一、乡镇人大的现实法制背景
《宪法》确定了镇人大的法律地位；《代表法》明确了镇人大的权利与义务；《地方组织法》规定了镇人大的人事选举程序；《选举法》细化了镇人大代表的产生方式方法；《辽宁省乡镇人民代表大会工作条例》对以上法律从镇人民代表大会、镇人民代表大会主席团、镇人大代表三个方面做了综合性规定；
最值得关注的是《中华人民共和国村民委员会选举法》第三章第17条规定，对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、镇的人民代表大会举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。同时，《辽宁省村民委员会选举办法》第七章第41条还规定了“村民对选举程序或者选举结果有异议的，可以向乡人民代表大会提出书面申诉，乡人民代表大会应当调查核实，并在接到申述后的30日内作出书面处理决定”。
从以上法律法规看，乡镇人大好象法律框架完整、有权有位，其实不然，关于乡镇人大的法律空白点太多，乡镇人大工作操作艰难。
二、乡镇人大工作“难做”的主要表现
（一）乡镇人大制度设计被边缘化
1、乡镇人代会程序基本照搬县级人代会程序
（1）镇人代会的预备会议法律没有明确规定
1986年的地方组织法明确规定，县级以上的地方各级人代会每次会议需要举行预备会议，选举本次会议的主席团、秘书长、通过本次会议的议程和其他准备事项的决定；预备会议由本级人大常委会主持。然而，关于乡镇人代会是否需要举行预备会议，地方组织法在1986年、1995年、2004年、2015年的四次修改中均没有作出明确规定。）
虽然法律上对于乡镇人大每次会议是否同样需要举行预备会议，为正式会议的召开做好会前准备工作，法律并没有作出明确规定。但是实践中乡镇人代会一直存在预备会议制度。
（2）乡镇人代会的全体会议、主席团会议的次数没有明确规定
实践中，新一届人大第一次会议以后的各次人代会的全体会议，如果没有选举和补选任务的，乡级人代会会议一般举行两次全体会议，人大换届后的第一次会议因有选举任务，其全体会议一般举行三次。在人代会会议期间，主席团会议的次数，依会议的内容而定，一般地讲，有选举任务的为五次，没有选举任务的为四次。
2、镇人民代表大会主席团不是常设机构
由于乡镇人大主席团不是乡镇人民代表大会的常设机构，因而在乡镇人民代表大会闭会期间不能直接行使乡镇人大的职权，也不能代行乡镇人大的部分职权，只能围绕乡镇人大的职权处理一些日常工作。
3、镇人大没有专门办事机构
目前全市各镇区人大几乎没有统一的人大办事机构。人代会闭会之后，乡镇挂牌办公的大部分是人大主席、副主席，但他们是具体的个人，并不是办事机构。
4、召开人代会的法定人数
关于召开乡镇人代会的法定人数没有明确规定，基本参照县级人大常委会议事规则中所表述的法定人数，为三分之二。
5、依法监督体制形同虚设
乡镇政府主要领导人的实际任免调配权主要集中在县级党委及其组织部门的手中，人大代表监督和群众公论等监督形式对乡镇政府领导职务的升降起不到决定性的作用，使乡镇人大的“监督权”形同虚设。
6、经费保障体制受制于人
乡镇人大工作经费在由政府保障的体制下，既要乡镇政府出钱又要其主动接受监督，人大用钱要求政府列入财政预算或向政府打报告，有的尽管纳入了预算也是流于形式，监督主体受制于监督客体，人大组织活动无固定经费来源，乡镇人大工作的规范化、制度化建设等往往得不到充分的保障，制约着乡镇人大工作的开展。
7、其它诸如关于哪些是“代表活动”的范围不明确；哪些是重大事项不明确等不详细列举。
（二）乡镇人大的职权不完善
由于《地方组织法》赋予乡镇人民代表大会的13项职权仅仅靠一年一度两天左右的乡镇人大会议是很难完全履行的。对人大主席、副主席的职权，《地方组织法》第十四条规定：“乡、民族乡、镇人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”。由于法律法规赋予乡镇人大主席团和主席、副主席的职能不全，规定不具体，操作性不强，使得主席团只能“三为”（即为人大代表服务、为人大会议服务、为上级人大布置的工作服务），而不能直接行使“三权”（即选举权、决定权、监督权），造成乡镇人大在行使职权中出现间断性而失去动态性，以致乡镇人大行使职权难以到位。
（三）乡镇人大执行中“人为因素”太多
1、上级组织部干涉内容违背人大法定程序
