摘要 依法行政是建立法治型政府的具体要求，是依法治国的重要内容。作为肩负“为国聚财，为民造福”重任的国家行政机关，各级地税部门尤其是基层地税部门要深刻认识推进依法行政的重要意义，要深刻认识推进依法行政的重要意义，牢牢把握依法行政的主动权，把依法行政作为税收工作的基本准则贯穿始终，规范执法、优化服务，不断提高依法行政水平，更好地维护纳税人的合法权益，促进征纳关系的和谐，才能有效推动促进经济税收的科学和谐发展。当前，随着我国民主、法治进程的加快尤其是依法执政、民主执政、科学执政的推进，如何适应依法行政要求构建法治型地税机关，既是地税工作实现科学发展面临的重大课题，也是事关地税长远发展的重要战略任务。
关键词：依法行政 理念 制度 措施
依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力,对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。其本质是依法规范、约束权力的行使。近年来，国家始终要求各级税务机关将依法行政的各项要求贯穿于税收工作的全过程，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，使税法得到有效执行和普遍遵从。
一、依法行政的基本理论
依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。依法治国，建设社会主义法治国家已经成为我国的基本国策，这是由我国人民主权的国家本质所决定的，也是建立社会主义市场经济的内在必然要求。依法治国在行政法领域即是依法行政。依法行政的关键是处理好权与法的关系。依法行政要求行政权的取得和行使，必须有法律依据，经法定授权，遵循法定程序，接受法律监督，使行政权在法律的框架体系内得到有效的控制。应当明确，依法行政应当始终把依法治官、依法治权作为重点，把保护公民权利作为核心；依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施；依法行政必须坚持立法、执法和监督三位一体，整体推进；依法行政必须大力加强行政程序法律制度建设，使行政实体法和行政程序法成为规范、制约和监督行政权依法行使的两大保障；依法行政必须深入持久地对公务员进行法治观念的培养和教育，全面提高其依法行政的能力和水平。
二、对地税部门依法行政工作的认识
（一）要掌握依法行政工作的本质要求。按照《全面推进依法行政实施纲要》规定，依法行政就是要符合“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求。地税机关依法行政，就是要将依法行政、推进依法治税思想贯穿到深化税收改革、强化税务管理、细化干部管理等各项税收工作中去，真正在各项工作中做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，贯彻于工作的各个方面、各个环节、各个层次。
（二）要处理好三方面关系。一是正确处理依法行政与组织收入和支持经济发展的关系，严格坚持组织收入原则，构建科学的税收计划体系，努力提高税务机关干部职工依法行政的观念和能力；二是正确处理税收法律的刚性与构建和谐征纳秩序的关系问题，要融入以人为本的管理理念，体现法律的教育、引导职能；三是正确处理对内依法行政与对外依法行政的问题，二者并重，并相互依托，共同推进。
三、当前地税部门存在依法行政问题的分析
（一）规范性文件的制定发布不规范，随意性大，数量多，内容前后矛盾，导致政策多变，政策稳定性、导向性差，有的文件还没来得及贯彻下去，新的补充通知就又出来了，使征纳双方都无所适从，不仅增加了税收的征管成本和纳税成本，也增加了纳税人的生产经营风险，影响了税收政策的稳定性。执法依据与内部管理规范混杂，针对具体事项的法律适用与针对普遍事项的行政解释相混淆，重复规定的文件较多，内容重复、多次表述，造成了适用上的困难，在一些规章和规范性文件中立法用语不规范，所用概念不准确，前后表述不一致，给纳税人和基层税务机关在适用税法中造成了理解上的困难。
