引言：
　　近年来，发生在农村的各种矛盾纠纷屡见不鲜，发展态势呈上升趋势，“上访”已经不再停留在政府文件上，而成为农民口中的热词。从2003年至今，在广大农村因土地纠纷、劳务纠纷、宅基地纠纷、拆迁征地纠纷、党员派性矛盾、村务公开矛盾造成的各类冲突层出不穷，进而由此引发的农民和政府之间、农民和企业之间、农民和农民之间的突发事件不断加剧，农民非访、越级访、集体访频发，为广大农村长治久安带来了诸多的隐患。特别是党的十八大以来反腐败工作全面推进和2014年我省土地确权以来，更是把农村多年来积怨引爆了，乡镇政府信访量骤增，甚至出现了不少农村因此无法开展日常工作，农村维稳成为各乡镇的首要任务。仅仅2016年笔者所在乡镇就抽出大量大力物力资源用于信访维稳，这无形中造成行政资源浪费。特别是在十八届四中全会提出全面依法治国和十八届六中全会深入推进全面从严治党的大背景下，如何以法治思维和法治方式积极化解农村矛盾纠纷，就成为加强基层乡镇政权建设工作中迫切需要解决的重大课题。
　　笔者将以xx市xx区农村矛盾为切入点，结合全面从严治党的背景，根据实证调研，探究xx区范围内农村矛盾纠纷的情况特点和具体案例，提出法制化解决农村矛盾纠纷的治理路径。
　　一、农村矛盾纠纷的概述
　　（一）农村矛盾纠纷的基本概念
　　1、矛盾纠纷的定义
　　矛盾在马克思主义哲学范畴讲，是指事物和事物之间相互关系、相互作用、相互影响的一种特殊的对立状态，本质上是事物的属性关系。
　　纠纷在法律层面讲，是指基于不同利益的两个或多个主体之间，因利益相互相触而产生的一种双边或多边的冲突行为，本质具有对抗性。
　　农村矛盾纠纷是在当前形势下，特指以村民、企业、农村干部为主体，普遍存在于土地承包、宅基地、劳务、农村管理等农村生活的各个方面，表现为村民与干部之间、老百姓与政府之间、村民和企业之间的利益冲突，如劳动纠纷、征地补偿纠纷、拆迁安置纠纷、土地流转纠纷、生态环境纠纷等。
　　2、农村矛盾纠纷的背景起源
　　（1）政治历史背景
　　谈农村矛盾纠纷就绕不开农村的政治体制变革，笔者亲身经历了这次变革，下面截取几个重要的时间节点，简要说明下农村基层自治制度的由来：首先，1981年中共十一届六中全会确定“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”[中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议，1981年6月27日至29日在北京举行。会议决议确定了在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主]。之后，修订的82版宪法第111条规定[1982年12月4日，中华人民共和国第四部宪法在第五届全国人大第五次会议上正式通过并颁布。是一部有中国特色、适应中国社会主义现代化建设需要的根本大法。它明确规定了中华人民共和国的政治制度、经济制度、公民的权利和义务、国家机构的设置和职责范围、今后国家的根本任务等。] “城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。到了1987年和1998年，全国人大先后通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和《中华人民共和国村民委员会组织法》。至此，我国广大农村在政治上，逐步形成了以农民自我管理、自我服务、自我教育为显著特征的基层群众性自治制度。1992年邓小平南方谈话之后，改革开放的春风从城市吹向农村，广大农村的发展轨迹和经济结构发生了巨大变化，以集体所有为主导的农业合作社退出历史舞台，取而代之的家庭联产承包成为主流。1995年农村土地“二轮承包”在全国展开,农民根据家庭人口的数量与集体签订的合同，承包一定亩数的土地, 而土地、农田道路、水利设施等还是由集体所有,这就使得现在农民与集体之间经常为此发生矛盾纠纷埋。同时在二轮承包工作推行过程中又出现了一些新的问题，特别是因当时测绘技术有限，农民法律意识淡薄，造成土地划界不清、亩数不明、流转无凭据等历史遗留问题，为之后的农村发展埋下了矛盾隐患。而到了2006年《农业税条例》在全国废止，农民不再向国家纳税，基层乡镇政府在社会治理体系中角色由管理者转向服务者，乡镇政权不再介入农村经济，农村集体经济衰落，解决矛盾纠纷的经济杠杆失效。又经过了10年，中国经济高速发展，在中国农村改革过程中遗留的历史问题，在经济社会大发展的环境下，开始形成新的矛盾。
　　（2）经济背景