（1）宣布候选人与人大法律冲突
《地方组织法》第二十一条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，……乡长、副乡长，镇长、副镇长的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名。
按照上述规定，上级组织部门可以向主席团推荐候选人并介绍候选人的表现情况。大会主席团把上级组织部门推荐的拟任人选名单作为大会主席团推荐的候选人，交由各代表团讨论酝酿，最后确定为正式候选人。但是，组织推荐的拟任人选名单不能由组织部门在人民代表大会上进行宣读。
（2）决定年初镇人代会召开时间
我统计过，2014年各镇年初第一次人代会在1月21日左右；2015年在2月4日左右；2016年在1月29日左右，都是在春节前。原因是市委要求元旦前后开完镇人代会，看似一个简单的决定，给镇人大政府带来很大困扰。这个时间非党不适合乡镇每年第一次人代会召开，最好时间是每年3月初。原因如下：
一是按照规定，提议案建议工作应该在人代会召开前的一至二月内让人大代表有充分的准备，广泛进行视察、调研，镇人大主席团组织集中视察等，议案建议出来后，应该列入人代会的会议议程，进行审议，作出决定和决议，这些需要充分的时间准备。（规范化建设细则也规定）
二是每年年底都是各部门工作收尾、测评、考核等集中的时间，用10几天筹备人代会，对代表不负责，对镇人大有限的人员也是一个考验。
三是政府工作报告准备也是需要调研、座谈，反复修改，多方征求意见，才能出炉的，准备时间短，政府工作报告内容空洞，也不具备指导性。
四是这个时间段，镇财政本年度的财政决算一般都没有完成，财政报告也是穷于应付，质量不高。
（四）其他方面
1、印章的使用不规范
1989年5月全国人大常委会办公厅联络局编印的《选举工作手册》有问答明确。问：乡、镇人民代表大会没有常设机构，没有印章，乡、镇人民代表的代表证、大会主席团发布公告或会议通知，盖谁的印章？答：可由县级人大常委会统一刻制乡、镇人民代表大会主席团印章。至此，全国各地的“乡镇人大主席团”印章已统一规范。
2005年4月全国人大常委会法工委在《关于乡镇人大机构名称问题的意见》中明确：“乡镇人大主席团不是乡镇人大闭会期间的常设机构，对外不应挂牌称乡镇人大主席团。”2005年6月27日，时任全国人大常委会副委员长的盛华仁在召开的列席十届全国人大常委会第十六次会议的各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志会议上，也作了有关情况的通报，在通报中谈到乡镇人大主席团职权的问题。要求各省（区、市）制定的法规存在与法律不相一致的规定，应进行必要的修改。为贯彻落实全国人大常委会有关通报精神，许多地方省一级人大常委会在出台诸如加强乡镇人大工作或者乡镇人大规范化建设意见中明确要求，乡镇人大对外挂牌和印章使用的机构名称，统一由“**县（市、区）**乡（镇）人民代表大会主席团”改为“**县（市、区）**乡（镇）人民代表大会”，对外不再使用“**县（市、区）**乡（镇）人民代表大会主席团”的印章。
这样就给向上级报书面材料、向下级下发书面材料带来困扰，到底盖哪个章呢？
2、镇人大公文难制定
人大机关的公文，是一种规范性文件，是人大及其常委会在依法行使各项职权过程中形成的具有特定效力和规范格式的文书.全国人大常委会办公厅2000年11月15日修改并印发的《人大机关公文处理办法》（以下简称《办法》），是指导各级人大机关公文处理工作的规范性文件.从《办法》对公文种类、公文格式、行文规则等相关规定来看，人大机关公文的发文主体必须是人大机关，即人大及其常委会、人大机关各部门.从人大机关公文处理的实践情况来看，具有发文资格的“人大机关各部门”，包括人大各专业委员会、人大常委会各工作委员会和办公厅（室）.只有具有人大常设机关的法律地位，所发公文才具有严肃性、权威性和规范性.参照党政机关公文处理的实践情况，只有乡、局级以上的机关（部门）才可以制作发文机关标识（即文件版头），才具有发文的主体资格.根据我国现行法律规定，乡镇人大闭会期间除设立乡镇人大代表资格审查委员会外，没有常设乡级人大工作机构，因此不具有发公文的主体资格.所以乡镇人大闭会期间不具有发公文的主体资格，无论采取何种方式研究处理日常工作都不宜发公文.
