近年来，我国西北部欠发达县区宗教工作以开展“和谐寺观教堂创建”、宗教政策法规“六进”等活动为契机，加强和创新宗教事务社会管理，保持了宗教和顺、社会稳定的良好局面。但宗教领域仍然存在不少问题，影响宗教健康发展和社会和谐稳定。为此，我们对西部欠发达县区宗教领域问题作了梳理和分析，并提出了对策建议。
　　一、欠发达县区宗教领域主要的问题
　　1、宗教部门管理体制问题。一是宗教工作机构不健全、人员缺编。欠发达县区有的宗教局同县委统战部合署办公，有的县区宗教局为政府组成部门，与同期组建的部门相比，在编制、经费、办公条件各方面都存在很大的差距。当前县级民族宗教工作机构只能忙于应付一些日常工作，不能适应当前宗教工作复杂形势。二是宗教工作机构行政执法主体不到位。部分县区宗教部门没有独立的经费预算，就没有资金账户，不能领取行政处罚收据等，无法对行政相对人作出行政处罚。如要对行政相对人进行处罚，就是违法，如不作处理又是行政不作为行为。部分县区宗教部门存在行政执法经验不够、行政执法手段不多，考取行政执法资格的干部力量达不到《行政处罚法》规定，甚至没有考取行政执法资格的人员。三是办公经费严重不足、缺少必要的交通工具。民族宗教工作经费十分紧张，收不抵支，日常办公设施缺乏，影响办公效率。执法用车无保障，不利于工作的开展，每个县区都要管理几十个甚至上百个宗教活动场所，指导和整治几十个待批准宗教活动场所，还有少数民族工作，确实适应不了繁重的民族宗教工作。四是县乡村三级宗教事务管理网络和乡村两级宗教工作责任制落实不到位。在县区制定的干部考核指标中，宗教工作占的比重较小，对考核结果几乎没有什么影响。相当一部分党政干部对宗教工作积极性不高，一些兼职干部也是有名无实，宗教工作机制还没有真正落到实处，导致对部分宗教人员和场所缺乏管理，财务失控，信徒利益受损。
　　2、宗教教产问题复杂。一是宗教财产所有权缺乏民法上的明确规定。实践中的宗教财产关系调整，主要依靠中央和地方多年沿袭的政策方针，《民法通则》、《宗教事务条例》等法律法规均泛泛而指，缺乏细则和可操作性。《宗教事务条例》对宗教财产做了专章规定，但其终究只是行政法规，效力不及法律。宗教财产权归属主体不统一、不协调，宗教团体有大、小之别，法律保护的财产究竟属于宗教协会还是宗教场所所有，尚不确切。二是落实宗教教产历史遗留问题不少。天主教、基督教的教产一般有房契地契，产权主体明确。主要问题是大量教产被社会各界占用，其中有些被政府机关、文教卫生单位占用，成了公产要不回来。文革结束宗教恢复活动以后，虽然政府在落实宗教政策、退还宗教教产方面做了大量的工作，退还了相当一部分，但还有一部分没有退还，对宗教信徒来说很特别，当政府占用这些宗教教产长期不予以退还的时候，就深深地伤害了宗教群众的宗教感情。有时出现旧的要不来，新的又不让修，干脆在家里聚会，人多了容不下，就去街道搞活动。佛道教教产占用问题也很普遍，佛道教原有的场所较多，进行恢复重建当地政府基本默许，有些场所逐步登记批准开放，对他们开展正常的宗教活动影响不大，佛道教人士要求解决教产的愿望也不比天基两教群众的迫切，不向政府施压强要，媒体也不报道，似乎不存在，但信教群众其实也不满意。三是宗教教产归属和使用方面问题较多。从现行政策看，宗教财产表述为中国教会所有、社会所有、社会公有、国家所有、地方宗教协会所有、集体所有。实践中，在进行宗教房屋产权登记时，既有登记在当地的宗教协会、场所名下，又有登记在政府房管、文化、园林等部门名下，还有一部分登记在僧道或私人名下。同时，现实中还存在相当部分宗教财产没有任何登记备案。四是宗教财产监管方面问题较多。随着社会的发展，宗教组织的运作与发展模式也发生了相当深刻的变化。由于宗教的特殊性，宗教管理部门并不愿太多的涉及宗教财产问题。宗教场所管理组织接受的捐赠等收入，并没有象其他接受捐赠的公益性组织一样，建立健全财务制度，并接受相关部门的财务监督，这种情况不利于宗教事业的健康发展。