　　说到农村的经济发展离不开中央政策的大力支持，说到政策首先想到的就是“一号文件”[从1982年开始，中央连续五年发布五个以农村、农民、农业为主题的中央一号文件，这就是涉及“三农”的专有名词“一号文件”的由来。从2003年12月《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》开始，中央又连续十四年发布以“三农”为主题的中央一号文件，2013年中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。其中，“家庭农场”的概念是首次在中央一号文件中出现。2014年中央一号文件确定，进一步解放思想，稳中求进，改革创新，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化。2015年中央一号文件确定加大改革创新力度加快农业现代化建设。2016年中央一号文件强调要用发展新理念破解“三农”新难题，提出要推进农业供给侧结构性改革]。在“一号文件”的支持下，农村经济快速发展的同时，农村劳动力却不断地向城市转移，农村资源也随着人口变迁不断流出，农村社会结构随着劳动力结构的变化也出现了巨大的分化，出现了进城户、半工半耕户、纯农业农户。其中最具有代表性的就是“以代际分工为基础的半工半耕”家庭，这类家庭一般由两代或者三代人组成，父母在农村从事农业生产，子女则进城务工，成为工薪阶层或城市外来务工人员，这种情况，占到全部农村人口的70%以上。随着农业税的废止和土地补偿政策开始实施，农民通过征地补偿或拆迁安置获得巨额补偿款而一夜暴富已不是什么新闻，农民在看到土地有利可图后，原本对土地不重视，甚至为逃避缴纳农业税而放弃土地的农民开始对自己原有承包的土地提出权属要求，特别是土地确权工作开始后，原来不重视土地或者放弃土地的农民纷纷要求获得二轮承包甚至一轮承包时自己承包土地的经营权，但本就在农村从事农业生产的农民，虽然经营了土地很多年，但土地确权时，权属却不是自己，这使得那些遗留问题开始显现和激化。
　　（3）法律和行政背景
　　上文中提到，目前农村的村民自治制度是以1998年1月颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》为法律基础建立起来的。而该法律规定基层政府由县区的派出机构也就是乡镇一级政府和农村的群众性自治组织也就是村民委员会组成。两者在“组织法”层面是乡镇政府指导村委会工作，村委会协助乡镇展开工作的关系。但是在实际操作中这种“指导与协助”的关系变成了领导和被领导的关系，成了乡镇政府领导村委会，村委会服从乡镇政府的领导，在遇到村民与集体的矛盾纠纷时，村委会往往认为是乡镇政府要求的，自己服从了乡镇政府的领导，把责任推到政府，而乡镇政府却认为解决矛盾是村委会的主体，乡镇只能通过协商、法律援助等手段居中协调，从而导致农村矛盾解决起来困难重重。
　　造成这种“死循环”的原因是多方面的，其中一个重要的原因就是中国几千年来的的“官本位”思想，在实行农村村民自治制度以前，农村不管是农业社时期还是经联社时期，一直都作为乡镇政府的下属机构而存在，村民自治实施后村民委员会往往在惯性思维下视作乡镇政府的附庸，乡镇政府和乡镇干部往往潜移默化地运用和维系这种领导关系来工作，在日常工作中习惯于以命令的方式传达政策或处理农村事务，久而久之村干部和村民就习惯了这种发布施令式的行事风格，一遇到矛盾纠纷得不到解决就认为乡镇政府只要向村委会发一道命令就能解决，而乡镇政府不发这样的命令，就被认为是袒护村干部，这种逻辑在一定程度上加剧了村民集体访、越级访，试图通过向政府施压的方式，来达到实现自己利益的目的。
　　而再反观目前的《村民委员会组织法》，并没有明确地说明农村哪些事是乡镇政府的事，哪些事是村集体的事、哪些事是村民自己协调的事，只是在其第四条中规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这只是规定了乡镇政府不干预村民自治范围的事项，没有具体规定哪些事项是村民自治范围的，这样的情况下，乡镇政府和村集体难以界定各自的责任，在发生农村矛盾纠纷时，各执一词，相互推诿，造成矛盾越推越复杂，纠纷越托越难解决。
　　（4）生态背景
　　农村矛盾纠纷中还有不可忽视的一个重要因素，那就是生态环境的变化，农村在城市化、工业化的发展下生态系统已经发生改变。从笔者多年乡镇工作经验来看，随着城市范围不断扩张，城市发展不可避免地增大了对工业用水和城市用水的需求，区域内地表水枯竭，地下水位不断下降，而广大农村因农民过度开发利用林地草地，使其涵养水源的功效大减，城市缺水就向农村伸手，于是在城市水源地建设的规划下，农村的水资源向城市转移，而农村的水利资源无法满足农民的生产生活需求，每到七八月份xx区信访局和市长热线总要接待大量的因缺水而产生的信访案件。同时，农村生态环境遭到破坏，再加上近年来大气污染、水污染频发，全球气候异常，厄尔尼诺周期变短，直接影响农业生产，制约农村经济发展，农民收入减少又把矛盾的矛头指向了村集体，旧矛盾还没有解决新矛盾又产生了。
　　（二）目前农村矛盾纠纷的特点
　　1、多样性和复杂性
　　矛盾纠纷本身涉及的范围就广，农村矛盾纠纷更是复杂多样，既有征地拆迁、林业产权、土地承包转让等以土地为中心的矛盾纠纷，又有劳资、交通工伤事故、企业改制等以企业为中心的矛盾，还有医患、房屋产权、家庭婚姻、家庭赡养、财产继承等等关系农民民生的问题，农村矛盾纠纷形式多样而成因复杂，有体制变革的原因、有经济发展的原因、有生态环境的原因等等，这些因素往往不是单一出现，而是多重交织一同出现的，使理清这些情况变得更加复杂，解决的难度自然也越来越大。