3、人员配置、使用不科学。人少，流动大，业务性不连续。
4、现实工作环境。与镇党委、政府同处一处办公，实际使用上镇人大被等同于镇政府一个部门，包村包片、抢险去救灾、村两委换届等全都参与。
三、如何做好乡镇人大工作
（一）服从党委，服务政府（摆正与镇党委政府关系）
一是坚决服从镇党委领导。镇人大主席团要把坚持党的领导作为人大工作的根本原则，把执政为民作为人大工作的根本宗旨。工作中要坚持党的思想领导，政治领导和组织领导。把党的主张转变为国家意志，把党的意图转变为人民群众的自觉行动。
二是积极支持政府工作。真正做到在镇党委的领导下，监督和支持政府依法行政，协助推动政府各项工作的顺利开展。
（二）接纳指导，接受监督（清楚与市人大常委会的关系）。抓好“三落实”：
1、思想落实。只有认真领会上级人大的工作指导，才能有的放矢，目标明确，统筹布局。以省人大定位的“两个一线、两个机关”为总基调；以海委办发[2018]13号文件《关于加强和改进镇(区)人大工作的指导意见》为指导；以海人发[2018]6号文件《xx市镇（区）人大工作规范化建设考核细则》为抓手。
2、方案落实。针对：《xx市人大常委会联系基层和代表、代表联系选民实施办法》 xx镇人大主席团制定《xx镇人大主席团联系代表、代表联系选民活动实施方案》并实施。
针对《xx市人民代表大会常务委员会关于开展满意度测评工作的实施办法》，xx镇人大主席团制定《xx镇人大主席团关于开展满意度测评工作实施方案》并计划实施。
3、指标落实。比如：高质量完成常态化工作。市人大要求每年报送文字信息不少于20条，图片信息不少于10条，目前已报送16条图文信息，被市人大信息中心采纳了9条。
（三）方式灵活，方法有效
1、工作透明，获得支持
2018年7月12日向党委专题汇报工作。并将市人大关于镇人大规范化考核细则印发给全体班子成员，目的是让镇人大工作透明，让政府领导了解人大的工作任务，这样在开展职权范围内的工作才有动力、有氛围、有支持。例如：
（1）加强工作监督，促进xx振兴发展方面
一是围绕重大项目，突出对重点工程、重点项目的监督。2018年5月18日，镇人大主席团组织视察组，对镇中心街文化墙工程进展情况进行现场视察，主席团成员、党委书记王兵现场听取负责人汇报，并对施工重点进行了现场安排。
二是围绕惠民富民，突出对民生实事工程进行视察监督。2018年5月18日，镇人大主席团组织视察组，针对镇九届一次会议上政府承诺的十件实事中的第2件“争取移民项目资金，新修刘家村、赵坯村村内各1条黑色路面”中的赵坯村黑色路面工程进行视察。2018年5月18日，镇人大主席团组织视察组，针对镇九届一次会议上政府承诺的十件实事中的第3件“推进完成投资1500万元的2017年跨年项目万亩粮食增产能力田间工程建设项目”中的赵坯村到前xx村的桥涵工程进展情况进行视察。
三是围绕生态环境保护，突出绿化环保方面工作的监督。2018年5月18日，镇人大主席团组织视察组，对全镇的河长制工作落实情况进行全程视察。视察组境内五道河、太子河、xx河沿线，道沿、刘家、子方等六个重点部位的卫生、20个村的责任段划分、村河长制组织表等各项具体工作进行看、听、问。通过视察，视察组成员更加全面地把河长制工作从抽象的文字，转化为直观的任务表，即总结了前期的有效经验，又查找了不足之处。
四是围绕乡村振兴，突出对农业种植结构调整方面工作的视察。2018年6月5日，市人大代表xx团组成视察组，瑞亚蔬菜农业合作社进行视察。重点考察瑞亚在由常规蔬菜种植向栽培大樱桃转变方面的探索情况。