（二）部分干部的业务水平、法治能力与法治要求、信息化进程等还难相适应。突出表现在：干部责任心不强，执法水平不高，习惯用传统方式执法，直接影响依法行政；在执法办案中,重实体轻程序；个别执法人员文明执法、廉政执法的意识较差，在执法中丧失原则破坏了税收法规的严肃性，损害了税务机关的形象。
（三）部门间执法信息共享不及时。一些部门对地税部门要求的税收执法的配合协作往往加以推诿和拒绝。如根据新《征管法》规定，工商机关应定期向税务机关提供设立、变更、注销、吊销营业执照等信息，但实际操作中常存在遗漏，税务登记未注销，工商登记已经注销的情况仍有发生。
（四）执法监督渠道不畅。如在现有的监督平台基础上，纳税人对地税机关的有关意见和建议，难以第一时间或者很充分地被决策层直接掌握；同样，相关税收措施或征管决定，一部分纳税人也难以及时了解。在一定程度上影响了纳税人对税务机关的执法措施实施监督。
四、对进一步推进地税部门依法行政工作的措施与对策
（一）以完善制度为根本，规范行政执法行为。
制度约束是规范行政执法行为最有效的手段，通过完善制度，进一步规范行政执法行为。一要全面推行税收执法责任制。对不履行职责或执法不当行为追究当事人责任，一方面,是给执法人员增加压力，督促他们增强责任意识、提高工作效率和质量，尽量减少或避免工作失误，以便更好地依法办事、依法行政；另一方面，也可以使少数素质不高或心术不正的人有所收敛，不犯或少犯错误，把不良苗头和行为消灭在萌芽状态。二要加强执法检查。在保持日常检查、专项检查相结合的基础上，要坚持以税收法律法规作为检查依据，对检查出的问题真正落实整改。同时，加强对检查结果的复查、抽查，抽查面应尽可能宽。通过制定责任追究办法，明确追究形式和追究范围，切实增强基层地税机关申报审核人员的责任心，提高申报审核工作效能。三要强化公开制度。做到税法公开、措施公开、征管制度公开、纪律公开、税务案件查处公开，增加工作透明度，让全社会都来关心、支持税收工作。通过采取有效措施，明确告知纳税人按时如实申报义务以及违反法律法规可能面临的涉税风险，帮助纳税人提高申报意识，降低纳税风险。
（二）规范执法机构设置，统一公布执法机构，明确执法机关主体资格和执法人员资格。
执法机构设置是推进依法行政的组织保障，必须按照依法设置、强化制约、相互协调、讲求效率的原则和依法行政的六项要求，深化税收管理体制改革。根据税收工作的内在规律和税源分布、纳税人数量、管理技术水平等实际情况，科学设置各级税务机构，实事求是地确定人员编制，逐步实现税务机构设置和人员编制的法定化；要统一执法机构名称和职责，统一向社会公布其执法主体资格；要严格按照税收征管法的规定合理界定税务机关内部税源管理、税款征收、税务稽查和法律救济等各环节的职能，明确职责分工，更好地发挥税务稽查的震慑作用，既避免职能交叉与重叠，又确保各环节相互衔接，确保政令畅通；要根据业务量配备执法人员，该充实的要尽快充实，特别是总局机关业务人员的数量要增加，以确保规章和规范性文件的立法质量，强化对基层税收工作的管理和指导；要继续实行税收执法资格认证制度，未取得税收执法资格的人员，一律不得从事税收执法工作；要大力推进各级税务机关内部行政管理的规范化，努力提高税务行政管理的质量和效率。
（三）规范抽象行政行为，建立决策约束机制，从根本上实现依法行政。建立健全税务行政决策约束机制，完善各级税务机关工作规程、决策程序和议事规则，建立健全重大事项集体决策、专家咨询、合法性论证等制度；与纳税人利益密切相关的重大决策事项，要通过座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，实现科学、民主、规范决策。加强对税务行政决策活动的监督，建立税务行政决策跟踪反馈机制，定期对决策的执行情况进行跟踪调查和评估反馈，按照“谁决策、谁负责”的原则建立健全决策责任追究制度，实现决策权力与责任的统一。
（四）加快行政程序建设，尽快出台相关规定，包括行政处罚、执法裁量权、外来涉税调查取证等办法，规范税收行政执法行为。一要严格按照法定程序行使权力、履行职责，按照程序正当和高效便民的要求，建立和完善税收执法中的回避、告知、听证、说明理由等各项程序制度，依法保障纳税人等税务行政管理相对人的合法权益。二要加大税务行政公开力度，提高税收执法的透明度，除涉及国家机密及依法应当受到保护的商业秘密、个人隐私外，税务机关所有需要纳税人周知、遵守和执行的事项和信息，均应以适当方式对外公布。三要不断完善行政处罚、自由裁量权、欠税公告、纳税人信用等级评定、税款核定、减免退税、许可决定、处罚结果公开、外来涉税调查取证等制度，对税务机关依法律、法规规定享有较大自由裁量权的行为，要进行梳理、分类，制定具体、细化的实施办法，从源头上降低自由裁量权被滥用的风险；行使行政处罚等自由裁量权，要遵循法治原则，符合法律目的，排除不相关因素的影响，对可以采用多种方式实现执法目的的，应当选用对纳税人等税务行政管理相对人损害最小的措施和方式。