　　2、涉法性和突发性
　　目前有相当一部分信访案件集中在征地拆迁补偿、集体债权偿还、土地承包流转、宅基地建设、房屋采光排水、深井管道利用等方面，这些虽然涉及农民切身利益，但究其原因往往是村集体、企业或农民个人违反某个领域的相关法律。同时，农村的矛盾纠纷虽然经过很长时间的发酵才形成的，但是作为基层政府却不知道它什么时候会爆发，更有些矛盾纠纷是无法预测的。有些乡镇机关甚至出现一天之内出现好几批集体访，特别是在重要的时间节点，如春节、国庆、两会等重要节日或重要会议前后，大批群众来访，导致办公场所拥塞，甚至无法开展正常的工作。
　　3、群体性和激烈性
　　房屋土地征用拆迁、土地承包经营、乡镇企业欠薪、村集体欠农户款项无法偿还等等这类型的农村矛盾纠纷，往往涉及到的农户不止一家，解决起来时，村民往往都是站在自己的角度上尽可能地争取利益，在基于相同利益下，这些农民自然地形成群体。而与此同时，在遇到村民上访时，一部分基层干部处置起来不讲究方式方法，作风粗暴、方法简单、处置不当，导致矛盾纠纷激化，从而引发群体性或对抗性事件。特别是村内要引入企业、建设工程、举行选举的时候，部分村民为了自己的私利，采用阻挠施工、破坏选举、断水断电等极端手段，更有甚者不惜发生械斗，造成人员伤亡。所以在处理农村矛盾纠纷时要考虑全面，防止产生群体性事件。
　　（三）xx区农村矛盾纠纷概况
　　1、xx区基本情况简述
　　xx区位于xx省中部，是xx市委、市政府所在地，是xx市的政治、经济、文化中心，作为xx省x试验区的核心发展区域和重要组成部分，具有临近省会xx的特殊区位，其信访工作压力极大，涉及的情况和问题都极具代表性，而笔者查阅xx区信访信息系统后发现，近三年来，xx区信访总量为4683批16289人，涉及农村的信访占全部信访的75%以上，农村矛盾纠纷的调解对xx区来说尤为重要。因此，研究xx区的农村矛盾纠纷对解决全省农村矛盾纠纷都有重要的意义。
　　2、对xx区农村矛盾纠纷的简要叙述
　　近三年来，xx区信访系统共接待、排查农村矛盾纠纷共3513件，通过统计、梳理、归纳，有八类比较突出：土地纠纷1054件，约占总数的30％；征地拆迁纠纷843件，约占总数的24％；房屋宅基地纠纷281件，约占总数的8％；损害赔偿纠纷282件，约占总数的8％；合同纠纷158件，约占总数的4.5％；邻里纠纷141件，约占总数的4％；其它纠纷422件，约占总数的12%。由以上数据可以看出：
　　涉农的矛盾纠纷仍占主导地位。xx区三年来共接待征地拆迁、土地承包、集体债务案件1897件，占矛盾纠纷总数的54%。这些案件的共性就在于多发而常见，可以说村村都有，案件成因也是特别复杂，而且矛盾十分容易激化。随着“xx省科技创新城”、“xx大学城”、“城中村改造”等重点项目的建设，土地征用、拆迁、占地等方面的矛盾纠纷更是不断攀升。
　　农村矛盾纠纷具有区域性明显，时间节点突出。农村矛盾纠纷集中爆发的地方，往往是要规划建设项目的区域，这些乡镇征地较多，建设项目较多，具有明显的区域性。时间节点突出主要是说，农闲时节和“两会”等敏感时期，具有明显的时间性。据统计，发生在“两会”期间xx区各乡镇网格办共排查出各类矛盾纠纷253件。
　　不可预测的矛盾纠纷所占比重越来越大。当前我国经济社会进入转型期，经济下行，生存压力变大，农村的矛盾纠纷呈现出不可预测的新特点。如很多乡镇企业经营出现困难后，老板突然跑路，员工在讨不到工钱后，马上想到到政府上访；再比如，在丘陵乡镇，因突发森林火灾造成村民林地损失，村民因灾上访的情况也是时有发生。
　　二、xx区目前农村矛盾纠纷的现状分析
　　从xx区信访局的信访数据来看，来自各乡镇的农村信访案件中，干部涉纪、土地流转、征地补偿等问题占到了七成。笔者从众多案件中筛选出了几件典型案例，进行了深入分析：
　　（一）xx区农村矛盾纠纷化解的典型案例
　　1、干群矛盾及涉纪类问题
　　案例：xx乡xx村
　　xx区xx村位于xx区东外环的东侧，紧邻xx城区，属于典型的城郊村。2014年以来，十余名群众上访不断，主要反映的是干群矛盾和征占地补偿不合理等问题。干群矛盾主要是针对村委主任马某某作风武断及个人经济问题的反映，现区纪委已立案查处。调查中发现，xx村两委干部相互勾结，虚报冒领耕地补偿款，且数额巨大。除原村委主任马某某在调查期间失联，后被xx区公安局采取刑事拘留，案件正在查处中外，其余涉案人员共移送司法机关19人，其中检察院3人，公安机关16人，给予党纪处分5人，经济处罚19人。
　　案例分析：这类问题占xx区全部农村上访批次的41%。此问题属于典型的土地征占过程不透明、不公开，村主干为所欲为所造成的。在这个案件中，因征占地补偿过程中的不合理不公平造成群众不满。一方面是1995年2轮承包时，当时村干部将收回的土地未给村民上帐也未给村民发证，村民对二轮承包地是多少概念不清。生产小队之间也不平衡导致补偿比较混乱；另一方面是xx村荒山荒坡较多，承包程序不规范，此次占地补偿群众心理反差较大，造成不平衡。
