基层检察院选人用人机制构建研究
——以xx县检察院为例
检察机关的本质属性是人民性，其宗旨就是为人民服务。基层检察院是检察机关与人民群众直接接触、交流最频繁的机构，履行着法律监督、维护公平正义的职责，其队伍建设的完备性、队伍作风的优劣性直接影响了检察机关的形象及检察工作的开展。近年来，基层检察院队伍建设面临的最突出的问题就是检察官断档严重，这直接影响了检察工作的开展。下面，笔者以xx县人民检察院为例，通过对该院近年来人员变动情况、年龄结构分布、所属类别进行分析，剖析检察官断档原因，从而找出解决检察官断档问题的对策，以缓解基层检察院办案压力。
一、基本情况分析
表一：2012年以来该院人员变动情况
年份 年初核定编制 年初实有人数 年初空编数 年初空编率 年末核定编制 年末实有人数 年末空编数 年末空编率 全年增加人数 全年减少人数
2012年 54 49 5 9.26% 57 52 5 8.77% 5 2
2013年 57 54 3 5.26% 58 53 5 8.62% 5 4
2014年 58 51 7 12.07% 58 48 10 17.24% 0 5
2015年 58 53 5 8.62% 61 56 5 8.2% 11 2
2016年 61 57 4 6.56% 61 57 4 6.56% 4 4
2017年 61 57 4 6.56% 61 56 5 8.19% 3 2
由上表可以看出，2012年至2017年六年间，该院核定编制数由54增加到61，增加7个，增加的7个中有3个为后勤编；累计进人20人，出人17人，年初空编数与年末空编数相当，平均空编率为9.6%。空编率长期居于近百分之十对一个编制数仅为61的基层检察院来说，办案力量是严重匮乏的。
表二：2012年以来人员的年龄、职务分布情况
年份 年末实有人数 年龄结构 法律职务
30岁以下 30-40岁 40-50岁 50-60岁 检察员 助检员 书记员 法警 工人
2012 52 19 12 17 4 21 10 13 5 3
2013 53 20 11 15 3 22 9 7 7 3
2014 48 18 9 18 3 18 19 2 6 3
2015 56 24 8 19 5 17 18 12 6 3
2016 57 24 9 20 4 15 18 15 6 3
2017 56 24 8 20 4 14 18 15 6 3
该表发映出三个问题，一是该院实有人数呈缓慢上升又回落的趋势，严重空编问题依然未得到解决；二是该院干警年龄结构始终存在两头大，中间小的现象，30-40岁的中青年干警偏少，断档问题日益凸显。三是办案力量呈下降趋势。六年间，在编制总数增加的情况下，检察员人数反而减少，中坚办案力量薄弱。助检员和书记员等辅助办案人员占实有人数将近一半。
二、基层检察院选人用人方面存在问题分析
（一）进人难。基层检察院普遍面临的一个难题是进人易、留人难。由于基层检察院办案环境差、办案压力大、待遇偏低、晋升空间狭隘，可享受的生活资源有限，年轻干警的工资更是捉襟见肘，这种种原因导致除了本地考生，愿意留在基层工作的少之又少。考生愿意报考基层检察院很重要的一个原因就是基层检察院门槛比较低。他们多把基层检察院当成跳板，先获得一份稳定的工作或积累了工作经验，再想方设法通过公务员招考、人事调动等途径往办公环境好、生活资源丰富的市区转移。据统计，2013年到2017年，xx院就有14人之多通过公务员招考、人事调动调到市区或待遇更好的单位。就是这一恶性循环，导致基层检察院人员“风水轮流转”，出现“入不敷出”的现象。