　　3、场所管理人员水平参差不齐。一是年龄结构不合理。就XX县来看，已登记备案的宗教教职人员XX人，参与管理各场所的有XX人，大多年龄偏大，青黄不接。二是文化层次明显不高。宗教教职人员文化程度普遍较低，40岁以下的多数是初中、小学毕业文化程度，个别的是中专、高中文化程度，管理寺院的能力不高。三是教职人员宗教素养不一。在国家级、省级和市级宗教团体任职的有20多人，宗教素养和管理水平较高。宗教院校深造的年轻教职人员一般都去了外地著名的寺观教堂。在外的甘谷籍宗教人士，在各级宗教团体任职，名气比较大，虽然在外地登记备案，在本地没有任职，却有一定联系，影响较大。四是管理人员状况复杂。全县宗教活动场所管理人员大体分三类，第一类是参与管理场所事务的教职人员，综合能力较高，场所管理规范有序。第二类是教职人员除外的场所管理人员有XX多人，接受过宗教事务部门和宗教团体的管理和培训，整体水平不如前面一类，但能胜任场所管理职责。第三类是已登记未批准开放的宗教活动场所的管理人员，有XX多人，虽然参照批准开放场所管理模式，接受了宗教部门和宗教团体的培训，但对党和国家的宗教政策认识不足，思想观念陈旧，管理能力较低，场所内部存在许多问题。另外，参与民间习俗信仰管理的“神头香佬”人数超过XX多人，多数是在家无事可干的老人，几乎没有接受宗教团体的培训，仅按照地方习俗陈规进行管理。
　　4、场所规范化管理难度较大。随着社会经济的快速发展，欠发达县区的宗教活动场所，新的问题层出不穷，在自身管理、乡镇村社区监管、职能部门和有关部门执法方面一直存在制约因素，再加上宗教场所的历史遗留问题和特殊性，使其管理难度不断加大。一是宗教的“五性”致使活动场所的管理难度非常大。宗教的“五性”和自身的特殊性，形成上下、纵横、新旧、中外错综复杂的网状关系，牵一发而动全身，决定了宗教场所管理的难度。二是场所民主管理不规范。个别宗教活动场所自身建设不够重视，民主管理的氛围也不够深入，甚至有部分场所的负责人作风不民主，搞“家长制”、“一言谈”，造成内部不团结，寺庙留不住僧人。三是场所制度执行不到位。不少场所在执行制度方面存在走形式，操作不规范或者不予落实的问题。主要是公共财产没有登记，有时财产缺失和损坏，有些物品超期不能使用没有物尽其用；财务管理不规范，缺乏监督，理财没有预算，负债和借款较大，借贷款手续简单甚至不立字据，发生经济纠纷；场所建设缺乏长远规划和科学施工，乱修乱建、改建重建现象严重，加重群众经济负担；安全隐患较多，防火防盗防疫意识不高、措施不到位，消防设施不完备、没更新，操作使用不熟练。贵重物品或者文物管护不严格、措施不当。餐饮用具和原料采购、消毒、清洁工作不到位，厨房人员没有体检或者缺乏食品安全知识；香火监管不到位，非专业人员安装电器或线路老化，造成每年有火灾，造成人员伤亡和财产损失；有些场所管理人员不学法、不懂法、不守法，以至于管理宗教事务出现偏差。如允许学生参与节会活动，架设高音喇叭，让捐款功德主把持操纵场所事务；场所建筑工程多、工期长、难度大，参与建设的义工多、非建筑人员多，易发生施工安全，有时场所和承包方没有订立合同，出现质量和安全问题无法维权。