　　2、土地流转及经营权纠纷类问题
　　案例：xx乡xx村集体访案件
　　2011年在全xx区大力发展高效农业之际，xx乡xx村也想乘政策的东风发展温室大棚。于是由乡村两级牵头，由村委会出面与群众签定协议以每亩每年700元的价格租用土地，建成温室之后，再由村委会将大棚承包到想种植大棚的农户手中，通过土地流转既可以发展高效农业致富，又可以增加村集体收入。看似对三方有利的协议，在执行过程中却出现了偏差，部分出租土地的农户在看到温室大棚有利可图后，要求上涨土地租金或者收回土地；承包温室大棚的农户却以温室园区水、电、路等问题，造成其损失而拒绝缴纳承包款；村委会无法收回承包费，无力维护温室园区的水、电、路等基础设施，更没有资金支付土地租金。就这样年复一年形成类似“三角债”的矛盾纠纷。三方均认为自己受委屈，多次到区、乡两级政府上访。
　　案例分析：这类问题占xx区全部农村上访批次的20%。导此案件产生的原有，一是村委会在建设温室园区的过程中规划漏洞白出，配套设施建设严重滞后，导致群众不满；二是租地群众法律意识淡薄，漠视已签订合同的法律效力；三是种植温室的群众只顾自身利益，缺乏大局意识。
　　3、因属地管理而划转的稳控类问题
　　案例：xx乡xx村宋某上访案件
　　宋某为xx乡xx村村民，十年前外出务工时，从建筑工地不慎跌落，造成伤残。承包商通州建总在其住院期间垫付了部分医疗费，出院后，宋某起诉通州建总要求工伤赔偿，由xx区法院作出判决由通州建总赔偿，通州建总赔付宋某。宋某拿到赔偿金后认为金额太少，于是向xx区法院再次提起诉讼，xx区法院认为此案已经作出判决，故不再受理，于是宋某便开始赴北京上访。信访局接宋某上访后，便按照属地管理原则，将此案发回xx乡人民政府处理。乡政府也无力为之解决，只能派人将其从北京接回，并采取稳控措施，同时在给予政策或物资上的扶持，帮助其自食其力，不让其再进京上访。赴京几次下来，宋某尝到了上访的“甜头”，每到“两会”、国庆等重要时间节点，宋某便以赴京上访为理由，向乡政府索要更多好处。
　　案例分析：这类问题是xx区信访问题中成因最复杂、化解最困难的问题，信访人反映的问题并不是在xx乡辖区内发生的，与乡政府在处理该问题时无法入手，只能采取稳控手段。此类问题以群众之间的经济纠纷或劳务纠纷为主，化解需要跨行政区域，解决难度很大。
　　4、征地补偿类问题
　　案例：xx乡xx村拆迁未发生重大信访事项
　　xx村为 2016年市、区两级“城中村改造”重点村，这次拆迁时间紧、任务重、难度大，回顾一年有余的拆迁过程，没有发生一起重大信访问题，没有发生一起群众带头闹事。
　　案例分析：在xx区城中村拆迁征地等工作中，上述情况极其少见，往往征地补偿类问题会占xx区全部农村上访批次的29%。究其原因，主要可以归纳为以下几个方面：一是xx村整村改造工作由区委主要领导挂帅，分管领导负责，抽调区直部门领导干部与乡村两级干部70余人，成立整村改造工作指挥部，组成10个动迁小组和评估鉴定、综合执法、房屋拆除、建设规划、融资统筹、招商协调、信访稳定等9个工作组；二是在此基础上，区委安排对区x委、xx乡、xx乡xx村进行了专项巡察，发现问题线索58个，共性问题基本整改完毕，移交纪委线索16个，立案2人，移交司法部门线索1个，尤其对xx村的专项巡察，严肃整治不作为、乱作为问题，保障了拆迁工作顺利推进；三是区政府组织相关职能部门对全村的生产经营活动进行联合执法检查，严厉打击违法、违规行为；四是在拆迁补偿中，全过程实行底数公开、标准公开、办法公开、程序公开、结果公开“五公开”，保证拆迁工作的公开透明，形成了党员干部带头拆迁，广大群众积极配合的良性局面。
　　小结
　　综上所述：通过以上四个案例，笔者认为，很多群众一经遇到矛盾纠纷，无论什么性质，90%以上农户倾向于通过政府解决，对村干部因家族关系不信任或工作能力不高有看法，也不愿意通过花钱而又程序繁琐的法律渠道来解决，造成区、乡信访案件日益增多，尤其是集体上访现象日趋严重，直接影响农村社会稳定大局。但是，xx村为我们今后处置农村矛盾纠纷提供了信心和参考，农村的矛盾纠纷还是可以通过法制渠道来有效化解的。
　　（二）当前xx区解决农村矛盾纠纷中遇到的难点
　　从走访了解的情况来看，化解农村矛盾纠纷已经成为一项长期的复杂工作，既要平息纠纷双方当事人的矛盾、防止矛盾激化，又要符合维护社会稳定、构建和谐社会的要求，目前存在的一些化解上的难点，比较突出的有如下几个：
　　1、农村矛盾纠纷调解的工作机制不健全、不完善
　　目前我们的矛盾纠纷调解机制不够健全不够完善，只是惯性地用上级部门权势压下级，把矛盾交给乡镇一级处理。这样就出现了一个处理矛盾纠纷上的死循环，一边是随着信访量的增加，国家要求各级政府、各部门单位开门接访。另一边是上一级政府却要每月通报下一级政府来访数量，上访多的还要通报批评，这就要求领导干部减少上访数量。同时上级部门的部门领导片面认为出现农村矛盾纠纷都是下级干部造成的，甚至有人提出“三个80%”，上访者本来就觉得委屈，在上级部分得到这样倾向性的言论后，更是觉得自己有理，最终导致信访部门的三级终结制度，终而不结。纵观xx全区信访流量，上访老户占到了赴市以上越级上访的一半以上，比如：南谷、峪头等村上访的问题。当基层政府不能满足信访人的胃口时，越级上访和非访就不可避免了。