（五）以政策落实为标杆，保障纳税人合法权益
政策落实是关系群众切身利益的大事，基层地税机关始终应把纳税人合法权益是否得到保障当作衡量工作成败的标准。一是资格审查严格把关。在落实国家税收优惠政策上，实行从管理员到分管局长的多级审查制度，通过严格比对条件，确保做到符合条件的一户不漏，不合要求的一户不办。二是标准执行确保到位。通过设立群众举报，内外监督，严禁将政策作为权钱交易的筹码，让有条件享受税收优惠政策的纳税人得到不折不扣的落实。三是后续管理及时跟上。政策享有往往具有时效性，地税机关应定期开展政策执行情况调查，对在经营过程中发生情况变化的纳税人，进行核实更新，对不再符合减免税条件的要及时恢复征税，对于达到政策优惠条件的及时予以提醒。
（六）加强对依法行政工作的领导，逐级抓落实。要建立依法行政定期报告制度，各级税务机关的负责人要于每年年末向上一级税务机关报告依法行政工作情况，重点报告本机关当年推进依法行政工作的措施、成效和存在的问题及下一年的工作计划和工作安排，同时，对上一级税务机关依法行政工作提出意见和建议。在此基础上，上级要加强对下级依法行政工作的考核，建立和完善对下级税务机关负责人和其他工作人员依法行政工作的考核评议制度和奖惩制度，将依法行政工作状况作为评议考核的重要标准，并与干部使用相结合，对依法行政成绩突出的，予以表彰、奖励，对工作不力的，严肃纪律，追究责任，将“害群之马”坚决清理出队伍，确保依法行政工作落到实处。
（七）加强教育培训，着力提高执法人员依法行政的观念和素质。
地税干部要学习和熟悉履行工作职责所必须的基本法律和知识，提高运用法律手段解决税务行政法律事务的能力，树立正确的执法观念、公平观念和服务观念，从而大力提高地税干部的整体素质。
一是优化人才配置。通过挑选作风硬、能力强、业务精的各类骨干人才，充实到征管执法队伍中，定期开展轮岗交流，实现人才资源的最优配置。二是狠抓教育培训。将税收执法作为重点纳入执法培训计划，从征收管理到税收执法等多方面对干部进行培训，同时采取组织培训，集体学习等方式，鼓励干部职工积极参加“三师”考试，提高干部业务理论水平。三是开展业务比拼。大力提倡干部参与上级税务机关举行的税收业务考试，同时在单位内部定期举行测试，并将成绩作为年终评优条件，以此激发广大干部的学习热情，提升广大干部的执法水平。四要实行培训考核与执法资格挂钩办法。对不参加培训或考核不合格的，予以待岗学习等处理，不能偏袒放任，对那些严于律己、秉公执法者则要进行宣传，树立先进典型。
（八）以改进作风为切入点，提升纳税服务质量
税收执法与纳税服务是相互促进，密不可分的，要彻底改变旧式衙门作风，寓服务于执法中。一是强化绩效考核。通过进行信息化、法制化建设的探索，建立可量化的绩效考核体系，使每一位干部的行政行为和业绩都能通过目标管理考核体系和信息系统实现量化评价。二是加强信息公开。利用信息化平台，逐步实现税务机关行政信息资源与社会的共享，依法让群众享有知情权，提高依法行政工作的透明度。三是密切联系群众。通过开辟网上咨询、网上评议、实地走访等多种途径，畅通言路，了解纳税人通过各种渠道表达出来的诉求，及时进行沟通，实现基层地税机关作风的根本性转变。
（九）加强税法宣传，优化依法治税环境
一是在宣传内容上，要突出宣传与人们日常生活密切相关的税收知识，如个人所得税、车船税、房产税等，引起人们的共鸣。二是在宣传形式上，应开动脑筋，因地制宜，推陈出新，这样才能引人入胜，在潜移默化、妙趣横生中受到税法的熏陶。三要建立税收宣传工作机制，制定一定时期内宣传工作的指导思想、目标、原则、重点、措施、步骤及检查考核办法，使税法宣传工作真正有章可循，逐步走入规范化、制度化轨道。建立以依法治税为主要内容的税务形象工程，既树立税务良好形象，也利于严格执法和接受社会监督。