　　5、宗教场所和有关组织协作不紧密。一是部分乡镇、村社区对宗教工作未引起足够重视。不少乡镇主要领导、分管领导和干部对宗教工作存在不愿管、不想管、不敢管的心理，有些村党支部、村委会干部直接参与管理宗教场所。二是宗教场所和旅游、文物、景区管理部门有行业隔阂。主要有三个方面原因。其一，在思想认识方面存在偏差。旅游景区管理机构对宗教知识、宗教政策、宗教法规和宗教问题往往缺乏深刻的认识和理解，产生“重旅游、轻宗教”的思想，致使在作决策时不注意听取宗教活动场所及宗教工作部门的意见、建议，不注意维护宗教方面的合法权益。而宗教方面往往也过多地强调自身的特殊性，不愿主动与旅游部门加强联系沟通，不愿接受旅游部门在某些方面的指导。这些思想认识上的偏差，会导致二者关系不睦。其二，管理方面存在“越位”。景区管理机构把宗教文化作为旅游资源进行开发、利用时，往往不顾政策、法规，把宗教活动场所视作普通景点进行“越位”管理。摆脱宗教场所，自行塑造神像、设供台、摆功德箱，甚至把宗教场所殿堂借用不还，进行日常管理，严重违反了现行政策、法规。其三，在利益分配上存在分歧。旅游风景区的建设，多由政府及社会进行投资，旅游景区管理部门对景区收取适当门票是名正言顺的，但对宗教活动场所而言，其建设主要靠信教群众自筹资金，而且还要进行自养。因此，宗教场所收取门票及香油钱用于场所修缮、自养，既受政策、法律保护，也在情理之中。但是有些旅游管理部门为了增加收入，擅自提高门票价格，却没有给予宗教场所适当比例的分成；或者为了方便游客而实行套票制度，取消景区内各景点包括宗教场所的门票，这些做法使宗教场所感到难以接受。同时，有些景区大额的门票加重了信教群众的负担，影响了宗教场所的香客流量，减少了场所的经济收入，从而造成场所自养困难，甚至在大型节会期间，给场所邀请的有关人士收门票，这必然也会引起宗教场所及信教群众对景区管理机构的不满。三是其他部门管理宗教事务没有形成常态化。公安、消防、食品卫生、新闻出版、土地、规划、城建等有关部门尽管参与宗教事务相关的公共事务，但还没有形成有效的工作机制，工作没有形成常态化，工作不是提前预防做，而是补漏洞、去灭火。要么谨慎对待处理宗教事务，不能按照公共事务正常处理，部分执法人员抱着多一事不如少一事态度，有意推诿不办理。要么有的执法人员，无原则倾向宗教团体，违规办理，给有的部门处理宗教事务带来难度，对以后管理宗教事务留下后遗症。
　　6、新时期宗教出现的问题。一是网络对宗教影响很大。网络科技被宗教界广泛利用，宗教内容成为互联网网页的重要组成部分，网络宗教作为一种新现象、新问题，以其不同于传统宗教事务的新特征，对依法管理宗教事务提出了新的挑战。网络宗教行为已经突破了现行法的范畴，形成了一个极难管理的真空地带。在网上，作为活动主体和地点的教职人员、信教群众、一般网民、宗教团体、宗教场所、社会论坛等有着虚拟的身份，宗教行为本身也具有虚拟性，如网上宗教造像、网上讲道、网上宗教论坛等等，所有传统宗教行为中物质和思想的东西都被虚拟化，具有不可确定性。二是大型和跨区域宗教活动中问题较多。跨区域宗教活动存在多种形式，邀请本场所规定活动区域以外的教职人员和信教群众参与宗教活动，教职人员和信教群众参加规定区域外的宗教活动，有的是横跨几个区域接连举办活动，有的是经过批准的，有的是未经批准允许，私自举办活动的，有的是跨乡镇、市县、省区，甚至邀请境外宗教人士参加活动，或者出境参加活动。跨区域宗教活动涉及范围广、参加人数多、社会影响大、安全隐患高，不法分子和境内外势力趁机作乱，扰乱社会秩序和危害人民的安全和利益。三是私设家庭聚会点增多。天主教、基督教传教人员有组织、有目的发展信徒，人数迅速增加，主要是社会各阶层有影响的人群，而且是一人信教，家庭成员达成共识，也一致信教，甚至拉亲戚朋友也信仰。政府批准开放的天主教、基督教活动场所相比较佛道教场所要少，而且和爱国会堂点距离较远，家庭聚会点发展多了，有些群众本身受自封神甫误导，脱离爱国会的管理。宗教等职能部门干部力量薄弱管理不过来，乡村干部对宗教信仰自由的认识不足、难以界定宗教活动和非正常宗教活动，加上家庭聚会点本来具有隐蔽性、难确定性，管理难度很大，因此不法分子、非法传教士、境内外势力和邪教有可乘之机。