　　2、诉访分离很难落实
　　在日常处理农村矛盾纠纷时，遇到土地流转、劳动争议、征地合同、邻里矛盾、行政复议等各种纠纷，占到了信访总量的四分之一，这些矛盾纠纷应当通过行政复议、仲裁或者诉讼等法律渠道来解决，但是村民在“信访不信法”的思维下，到信访局上访，上访只讲对其有利的方面，而一些领导干部对政策和法律理解不到位，没有弄清事实真相，就立即批办，要求下级政府处理，表面上看办事有效率，体现出了亲民爱民，实际上却吊起了上访者的胃口。很多上访案件都是已经在基层结案了的，甚至是法院作出终审判决的案件，上访者看到在基层政府难以获取利益，就越级上访，一越级上访，信访局就让下级政府派人接访，信访人越访越上瘾，甚至出现了部分群众长期重复上访、无理访，在这样的积怨下，一旦爆发矛盾，基层政府更难以处理。
　　3、处置非访、无理访缺乏法律支持
　　信访维稳一直是综治工作的重要考核内容，各地党委政府都把信访维稳作为全年工作的重头戏，这就出现一个这样的逻辑：乡镇政府要通过各种手段减少上访数量，村民就觉得乡镇政府是怕上访，政府越是怕上访，村民就越要越级上访，乡镇满足不了就到县区，县区满足不了就到省城，就这样恶性循环，非访、无理访也越来越多，但处置手段却得不到法院的支持。比如2015年杨某赴京非访拘留，拘留后，杨某起诉了公安机关，结果法院判决公安机关败诉，导致了2016年一季度，杨某、史某等上访老户多次组织人员赴京非访，xx区赴京非访情况随即反弹。上访人员在天安门广场和中南海已经形成非访，但公安机关认为没有具体违法行为和违法后果，不予拘留，更加导致一些老户，赴京恶意非访。
　　4、基层矛盾纠纷调解机构有法难依
　　本来农村化解矛盾纠纷的法律就不多，现行的《人民调解委员会组织条例》自1989年6月17日颁布后，已有20年之久，其法律内容和效力，远远不能满足调解目前的农村矛盾纠纷。在法律依据匮乏下，乡村两级出据的调解协议、信访处理意见书等文书得不到法院以及上级部门的支持，只能靠行政权威来维持。群众在多年来的法制教育下，明白行政权威不具有法律强制力，并不能对其利益产生实际影响，特别是在农村，签字后反悔、签字后拒不执行的情况屡见不鲜。
　　5、单位部门之间互相推诿扯皮
　　矛盾纠纷案件办理涉及乡镇、部门，特别是纪检、人社、公安、农经、政法等部门，在办理中不同程度存在不衔接，形不成合力的问题。非常明确应该由区直执法部门处理，却往乡里推，乡里解决不了，又回到区直单位，让群众多跑路，造成重复上访、越级上访，信访量大的一些案件，存在往下推的问题。
　　三、造成农村矛盾纠纷化解难的原因剖析
　　造成农村矛盾纠纷的成因是非常复杂的。概括起来说，笔者认为可以分为表层原因和深层原因。
　　（一）表层原因：
　　1、发展和改革触及到农民的利益分配
　　随着市场经济的快速发展，农村体制改革的不断深化，农村社会经济的急剧转型，不可避免地涉及到部分农民或村集体的利益调整，这样的调整必然会使一部分群众的局部利益、眼前利益受到某种程度的损害，在农村内部产生了农民与农民之间的差别和矛盾。在广大农村由于各种机制、机构和设施不完备，难以全面地解决在实际生活生产中遇到的实际困难和生活问题。比如，城市建设用地越来越少，各种工业设施都不断地向农村延伸，农村土地不断被征用，不断地引发出安置与赔偿等方面的纠纷，少数村民在攀比心理下，为追求个人经济利益，当钉子户、对抗拆迁，对抗不成就向上级上访，而村民的这些社会行为又缺乏法律约束，不断地通过扩大事态来索取利益，甚至不惜制造群体性事件来给基层政府施加压力，满足自己的欲望。
　　2、农村矛盾纠纷调解的法律制定严重滞后
　　目前农村在解决矛盾纠纷时能够称之为法律依据只有 1989 年 6 月 17 日国务院发布的《人民调解委员会组织条例》，该条例的法律内容与效力还停留在刚刚要形成村民自治体制的阶段，与目前要化解复杂的农村矛盾纠纷已经不相适应。后来为了适应社会发展中出现的新情况，2002 年，国家司法部又发布了《人民调解工作若干规定》，对《人民调解委员会组织条例》进行补充说明，并进一步拓宽了其适用范围。到了 2009年，最高人民法院又发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，该意见进一步明确了具有调解职能的组织对民商争议调解以后达成的调解协议都具有民事合同性质，法院审查备案后，赋予其与判决相同的法律效力，如当事人拒绝履行，另一方可申请法院强制执行。时至今日，又一个十年过去了，这些法律法规的理念已不能与当前我国全面从严治党的新形势相适应；其发挥出作用，已不能与农村社会治理体系改革相适应适应；其实践效果，已不能与人民的热情期盼相适应。比如人民调解委员会的任职人员往往都是各村的支部委员或者村委委员兼职，在村民与村集体发生矛盾时，这样的机构设置在调解中名存实亡。
　　3、部分村民法制观念淡薄
