式、文化内容，如一些泛泛的、空洞的坐而论道，没能被大多数人接受，仅有很少的一部分公务人员能够理解，则会被“搁置一边”、“抛之脑后”，传播空间狭小。这就造成了行政文化的弱抽象性。
三、行政文化的主要功能
行政文化的功能是指行政文化通过作用于公务人员的行政实践进而对社会发展产生影响的功能，主要包括沟通功能、规范功能、驱动功能三个方面。
（一）行政文化的沟通功能
行政文化的沟通功能，是指行政文化通过传递社会经验、社会信息从而保持公务人员行政实践连续性和稳定性的功能。行政文化是公务人员在长期的行政实践、生活实践、交往实践中形成的特定的符号系统，具有表达、储存、加工和传递社会经验、社会信息的作用，能够打破社会信息交流的时空限制，既能维系和促进同时代公务人员之间的横向交往，又能维系和促进不同时代公务人员之间的纵向交往。同时，行政文化也是公务人员交流信息、增进感情的桥梁，对于促进行政组织和谐、促进社会和谐具有重要作用。
（二）行政文化的规范功能
行政文化的规范功能，是指行政文化通过引导公务人员按照行政价值取向来行动，从而推进公务人员的行政实践和社会交往有序进行的功能。行政价值取向，是公务人员在长期的行政实践、生活实践、交往实践中，基于伦理道德、法律法规等社会交往规范，在面对和处理各种矛盾、冲突、关系时所持的得到广泛认同的基本价值立场和价值态度。公务人员的个体行动顺应行政价值取向而行，往往就会容易得到其他个体的支持、帮助，实现自身目的；反之，个体行动背离行政价值取向，则会受到其他个体的反对、压制，不能顺利实现自身目的。
行政文化正是通过这种机制来引导公务人员的个体行为，并对个体价值观进行整合，使之与行政价值取向相顺应。它能够促导公务人员秉持理性、正义等基本理念，树立正确的政治认知、政治思想、政治态度，进而推进行政理念健康发展。
（三）行政文化的驱动功能
行政文化的驱动功能，是指行政文化通过作用于公务人员对个体价值目标的追求，激发个体蓄积的内在动力和潜能，并使之为实现社会价值理想而不懈实践的功能。社会价值理想需是社会成员的个体利益和社会整体利益的有机平衡，这样才能促进追求个体价值目标与实践社会价值理想相契合、相统一，驱动社会成员保持从事社会价值理想实践的热情，使社会发展充满生机。当前，我们正在加快推进政治体制改革，这是符合时代要求、与公务人员追求个体价值目标是相适应的。行政文化能够通过诱导公务人员对个人的自我价值、社会价值的追求，调动其作为价值活动主体的积极性、主动性、创造性，为改革实践提供主体动力。