四是搭着宗教名义敛财骗钱。有些非宗教人员借机插手宗教场所骗取钱财，和旅游团体暗通一气，收取高额门票、兜售高价香、看相算命、出钱消灾、推销各种“开光法物”。有些假僧假道和假信众，以集资建庙为名，骗取善款。有些沿街化缘看病卖药为名踩点，四下行骗，乘机或骗或偷。有些宗教场所搞修建，有集资摊派现象，有威逼诱导化缘的现象，善款有时没有专款专用，挪作他用。五是党员信教现象城乡均存在。目前，不但农村相当一部分党员信教，城镇部分党员也信教，少数民族聚居地党员信教现象更为突出，个别党员领导干部也信教。有部分党员既参加党组织活动，也参加宗教活动，甚至利用职权推动宗教活动。
　　二、解决西部欠发达县区宗教问题的对策
　　1、创新工作机制，促进宗教管理。在加强县区党委对宗教工作领导的基础上，注重发挥各方力量齐抓共管的作用，推动宗教管理社会化。一要加强和改进党对宗教工作的领导。党委和政府要从政治的高度认识宗教工作，把宗教工作的研究和宗教政策的学习列入重要议事日程，建立健全宗教工作的议事制度和学习制度。要从加强领导，靠实责任入手，全面落实宗教工作的领导责任制。切实发挥县区宗教工作领导小组作用，统筹协调解决重大问题，保障和推动宗教工作的顺利开展。建立由县委统战部牵头的宗教工作联席会议制度，对重要工作统一部署，并抓好督促检查，使县区基本形成各部门协同配合、各司其职、齐抓共管的工作局面，为做好宗教工作提供坚强的组织保证。二要健全组织机构。尽量把县区民族宗教事务局单列，或者民宗局与县区委统战部合署办公的，加挂民族宗教工作机构牌子，保证财政预算、人员编制、办公设施。在县区级宗教部门行政编制得不到满足时，增加事业编制，乡镇设立事业编制岗位，有专人负责宗教工作，对宗教专职干部和政法等部门干部一样，实行岗位补贴，对乡镇和村社区兼职干部落实补贴。三要完善工作机制。各级党政“一把手”应亲自抓宗教工作，将宗教工作纳入党政领导班子考核体系，保证宗教工作的有序开展。并且建立健全“四大机制”：其一，建立健全诉求应对机制。其二，建立完善重大问题预警和处置机制。其三，建立依法管理宗教事务的评价机制。其四，建立目标责任制和责任追究机制。
　　2、结合实际情况，妥处教产问题。目前，宗教财产问题是敏感的政治问题，也是新旧社会问题，更是法律和宗教的交叉课题。宗教财产的归属是解决宗教团体自养和宗教教职人员经济生活问题的物质基础，涉及党和国家宗教政策和民族团结。稳妥处理宗教教产问题，要认识和解决好以下几点。一要明确宗教产权的归属。由于历史的原因，现行宗教政策规定下的五大宗教的教产归属非常复杂。解决佛道教的教产归属问题，必须先要解决宗教团体的法人资格问题。有了宗教法人，宗教教产就有了明确的产权所有者。不管教产的来源如何，只要现在被政府和宗教团体明确认定为宗教教产的，产权都应该属于宗教法人，不应将宗教教产的产权分属“社会所有”、“群众所有”、“宗教协会所有”等。至于那些被国家明确宣布为文物而实际由宗教团体使用、管理的宗教活动场所、宗教用品、宗教塑像、宗教历史遗迹等，其产权应明确为属于国家。宗教团体与国家在宗教文物问题上的关系，是一种获得特许使用、保管国家文物的关系。宗教团体如果不愿意或不能尽为国家保管文物的职责，可以退出文物场所，交还使用、管理的宗教文物。如果宗教团体愿意使用、管理具有国家文物性质的宗教活动场所、宗教文物，就应该尽维护国家文物的义务，但并没有处置国家文物的权利。如果保管国家文物的宗教团体不能尽到维护文物的责任，有关部门可以依法终止该宗教团体使用、管理国家文物的资格。这样避免政府部门和宗教团体之间、宗教场所与文物场所不分的问题。要解决宗教教产的产权归属问题，必须走法治的道路，单纯依靠政策或者行政手段，教产归属问题无法解决。