　　改革开放以后，农民开始在经济发展的各个领域中出现，农民工成为经济社会建设的重要力量，随着其经济活动范围的扩大，农村的矛盾纠纷也跟着扩大到农村以外的地方。与此同时的是农民的法制意识和法律知识并没有随着其活动范围的扩大而扩大，虽然有了用法律武器来保护自己合法权益的意识，但是却不知道如何保护，于是在发生矛盾纠纷后，不能最有效地运用法律手段来维护自身利益，甚至认为自己是受害一方，就算是在政府机关堵路、围攻政府工作人员，也是情有可原的，不清楚自己妨害公共秩序而造成恶劣影响和法律后果。
　　4、基层政权和人民调解组织建设薄弱
　　在多种所有制经济快速发展下，只注重了农民个人发展产业，而忽视了农村集体经济的建设，直至十八大以后，全党开始“党的群众路线教育实践活动”后，很多村支书才发现要组织党员活动了，却没有一个像样的地方——原有的村委会大院破败不堪，想要修整阵地，却又因集体经济匮乏，甚至外债缠身。这样的不注重乡村政权建设的情况，屡见不鲜。大部分村的村两委委员和人民调解组织的人员重合，遇到村内出现矛盾纠纷时，村两委要么自身修养差，要么缺乏担当意识，要么就是涉及其中，难以自圆其说。这样的调解可以说经费匮乏、人员重叠、机构形同虚设，调解起来自然无法发挥作用，大量的农村纠纷不能得到及时公正的解决，甚至使很多小纠纷酿成群体性事件，长此以往，村民便不再要求村内调解矛盾了，一发生矛盾直接向政府上访寻求解决。。
　　5、一些基层干部认识肤浅
　　一方面，多年来受制于农村各方面条件限制，农村工作条件差、待遇差、工作繁琐，干部都不愿意到农村去。很多乡镇机关多年没有补充一名人员，机关的平均年龄都到了45岁以上，干部干事创业的激情渐退，更别说对处理本就复杂的农村矛盾有热情了。另一方面，一部分乡镇干部总是觉得农村工作中发展经济才是主要内容，对农村纠纷问题没有精力顾及。把经济工作当成展现工作实绩的手段，对于解决纠纷问题不感兴趣。把调解处理农村矛盾纠纷流于形式，用开会和发文件来完成工作。
　　（二）深层原因
　　1、干部和群众之间的矛盾纠纷
　　随着村民自治制度在广大农村的建立和发展，农村无论是经济结构还是社会结构均发生了明显的变化，其中不可避免地出现了有关集体土地、村务管理等方面各种各样的矛盾。农民参与村内事务的管理的权利意识越来越强，农村村干部又是通过选举产生，农村村干部和村民之间的关系出现了微妙的变化，在村干部没有公正行使权力或者没有满足村民的要求后，部分村民开始运用手中的权利去维护自己的利益，并对与自己切身利益相关的村级事务也有了更多的关注，农村干部与群众之间的矛盾便慢慢产生。究其原因，一是一部分村干部自身素质不是很高，在村务管理上独断专行，“四议会”成了走过场，在处理一些涉及到自身利益的事务时，表现出为个人谋取私利或者为小集团谋利，有的甚至不顾村集体和村民的感受，在村两委会和两议会没有通过或者有重大争议的情况下，强制推行部分村民不同意的事项，不是损害了部分村民的个人利益就是损害了村集体的利益，在村民提出后，处理起来态度粗暴，进而又激化了与村民之间的矛盾，引起冲突。比如：有的村在土地的确权和流转过程中损公肥私；有的村村内重大事项决策过程中缺乏民主、缺乏监督,村干部搞一言堂，造成个人利益受损,引发干群矛盾；有的村在执行“3.25”“7.25”公开时，打擦边球，少公布或者不公布村内村务和财务情况,村民对村务公开中的问题往往也是信访接待中村民提及的问题；更有村委会截留上级下发到村民的各种补偿款和救济款，村民未能获得相应的补偿，又对村干部截留补偿款的理由不信服，更对村干部充满怀疑；还有个别村干部作风不正,贪污腐化,损公肥私,更激化了干群矛盾。
　　2、干部和干部之间的矛盾纠纷
　　农村实行基层选举后，党支部作为体现党的领导的组织，由全村党员选举产生村支书和支部委员。村委会作为群众性自治组织，是由村民选举产生村委主任和村委委员，他们都代表全体村民利益的，负责共同管理农村具体事务。村干部为了维护自身利益，确保自己能连任，有意无意地培植出围绕自己的利益圈子或者利益集团。而各个村干部之间为维护各自集团的利益，又介于历史、贫富、宗派等种种原因，村干部往往出现争夺权力的情况，村干部直接相互掣肘，相互拆台。每三年一次的村干部换届，更是把矛盾的范围扩大到了前任干部，前任干部和现任干部对彼此的权力行使相互不满和不服从，为了争夺权力明争暗斗，都试图将权力集中到自己手中。这种村干部之间对农村集体权力的争夺，不但对村干部彼此无利，同时也会损害村民和村集体的利益，有的农村甚至因为干部之间的矛盾，村内正常事务无法开展，影响到农村的稳定和发展。纵观近几年来，出现的集体上访、重复上访、越级上访，很大一部分矛盾纠纷是干部之间的不团结、不和谐引发的。
　　3、群众和群众之间的矛盾