（二）留人难。检察员流失大，储备力量不足。2012年因调动缺失3名检察员，2013年因退休、死亡缺失2名检察员，2014年因遴选、工作调动缺失3名检察员（其中1名为公诉科主诉检察员），2016年因遴选、提拔缺失2名检察员，2017年因工作调动缺失1名检察员。这反映出很重要的一个讯息就是，基层的办案中坚力量都在向上级院输出。骨干力量向上级院、城区院输出，年轻干警又不安心本职工作，“血液”频频更新，这就导致基层院出现一个很严重的问题，那就是办案主力不断缺失却又“后继无人”。由表二可知，该院2012年至2017年，可以独立办案的检察员均未超过25人，不具备独立办案资格的助理检察员却始终偏多，2014年甚至达到了19人之多。而所属的检察员中，30-40岁年龄层次的人相对偏少，40-50岁年龄层次的人相对偏多。这就出现一个“葫芦”结构，承上启下的骨干力量弱化，这不仅影响了基层检察院办案工作的开展，很大程度上也限制了对后备力量的传帮带，不利于年轻干警快速成长。
（三）用人难。人才流失造成的一个后果是年龄结构不合理，两头大中间小，骨干断层。该院干警司法考试通过率还不错，但成熟人才流失过多，年轻人短期内无法培养出来，人员结构不合理状况一直无法改变。在上级院不断要求增设部门情况下，导致人员在部门间调配越来越难，一旦有人员外流，院领导要安排人补上只能是拆东墙补西墙，这种做法对被抽调部门工作连续性和中层领导积极性影响很大。没有哪个部门愿意自己骨干人员被抽走，因为要培养出一个办案能手可遇不可求。为解决有人做工的问题，只能采取能者多劳，多部门共用部分骨干方法来应对，这种透支工作状况使用人环境进一步恶化。
三、解决措施
（一）加大政策倾斜力度。上级院应加强对基层院的支持力度，在政策上给予更多倾斜，解除干警的“内忧外患”，为基层检察干警提供干事创业的平台。办公环境差、办公设备落后是阻碍基层干警干事创业的一个绊脚石，上级院应加重对基层院的关注，改善相对落后的基础设施建设，缩小城乡院之间的差距，为基层院依法履行检察职责创造良好条件，为促进检察事业科学发展奠定坚实物质基础。工资待遇偏低是干警不能安心基层工作的“软肋”，上级院应积极协调沟通，解决基层干警待遇偏低问题。
（二）实行上下级联动的选拔用人机制。系统内建立一套上下级联动的选拔、用人机制，加大对基层干警的选拔任用力度。当前经济待遇方面的巨大差距，基层县院人员能够调进城区、市院任一般工作人员已算重用，如能建立起上下级院之间，县城院和城区院之间交流任职制度，将让干警交流上升空间变得更大，进而空出位置使年轻人有晋升机会，让青年骨干有好的心理预期，良好用人导向会激发基层干警工作积极性。
（三）拓宽进人渠道。基层检察院的进人渠道相对单一，仅公务员招考一种形式，而新招公务员入编要等到十一月、十二月，甚至于次年，所谓“远水救不了近火”，岗位空缺得不到及时补给，检察工作陷于被动。于此，检察院可以通过人事调动或者聘用缓解人手紧缺问题，吸纳一些适合综合管理岗位如文秘、计算机人员，促使本来在综合管理岗位上但是又有检察官资格的人“走上正途”，参与办案。
（四）用人方面首先要适当安排。上级检察机关对基层院领导班子成员配备及使用要多考察实绩，突出使用德才兼备基层干部。当前经济待遇方面的巨大差距，基层县院人员能够调进城区、市院任一般工作人员已算重用，如能建立起上下级院之间，县城院和城区院之间交流任职制度，将让干警交流上升空间变得很大，进而空出位置使年轻人有晋升机会，让青年骨干有好的心理预期，良好用人导向会激发基层干警工作积极性。对不能胜任检察工作人员，上级院应该深入基层参与协调，让其能及时调离检察队伍。其次要以人为本。在给工作上加压的同时，要注重发挥领导成员表率作用，注意给检察人员精神和物质上奖励，要利用有限经费解决检察人员实际困难。要善于创新工作机制，以整合资源来增强警力，既要执行上级要求，又要想法避免出现过多透支使用干警现象。上级院特别是最高检及省级院应该深入最基层，采取挂钩方式，积极协调地方党委解决好基层检察人员政治级别和经济保障问题，增强检察职业吸引力。上级领导要充分发挥情感激励作用，更加关心基层检察人员工作、生活和思想状况，及时化解干警不良心态，营造良好氛围，培育干警乐观、豁达、宽容阳光心态，增强基层检察人员对检察机关认同感和归属感，以真挚感情留住人才。