二要尊重历史、照顾现实，妥善解决教产遗留问题。历史上承认的寺观教堂原物已不存在的，该场所已变成高楼林立，商贸重地，政府和宗教团体协商在同等值的地方落实教产，采取政府解决土地，适当拨付还建资金；占用单位对变迁、改造的宗教场所放弃或者有些单位撤销的情况，评估改造前宗教场所原有的房产价值、租金及本息，占用单位现有的房产和设备评估，二者抵减后，宗教团体和单位按价补偿后，将产权和实物交付宗教团体；原物存在的，寺观教堂和附属建筑完好无损，当地信教群众又迫切需要在这里过宗教生活，而且宗教团体坚决反对任何异地还建或折价补款的方案，可原物归还。因城市改造新建需要拆迁被单位占用的场所，在城市规划建设预留宗教用地，还建占用场所。
　　3、强化人才培养，加强队伍建设。强化教风建设，提高宗教界人士和信教群众的法律意识和自身素质。一要坚持高标准定位宗教界代表人士。要坚持政治上靠得住、学识上有造诣、品德上能服众、关键时起作用的评价标准和培养导向，综合考虑宗教界人士的政治素质、宗教学识、工作能力、文化水平和群众基础，注重现实表现，特别突出关键时刻作用。努力培养一支素质良好、结构合理、作用突出的宗教界代表人士队伍，充分发挥宗教界人士和信教群众的积极作用，能为推动社会和谐发展作出新的贡献。二要坚持高质量培养宗教界代表人士。制定完善培养规划，细化培养目标、标准、方式和基本内容，有组织、有计划、有步骤地进行培养。建立宗教界代表人士培养工作机制，健全培训体系，明确培训主体，丰富培训内容，加强对宗教界代表人士在政治觉悟、政策法规、自我管理等方面的教育培训。依托社会力量，提升宗教教职人员学识和综合素养；创造条件，积极选派优秀宗教院校学生、教会骨干出外学习、进修。三要提高标准使用宗教界代表人士。发挥统战部门在人事安排中的牵头协调作用，规范代表人士的提名和安排，加强宗教界代表人士推荐任职工作。在实践中锤炼宗教界代表人士，提高他们的政治和大局意识，加强对其综合情况的跟踪掌握，定期进行考核或民主评议，对优秀的代表人士要优先进行实职安排、政治安排和荣誉安排，培养一支爱国爱教的宗教人士队伍。四要加强保障服务宗教界代表人士。切实帮助宗教界解决实际困难，帮助、协调宗教界人士的涉保、参保问题，努力解决他们的后顾之忧，真心实意地帮助解决他们生活中的困难，以真心换真情。动员代表人士积极引领宗教界发扬爱国爱教、乐善好施等光荣传统，热心社会公益事业，服务回报社会。
　　4、加强规范管理，抓好场所建设。加强宗教活动场所规范化管理，积极开展创建“和谐寺观教堂”活动，指导宗教活动场所建立健全民主管理制度等一系列制度，全面推进普法和“六进”活动，落实国家宗教事务局《关于进一步推动文明敬香、建设生态寺观工作的通知》等文件精神，营造规范管理宗教场所的良好氛围。一要彻查各种隐患，确保场所安全。要求各宗教场所建立健全防火、防盗、防疫治安等安全制度。二要规范建设程序，整治各种乱象。结合各自工作实际，在场所新、扩、改建等申请报批工作上，严格按照有关文件规定的要求，把好审查关，及时受理上报，坚决杜绝乱建、滥建和违规建设。三要开展“五好宗教活动场所”、“五好宗教教职人员”评选活动。有效调动各场所和广大教职人员及信教群众爱国爱教、爱山爱庙的积极性和热情。严禁寺院对外承包和杜绝私人以提取维修资金而侵占寺观教堂。四要抓好场所财务管理工作。宗教部门每年要举办各场所负责人和宗教界财会人员培训班，按照《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》等法律法规的要求，各宗教活动场所建立财务公开制度、财务报表报送制度、财务支出管理制度等，推行宗教财会管理法制化、规范化。五要开展社会慈善公益活动，发挥宗教管理社会化作用。引导宗教活动场所利用各种渠道，通过力所能及的方式，广泛开展赈灾济困、捐资助学、修桥筑路、助残敬老等社会公益活动，提高信教群众的道德水准，并借以团结、动员广大信教群众，为构建社会主义和谐社会服务。