　　随着农村经济的快速发展，在乡镇政府和村集体的大力扶持下，一部分村民因为具有一项专长或者承包集体闲置资源，而发展为温室专业户、果树专业户等农村内部的相对富裕阶层。而一部分农民由于缺乏专长或者缺乏资金、土地、项目等逐渐与另一部分人产生差距。这种迅速扩大的收入差距，使得农村内部阶层也发生了分化，习惯了多少年大家差不多的农民心理上排斥这一现象，心理不平衡。同时，有些一夜爆富的农民开始觉得自己比别的村民强，自己有能力，有本事，开始看不上同村的农民，在对待别人上摆起了架子，更是诱发了其他人仇富的不良情绪，甚至发生一些过激行为，据有关新闻报道曾出现过哄抢专业户的事件，这亟需引起社会的广泛关注。有调查显示，我国农村内部2015年最高收入组与最低收入组的收入差距为 6.3：1。农村内部居民收入差距在过去 30多 年中上升了 84.06%，接近国际公认的警戒线。
　　4、群众和政府之间的矛盾
　　随着工业化、城镇化步伐的加快，建设用地的规模也在不断扩大，这就不可避免地要占用大量的农村土地，地方政府为发展经济需要征用农民手中的土地。在xx区来说，农业一直是其大力发展的传统产业，耕地对农民的重要性不言而喻，土地作为农民主要的经济载体，是农民根本经济利益所在，是农民赖以生存和发展的资源依托。于是耕地在日益减少的情况下就成为农村最容易产生矛盾的载体。农民失去了赖以生存的土地，在安置时又希望一夜暴富，而地方政府根据地块位置、用途、效益等划分补偿等次，补偿标准不一。此外，由于一部分农民就业技能匮乏，只有靠种地维持生计，土地征用后他们面临失去生活来源，即使再就业也只能靠出卖劳动力来从事一些体力劳动。在土地补偿款使用完后，没有生活来源，缺乏社会保障，他们只能寻求上访这种利益表达的途径。如果对这部分失地农民安置不好，会埋下影响社会和谐的隐患，现在有很大一部分群体性事件就是由于这个原因引起的。
　　四、以法治思维和法治方式解决农村矛盾纠纷的思路
　　妥善解决农村矛盾纠纷，就必须理顺农村矛盾纠纷的处理流程。要理顺处理流程，就必须以依法治国的理念为先导，在法律的框架下进行结构重塑。笔者通过多方调研、亲身处置，提出以下思路和建议。
　　（一）改革完善人民调解委员会
　　长期以来，农村的调解组织一般只设于农村的村委会，人民调解主要用于解决本村村民之间发生的纠纷。然而，随着农村社会结构的变化，调解组织在解决纠纷方面的能力开始弱化，人民调解委员会已难以解决农民与村集体之间的承包合同纠纷，以及由选举、宅基地、土地流转、干部作风等引起的干群纠纷。为了适应人民调解出现的新情况，原有人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等均不适应当前的解决农村矛盾纠纷的需要。急需改革原有人民调解机构，培育新型农村矛盾纠纷调解组织。
　　1、改革人民调解委员会，建立新型农村矛盾纠纷调解组织
　　目前人民调解所遵循的法规是1989 年6 月17 日国务院发布的《人民调解委员会组织条例》。该条例的法律内容与效力，与农村人民调解的工作实际已经不相符合，亟需对原有的人民调解机构进行改革，建立一个新型的农村矛盾纠纷调解组织。
　　（1）建立新型农村矛盾纠纷调解机构。具体来说就是在在乡镇一级以下，一个或多个行政村设立统一管理的农村矛盾纠纷调解委员会，由乡政府实行统一的领导和管理，由国家财政保障工作经费，设置固定的办公场所，明确农村矛盾纠纷调解的业务范围。
　　（2）加强调解人员的队伍建设。打造一支熟悉本地农村情况、掌握相关法律政策、受过调解工作方法和技巧培训的高素质的队伍。聘用热心于调解工作，具有一定法律基础和文化水平，并且了解当地风俗人情的人，担任调解人员，包括当地出生的律师、退休回乡的老干部等，按照其调解案件的数量、质量和难度发放工作补贴，资金由国家财政负担。调解人员要通过司法行政部门统一的法律知识和业务能力培训，在法律基础知识、调解专业技能等方面进行必要的训练，提高他们解决纠纷应具备的专业知识水平，然后由司法行政部门的权威机构予以身份确认，保证他们在农村进行纠纷调解时的威信。
　　2、赋予农村矛盾纠纷调解组织一定的法律效力
　　为解决复杂多变的农村纠纷，国家需要从立法的高度来定义农村矛盾纠纷调解组织的法律地位和运行模式，赋予农村矛盾纠纷调解组织一定的法律效力。
　　具体来说，当农村矛盾纠纷调解组织就纠纷达成调解协议后，可由纠纷双方将调解协议送到法院审核机构进行审核并备案，在执行过程中，如果一方当事人反悔不履行的，另一方可以申请人民法院强制执行。如果一方对调解协议有异议，也可以向法院提出复查申请，法院只对调解协议的合法性进行审查，协议合法就予以支持。这样可以大幅提高农村矛盾纠纷解决的效率。
　　（二）强化仲裁调解农村矛盾的职能
　　1、乡镇强化仲裁机制的必要性
　　随着农村社会风气的变化，在乡镇强化针对农村纠纷的司法仲裁，依照当事人申请来进行仲裁解决，是我国经济社会转型时期的一种必然需求。但在现实的农村社会中，仲裁这一重要的解决纠纷的方式却未发挥其应有的作用，可以说在解决农村矛盾纠纷纠纷中处于缺失的状况。因此，在乡镇加强以仲裁机构为主体的仲裁裁决机制，是非常有必要的。
　　2、通过立法，进一步扩大仲裁范围
　　国家通过司法解释或修改仲裁法，将仲裁范围进一步放宽，将更多的农村纠纷纳入到仲裁程序，使更多的农村纠纷，如债权纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、医疗纠纷、环境污染纠纷等进入仲裁领域，强化仲裁解决农村矛盾纠纷的职能。
