摘要：切实加强事中事后监管是税务行政审批制度改革后的重中之重。本文阐述事中事后管理的内涵及其在深化“放管服”改革，优化营商环境工作中的重要地位，归纳基层税务部门近年来在推动事中事后管理改革中的探索及取得的成效，剖析目前事中事后管理中存在的问题，并对如何加强事中事后监管有针对性地提出建议。
关键词：“放管服”改革；税收营商环境；事中事后监管
一、优化税收营商环境的重要意义
良好的营商环境是国家核心竞争力的重要组成部分。李克强总理在2018年首次国务院常务会议上曾强调：优化营商环境就是解放生产力、就是提高综合竞争力。只有营商环境好，市场主体的活力和创造力才能被充分激发。而税收营商环境是国家营商环境的重要组成部分。在世界银行发布的 2017 年《全球营商环境报告》中，评价一个国家或地区营商环境的指标包括开办企业要求、办理施工许可、获得电力、财产登记、获得信贷等 11 项一级指标，以及更为细化的 43 项二级指标。自世界银行首次推出《全球营商环境报告》以来，在纳税指标项下共记录了 443 项改革，改革数量名列第二，仅次于简化开办企业的要求，其中 2015 年实施改革 46 项。可见各国、各地区对优化纳税以改善国家营商环境的重视程度。
全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议指出，打造国际一流的营商环境，有利于应对风险挑战、推动高质量发展、打造竞争新优势。根据调研，在高速增长转向高质量发展的进程中，以创新驱动和服务业引领的经济结构对营商环境更加敏感，引导地方改变高速增长阶段的“GDP竞赛”模式，建立具有正向激励的“营商环境竞赛”机制，对进一步激发市场活力和社会创造力意义重大。
二、加强事中事后监管对优化税收营商环境的积极影响
这几年，我国营商环境纵向比已有不少改善，但横向比，根据世界银行排名，中国在全球190个经济体中仍排第78位，不仅落后于发达经济体，甚至也落后于许多发展中国家。现在有些省份逐项对标世界银行评价指标，提出深化“放管服”改革、改善营商环境的措施。这要求我们既要积极抓项目建设，更要着力抓环境建设，由过去追求税收优惠政策“洼地”转为打造公平税收营商环境的“高地”。
“放管服”改革中，放宽准入有利于公平竞争，加强事中事后监管也是为了保障公平竞争。李克强总理在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话中指出：优化营商环境既要简政放权，还要通过完善事中事后监管建立公平竞争的市场秩序。这就要求我们从以往忙于事前审批中“跳出来”、从“严进宽管”转向“宽进严管”。“放管服”改革中，“放”是前提，是基础；“管”是关键，是必然。税务部门要紧盯“放”的风险点、抓住“服”的落脚点、找准“管”的着力点，在后续管理上做好“加法”，逐步优化征管手段、逐步调整征管方式、逐步创新税收治理模式，提高“管”的有效性和精确度，进一步加强完善事中事后监管，接得住放下的权，为优化税收营商环境提供坚实保障。因此，税务部门在后续管理上做好“加法”，对于优化税收营商环境具有十分重要的意义。
一是有利于促进税收人文环境改善。加强事中事后监管需要加强社会信用体系建设,推进实施守信联合激励和失信联合惩戒工作。税务部门贯彻落实“放管服”改革，在后续管理上做“加法”，创新监管手段、监管方式，健全纳税信用管理制度，扩大纳税信用评价范围，提升纳税信用的结果应用度，实现对纳税人信用和风险状况的动态监控评价，使得纳税人的纳税意识不断增强，税收遵从度得到提高，纳税人满意度得到提升，税收人文环境大大改善。
二是有利于促进税收管理环境创新。加强事中事后监管，需要创新政府监管方式、监管手段，公正监管，高效服务，为市场松绑，降低市场运行的行政成本，努力培育良好的市场环境。而税务部门贯彻落实“放管服”改革，加快税收信息化建设进程，充分利用大数据和“互联网 + 税务”的管理模式，使得税收管理逐步实现了依靠事前审批向加强事中事后管理的重大转变，创新了税收征管方式，提高了税收管理效率，有效促进了税收管理环境创新。