（2）督办代表建议，保障代表权利方面。坚持把人代会期间代表意见建议的落实作为发挥代表作用、维护代表权利的重要内容。2017年10月31日镇九届人大一次会议结束一周后，陈继镇长亲自在镇长办公会议上安排部署，将人代会上6名代表提出的关于交通、安全、城建等5类8条建议进行分解落实，明确承办部门，明确答复时间，截止到2017年11月9日，已全部答复完毕。
2、机制完善，长期坚持
镇人大自设“三个三制度”，并一以贯之的坚守。“三个三制度”是：
一是“三个抓手”（工作内容）：调查、检查、视察。
二是“三个不”（工作原则）：不无中生有、不弄虚作假、不玩花架子。
三是“三个环节”（工作步骤）：人大办公室做方案并请示党委同意；召开人大主席团会议集体通过；认真开展活动严格落实决定。
3、程序规范，有理有节
（1）一律进行书面请示。汇报、请示一律用A4纸打印，事后归档备查。
（2）方案完善。有议题、有组织、有效果运用。
（3）重大事项集体审议后执行。
2015年8月代表法第十九条第三款：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席根据主席团的安排，组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。”
2018年5月18日第一次主席团会议审议通过：《镇人大主席团2018年工作计划》；《镇九届人大代表闭会期间活动分组方案》；“代表之家”六项制度、镇人大主席团五项制度；《xx镇人大主席团联系代表、代表联系选民活动实施方案》等4个方案，后会制度上墙，方案下发并执行。
2018年7月18日第二次主席团会议审议通过：《xx镇人大主席团关于开展满意度测评工作实施方案》、《xx镇人大主席团关于检查安全生产法贯彻执行情况的实施方案》、《xx镇人大主席团对全镇防汛准备工作落实情况进行视察的实施方案》等3个方案，后会进行防汛视察。
（4）单项工作完结，文字材料、影像资料马上分类归档备查。
4、基础夯实，以利长远
（1）按要求规范设计代表之家
（2）继续完善使用市镇两级代表履职档案
（3）坚持镇人大主席团工作纪实制度
（4）规范代表议案建议书写办理流程，制定规范化格式
（5）制作不同类型镇人代会的流程模板
5、头脑武装，常换常新
（1）深学理论
一是自己学。网上找、北戴河集中学、xx人大工作指导手册、法律读本。
二是集体学。5月18日，主席团第一次会议集体学习了中央候补委员、中央党校校委委员、教务部主任、教授谢春涛主讲的《十九大党章公开课》视频讲座第一课《中国共产党章程的历史沿革》。
（2）近学典型。向市人大树立的南台、西四、响堂等典型单位学。
（3）抓住重点人群学。探索发挥党员代表的先锋模范作用。2018年5月18日，主席团第一次会议集体决定，在市镇两级66名人大代表中开展“党员代表每周十分钟微党课活动”，由xx书记在主席团会上亲自完成启动仪式。
6、对焦聚焦，查缺补短
开展执法检查、满意度测评
7、成果运用，谏言献策
（1）可行性调研报告、视察报告
（2）提出重点建议
（3）建设性意见
四、存在问题
一是代表活动时间短，有流于形式倾向；
二是人大工作特殊性，创新性工作不足；
三是受客观条件限制，活动载体少；
四是提供可行性调研报告少或含金量不高。
五、提出课题
（一）成立镇人大办公室
为了充分发挥镇人大协调各方、联系上下内外、调查研究、信息提供、信访接待及办公办事的重要职能，建议在各镇区成立“人大办公室”做为镇人大的专门办事机构，必备的办公设备、有工作制度、有工作台账、有工作经费等。
（二）成立镇党委派出的镇人大党组或支部
（三）重大事项决定办法