　　（三）增加派出法庭数量，加强法院人才建设，创新发展速裁庭
　　近年来人民群众法律意识提高，越来越多的农村矛盾纠纷，寻求讼诉途径解决。案件数量以几何级增长，但法院的人力、物力并没有随着纠纷数量和种类的增多而增加。特别是基层法院没有能力解决所有纠纷，却对投案纠纷照单全收，全权处理，这样做不仅使法院自身陷入案件太多、人手不够的境地，而且也使纠纷解决效率和质量大为降低。据笔者调查，xx区法院平均一个科员一年要开庭审理355个案件，平均每个工作日要处理2个案件，这样的工作强度大大地降低了法官的工作热情，消磨了法官的工作创造性，增加了工作失误的风险，增加基层法院分流案件的呼声越来越高大。为此，笔者认为可以根据乡镇行政区划，国家应增加派出法庭的数量。
　　同时由于基层法院往往设置在乡镇，条件艰苦，发展有限，人员的工资待遇和工作劳动强度与其他部门比起来简直是天壤之别，基层法官人才流失严重，一些基层法院连续好多年内补充新人，法官队伍出现“青黄不接”，法官断层已经到了刻不容缓的地步。为此国家应增加人员编制，降低进入法院的门槛，建立一支稳定、高素质的司法辅助人员队伍，让以法官为中心的资源配置模式最大化地发挥边际效应。
　　同时，笔者看到一个积极的现象，xx区法院正在探索“速裁庭”，对交通肇事、非法集资等案件进行快速处理，笔者认为这种“速裁庭”可以向农村扩展，成立专门进行农村矛盾纠纷解决的速裁庭，大大提高法院办案效率。
　　（四）建立“农村调解—仲裁机构—派出法庭”联席会议制度
　　以乡镇政府为平台，建立形成“农村调解组织——仲裁机构——基层法院”联席会议制度，就是要针对辖区内发生的矛盾纠纷进行，整体分析和研判。由乡镇按照各村信访情况进行统筹安排，以案件为基础，联络农村调解组织、仲裁机构、基层法院负责人参加联席会议。形成互联互通，深入剖析矛盾纠纷产生的原因，对症下药，借助乡镇政府的行政权力，形成法律与行政权力的合力，增强化解农村矛盾纠纷的能力。
　　在乡镇政府主导下，按照案件分类，形成农村矛盾纠纷调解组织调解一批，仲裁机构仲裁一批，基层法院判决一批的解决构架，大大地提高化解矛盾纠纷的效率。比如，可按照涉案金额分类，金额10000元以下的矛盾纠纷，必须经过农村矛盾纠纷调解组织出据调解协议，基层法院才予以受理；金额10000—30000元必须经过仲裁机构仲裁出据仲裁协议，基层法院才予以受理。
　　（五）加强法制宣传，提高群众的法治意识
　　1、强化乡镇司法所的宣传职责
　　乡镇司法所是农村法律宣传的重要机构。乡镇司法所在增强农民法律意识，调解农村日常矛盾，提供农民法律援助方面有着不可替代的作用，为了强化农村法律宣传，为此乡镇司法所要建立健全一支政治合格、纪律严明、业务精通、清廉务实、作风过硬的行政执法队伍，对以权谋私、徇私枉法、知法犯法、欺压百姓的行为严肃查处，绝不姑息，通过提高农村矛盾纠纷调解的公正性，加强其权威性，以便宣传起到实效。
　　2、引导村民形成正确、理性的纠纷解决观念
　　xx区的信访情况表明，许多农民并不懂得如何选择适宜的纠纷解决方式来维护自己的合法权益。这就需要有关部门联合新闻媒体、教育界及其他民间力量进一步扩大普法的广度、深度，利用广播、电视、网络及相关主题活动，采取各种村民喜闻乐见的宣传方式，大力倡导法治理念，提高村民的诚信与协商意识，进行切实有效的道德和法制宣传教育，为农民提供免费的纠纷解决咨询，鼓励村民参与纠纷调解，了解各种纠纷解决方式的功能、程序、特点、预期效果，引导当事人运用高效、便捷、低成本的方式解决矛盾纠纷，避免恶意上访。
　　（六）发展农村经济，提高农民收入，实现农村治、百姓安
　　现阶段我国农村纠纷虽然呈现出多样化、复杂化等特点，但核心还是经济利益问题,农村发展中出现的矛盾纠纷还是要依靠农村不断的改革和发展来解决。如果农村发展停滞不前，农民收入水平的增长和当前百姓生活水平的增长严重脱节，那么农村的矛盾纠纷只能加剧。因此我们必须认识到要想从根本上解决农村矛盾纠纷，发展才是根本，是解决目前我们所有矛盾纠纷的良药。目前在国家精准扶贫的政策指引下，各级政府已经把扶贫工作放在首要位置，通过财政政策向农村特别是贫困地区倾斜，加大对水电路网等基础设施的投资力度，发展农村高效农业、光伏发电、乡村旅游、现代畜牧业等农村新型产业，不断的增加农民收入。农民不再只将眼光盯在眼前的土地或者派系斗争的利益上，转而把大量精力放在经济建设上，那么农村很大一部分矛盾自然而然通过农民之间的相互协调就化解了。同时农村实现发展之后，农村集体经济也会得到进一步的发展，通过xx省委组织部提出的农村集体经济破零工作中可以看出，农村集体经济有了收入，在解决村民和集体的矛盾中就会有更多的办法，降低了村集体和农民之间的摩擦，农村矛盾随之下降。所以解决农村矛盾纠纷的关键是要抓住广大农民群众期盼发家致富的心理，把广大农民的思想引导到经济发展上来，才能从根本上化解农村各种矛盾纠纷。

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