　　5、加强协作配合，消除行业隔阂。宗教、文化、文物、旅游、景区管理等部门要认真学习贯彻十部门联合印发的《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》精神，要建立联席会议制度，协调各部门步调一致，既有合作又有分工。各部门之间还须建立信息交流制度和协商议事制度，以加强联系、协商，形成良好的合作关系。
　　6、坚持多措并举，处理宗教问题。一要加强对网络宗教行为和内容的监管。在网络宗教行为的监管措施上，须明确宗教事务部门在网络事务管理上的权限和各种行政强制措施，必要或紧急的时候，可以对网络的不良宗教信息内容进行管制和封锁。在这个问题上，光堵不疏是不行的，仅宗教事务部门一家堵疏也是不行的。一方面，需要信息产业部门、通讯行业、国家安全部门、新闻出版部门等各部门的共同协作，形成控制合力。另一方面，要更加重视行业自律管理，以行业监管为主，政府强制为辅，堵疏结合，实行政府与行业的协同监管。宗教团体要加强宗教网站和网络宗教行为的管理，建立操作规范，加强行业自律，引导网络宗教朝着健康的方向发展。同时，要加大对宗教界人士的教育、引导力度，积极培养爱国宗教界人士，要在网络上建立正面宣传平台，加大宣传教育力度，以宣传对宣传，以技术对技术，以资源对资源，使网络宗教健康有序地发展。二要加强对跨区域宗教活动的管理。以主动预防为主。宗教敏感期、节会来临之前，各级组织，主管部门要做到早预防、早掌握、早劝阻，早开展工作，落实县与乡、村组工作责任制，重申民主管委会、宗教人士号召，不组织、不参与跨地区宗教活动的要求，在自愿的基础上引导信教群众按照属地管理的原则在本区域举行宗教活动。三要加强家庭聚会和私传教、假传道及非法敛财骗钱等活动。有关职能部门和乡镇村组干部要正确认识，十分慎重对待聚会点问题的处理工作。宗教的特性要慎重对待宗教工作，始终保持“特别慎重、十分严谨、周密考虑”的工作态度。在对待私设聚会点的处理工作上，要将保持本级宗教工作平稳态势为前提，只有在平稳的基础上才能做好群众的思想转化工作，处理聚会点问题必须分门别类，从长计议。对那些设立时间较长，信徒思想基础好，负责人能同基督教爱国会组织联系并愿意加入爱国会组织的，宗教管理部门应采取积极面对的态度，帮助他们走上爱国爱教道路，只要符合条件的，先给他们办理临时登记证。对负责人不服政府管理，信徒思想基础不一的，要在做耐心细致思想工作的前提下，依法加强管理，千万不能简单粗暴，一句“取缔”了事。属于政府多次强制取缔而今又三番五次地恢复活动的，这在很大程度上已损害了行政机关执法的严肃性，在处理这些特殊问题工作方法上一定要到位，既不能伤害信徒的感情，引起党群干群关系紧张。又不能放任自流，丧失行政机关执法的严肃性。对上述情况，可以抓住问题的“支流”，迂回作战式地解决问题。要多管齐下，形成合力，依法加强对宗教事务的管理。四要重视党员信教问题。各级党组织要按照《党章》、中央组织部下发的《关于妥善解决共产党员信仰宗教问题的通知》和有关党员的规定进行教育，做好稳妥处理党员信教的问题。尤其村级党组织切实履行好“党要管党”职能，切实加强本支部的党员管理和教育工作，解决个别党员参加宗教活动的问题，党支部书记要以第一责任人的姿态做好帮助教育，不能出现党员为非正常宗教活动“推波助澜”现象，要使他们正确对待宗教活动，坚决维护基层党员在群众心目中的形象。

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