三是有利于促进税收营商环境提升。按照世界银行所发布的报告，良好的营商环境会使投资率增长 0.3%，GDP 增长率增加 0.36%，能吸引企业投资，吸引众多高端要素资源流向与集聚。“要素集聚有利于形成规模经济，进而促进产出增加。”良好的税收营商环境对企业经营乃至城市竞争力有着重要作用，是吸引力、竞争力，更是创造力、驱动力。税务部门通过积极推进“放管服”改革，加强事中事后监管，保障公平竞争的市场秩序，可以影响市场主体的投资与决策，间接对经济增长、产业结构、政府收入、社会就业等产生重要影响，进而持续提升总体营商环境水平。
三、基层税务部门事中事后监管改革探索与成效
严格来说，事中事后管理并非法律术语，我国现行法律条文中没有对“事中事后”阶段进行清晰规定。“事中事后管理”一词被我国领导人首次提及是李克强总理在一次关于倡导转变国务院机构职能的会议上。之后，“事中事后管理”一词被广泛运用。“事中事后”是与“事前审批”所对应而形成的语言，在税收管理工作实践中，“事前”主要指各类涉税业务的行政审批与核准。相对应地，“事中事后管理”则是指对纳税人税收状况的监测分析、预警，以及核查处罚等。
近年来，某县税务局积极贯彻落实省、市局关于进一步加强事中事后管理的要求，以依法治税、统一规范、问题导向为原则，以信息技术为支撑，以加强风险管理与纳税服务衔接为重点，以聚焦重点行业、重点项目和重点政策为思路，加强税源监控，全面落实“放管服”改革要求，及时发现并抑制苗头性、倾向性、行业性、区域性的税收风险，进一步提升事中事后管理水平。
（一）重点行业风险管理
为进一步加强对支柱产业、税源集中、风险较大等重点行业的税源监控，通过对全县重点行业梳理，对房地产业、建筑业、设备制造业，化工行业、医药制造行业，纺织行业、批零业的税源监控工作，按分局进行明确分工。各分局按季度依托省局数据情报平台和省局下发的征管数据进行监控分析，重点分析行业指标异常数据、有无欠税、开票异常数据等，每季度报送各自行业税源监控分析报告。对存在一定风险单户信息，通过情报采集录入系统；对需要数据核实的，借助社会综合治税力量，应用市局移动终端，对纳税人的实际经营场所地址的真实性开展调查核实；对需要提示提醒以及存在明显异常较大风险户，提出任务申请，经征管部门审核确认后推送形成任务，待税源监控任务完成后五日内，需根据反馈情况报送跟踪分析报告。
（二）户籍风险管理
明确专人重点关注“一址多照”、“虚拟经营地址”等企业涉税风险；加强非正常户风险管理，对同一法定代表人存在跨地区、跨国税机关和地税机关非正常登记状态的企业后续跟踪管理。充分利用金三税务登记查询与省局数据情报平台按月进行监控分析，重点通过同一自然人、法人关联企业税务登记信息清册进行查询，同时结合工商信息，开展户籍分析比对，形成户籍比对信息表。
对存在“一址多照”、“虚拟经营地址”等情况，通知企业进行实名采集，同时进行约谈，对前来实名采集、约谈，问题整改解释清楚的，疑点消除；对需实地勘察的，通过社会综合治税力量，应用市局移动终端，对纳税人的实际经营场所地址的真实性开展调查核实；对拒不接受实名采集与约谈的，暂停该纳税人开票与网上申报，对两次约谈不到或地址、电话虚假联系不到的纳税人，对该纳税人开具发票进行失控票处理；对本地正常企业存在非正常经营企业法人与投资方关联的进行强制监控，对该户正常企业进行控票处理，通知纳税人待关联非正常户解除后，解除控票措施，同时严禁正常企业纳税人变更法人与投资人信息，一分局前台应该严格掌控，待非正常户解除后，可允许纳税人进行法人或投资人信息变更；对本地非正常外地正常法人与投资方信息进行查询导出，将信息通过情报请求与推送发送至相应税务机关进行处理。
（三）发票风险管理
县局发票管理部门根据省局《风险管理衔接办法》要求，重点关注商事制度改革后发票领用、开具信息采集及后续跟踪管理。特别是符合省局、市局列明高风险特征的新办纳税人的发票领购环节，及省局通过虚开模型扫描下发涉嫌虚开纳税人的后续处理，对高风险特征领票户数，对其开票信息实时跟踪。
对外省、外市法定代表人/外省、外市财务负责人的批发零售业，首次领取农产品收购凭证的两类纳税人，涉及棉花收购、中药材、农产品、木业、花茶销售、贸易公司、废旧物资、交通运输、金属材料、炭业、五金建材、其他涉及商贸行业，在首次办理业务时，开展询问约谈，有较大风险的可实施控票措施，将风险控制在前道环节。
（四）欠税风险管理
重点关注纳税人新增欠税在责令限期缴纳期限到期后、欠税追征任务尚未形成之前，总局、省局相关欠税管理措施的落实。在做好催报催缴工作基础上，对到期后未缴税款纳税人进行暂停发票措施，对纳税人联网扣税进行及时操作，对存在留抵、多缴税款及时抵欠，对存在退税情况的及时把握以退抵欠，对纳税人缴清税款的及时解除控票措施；对纳税人确无一次清欠能力的，在纳税人提供相应税款还款计划，提供相应开具发票金额担保基础上，适当进行特殊供票核批。
（五）营改增风险管理
对全县营改增风险易发的领域、环节、事项等进行全面监控。围绕纳税人滥用地方财政补贴政策、税负异常、虚开虚抵发票、税率混用等风险点，开展监控。
依托省局数据情报平台和省局下发的征管数据进行监控分析，对存在一定风险单户信息，通过情报采集录入系统；对需要数据核实的，借助社会综合治税力量，应用市局移动终端，对纳税人的实际经营场所地址的真实性开展调查核实；对需要提示提醒以及存在明显异常较大风险户，提出任务申请，经征管部门审核确认后推送形成任务，待税源监控任务完成后根据反馈情况报送跟踪分析报告。
四、当前事中事后监管面临的挑战及存在的问题
虽然税务系统近年的改革取得了一定成效，但商事制度改革实施后，开办企业所需的注册登记手续简化，行政审批程序缩减，市场准入条件放宽，准入成本有效降低。这使得市场中企业数量大幅上涨，据统计，2018年全年新登记市场主体达 1 651.3 万户，比 2017 年增长 11.6%。同时也使得税务机关的管理难度增加。
（一）配套制度不健全，制度建设滞后。一是对已经被改革了的审批事项，原来配套的法律依据的清理、废止跟进不及时，导致基层税务机关在执行时对政策要求取消和下放事项的具体把握口径不一致，难以准确落实到位; 二是相关税收规范性文件的修改、相关信息系统、表证单书和业务流程的调整、纳税服务规范和税收征管规范的更新等等未及时跟上，导致基层无所适从; 三是对事中事后管理的相关配套措施研究不足，具体操作执行不够细化，执法风险增大。
（二）机制运行不顺畅，部门职责交叉。事中事后管理需要多部门联合协作，更需要不同层级上下联动，只有分清责任，齐抓共管，形成管理合力，才能收到较好的效果。目前，事中事后管理工作岗责模糊，部门之间工作衔接仍存在一定的问题。
（三）监管手段不完善，监管效率不高。受传统管理模式影响，监管方法和手段多围绕事前审批而定，无法满足事中事后管理的全面性、动态性要求。
一是数据信息的采集利用不够，管理手段落后。征管资源的有限性决定了当前税收征管应以纳税人自觉遵从为基础，以风险管理为导向。这就意味着第三方涉税信息的获取、共享和应用对提高纳税人税收遵从度和税收风险管理具有重要意义。然而目前税务机关在第三方涉税信息获取上仍存在很大困难。比如难以获取第三方涉税信息，特别是金融监管数据等国际上常见的涉税信息，银行账号、转账流水等都难以获得。比如涉税信息的数据标准化程度不足，相同信息的名称、格式在不同机构间不一致，严重影响数据应用。另外，税务机关依托互联网、大数据等现代化信息手段，开展税收征管尚处于起步阶段，人才、技术储备不足，时间、经验积累不足，都较难满足现代化信息管理需要。
二是事中事后管理粗放，精细化程度不高。首先是风险特征指标覆盖面不够，无法完全覆盖各个业务环节和政策管理事项，对企业动态运行过程中产生的风险点估计不足，不能及时准确做出预测预警。其次是风险特征指标的指向性不强，目前大数据分析能力不足，造成很多风险点无法数据化、公式化，只能通过文字表述提示评估人员逐项核查评估。再次管理对象确定被动。例如当上级审计机关要对某项减免税事项进行审计时就会花费大量人力对该项目进行全面逐户后续审查，甚至由评估部门直接对企业进行全面评估。而审计机关未列入审计范围的事项，税务机关就不太重视。这种被动式开展后续管理的工作方式，缺乏系统性与科学性，工作开展存在一定盲目性。
（四）资源配置不合理，人员业务素质不高。过去的行政审批注重“以批代管”，对审批管理十分严格，相关的资源配置也主要集中于源头的审批管理，事中事后管理力量明显不足。而且简政放权后干部与企业的“距离感”增强了，管理难度大了，对后续管理人员的税收会计和法律知识、跟踪和化解风险的能力提出了更加专业和精细的要求。基层税务工作线多面广，部分基层税务人员业务熟而不精，难以适应事中事后管理的新要求。如企业所得税优惠事项备案资料的后续审核上，每一项优惠事项涉及多条税收政策规定，且需审核多项资料，加之每个企业的实际情况比较复杂。在实际工作中，往往会出现优惠政策执行把握不准确的问题。
五、加强事中事后监管，优化税收营商环境的若干建议
在取消和下放行政审批事项过程中，如何加快建立健全事中事后管理体系，是当前摆在税务机关面前的一个迫在眉睫、急待解决的重大现实课题。
（一）加强顶层设计，完善事中事后管理体系。税收现代化改革向纵深推进是一项系统性工程，需要国际视野和整体改革理念。一是应继续加快相关法规文件的清理与整合，进一步完善《纳税服务规范》和《税收征管规范》，跟进取消项目后续管理的流程修改、资料简并，进一步加快信息系统的更新和调整; 二是积极推动征管法的修订完善，明晰征纳双方权责边界，理顺征纳双方权利义务关系，明确相关管理权限的变化，涉税项目和事项的确定依据，责任部门等事项，充分尊重纳税人行使纳税权利、履行纳税义务的主体地位，提高征纳执行力，为强化事中事后管理，提高税收治理能力奠定法律基础; 三是细化事中事后管理的相关规定，如在法律责任中要明确纳税人应备案不备案以及备案后发现不符合法定条件，拒不改正的法律后果，从而强化事中事后管理的力度。
（二）健全运行机制，创新管理方式。明确界定省、市、县三级局工作重点，对税务部门各环节进行重新排列组合，构建后续管理运行机制。以风险管理体系为载体，实现对各类事中事后管理的统筹安排，建立后续管理措施与工作规范之间无缝衔接的管理体系。通过明确各部门在后续管理中的工作职责，建立起“事事有人管、人人有责任”的机制，构建前台办理与后续管理的合力和闭环。对现有岗责进行修改补充完善，特别是对管理职责中没有明确规定的内容，以弥补管理空缺与漏洞。部门间工作衔接时也应设置明确的时限要求，以避免多头管理责任不清、管理缺位的情况发生。
（三）完善监管手段，推进信息管税。在大数据时代，要充分利用云计算、“互联网 + ”、智慧政府等高科技方式方法进行事中事后监管。
一是完善基础数据建设。要提高涉税信息的真实性，保证信息数据的质量，减少垃圾数据; 适度拓展信息源，着手研究充实纳税申报表的采集信息，补充设计信息采集表; 深入挖掘现有信息资源应用潜力，根据事中事后管理的需要和信息内在的逻辑关系对信息进行整合，充分利用现有信息。
二是加强纳税信用管理。1.打造信息交换大数据平台，实现税务系统内部以及与系统外部门的信息交换。一方面，打造全国税收征管信息的数据平台，实现全国税务系统内部数据的互通，及时获取不同省份、不同部门间的纳税信息，完善纳税信用评价采集信息的来源渠道；另一方面，建立纳税信用信息共享制度，将奖惩结果广泛运用到社会生活的各个领域，扩大纳税信用信息的应用范围，提升纳税信用的社会影响力。2.建立纳税风险积分制度。在完善信息共享平台的基础上，收集纳税人在各个领域的信息记录，结合税务系统内部信息，进行纳税风险评估，建立纳税风险积分。对于信用等级较低或者存在潜在风险的纳税人，应向其及时发送风险提醒。3.从制度上加大对A级纳税人的激励措施。比如，给予纳税信用 A 级纳税人更大幅度的固定资产加速折旧优惠，或者扩大一些税收优惠的享受范围等。
三是差别化税收风险应对。充分利用信息系统做好数据分析利用，构建科学的税收管理预警分析体系，通过建立风险识别排序机制，动态跟踪每一经济时期中风险级别高的事项，对纳税人可能发生的风险进行预警、提醒，减少纳税人在政策执行中可能出现的失误，有效提高纳税人的纳税遵从。同时利用有限的人力资源，最大限度做好后续管理工作，降低基层税务机关的执法风险。
（四）优化人力资源配置，打造专业队伍。税收业务事项的监管重心后移以后，后续管理部门将承担更大的监管责任，相比事前审核，事后监督对税务干部的素质也要求更高。相关人员对税收业务知识的掌握和业务熟练程度，是决定后续监管工作质效的关键。一是以岗定责，明确岗位职责要求，加大后续管理人员的配备。二是成立专门的机构，配备责任心强、税收业务水平高的专业团队，专门从事税收业务事项后续监管工作，切实提高后续管理工作质效。三是建立、制定学习培训制度，定期组织针对事中事后管理的重点、难点和热点问题开展专题培训，提高一线税收管理人员的整体管理水平。四是组织经常性的工作经验讨论交流，分析存在的问题和不足，总结和归纳符合实际工作思路和方法，提高后续管理人员的工作能力。
